生态修复型全域土地综合整治实践与思考——以古田县鹤塘镇为例

李铃妃

（福建省地质测绘院，福建 福州 350001）

0 引言

土地整治是世界上许多国家解决社会经济发展过程中土地利用问题和城乡发展的一项重要措施，不同国家和地区以及同一国家的不同发展阶段，土地整治的侧重点、实施内容均有所差异［1］。资源开发型地区大都伴随着生态环境遭受破坏、治理难度大的问题，在生态文明建设的背景下，粗放型的资源开采模式逐步向节约和环保型转变。针对生态环境脆弱、土地利用低效、产业转型阵痛的区域，在科学规划的前提下开展土地综合整治势在必行［2］。我国以浙江省为首，诸多省市均有全域土地综合整治的实践探索。根据自然资源部《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，福建省积极响应政策号召，全省申报18 个全域土地综合整治试点项目。本文选取古田县鹤塘镇全域土地综合整治试点为案例区域，针对区域的突出问题，以问题为导向提出有效的整治路径，为生态修复型全域土地综合整治提供借鉴意义。

1 案例选取

1.1 项目区概况

鹤塘镇位于福建省中北部，古田县东部，东距宁德市区42.5 km，南离福州市区68.6 km，西往古田县40.0 km。乡镇总面积216 km2，辖区共22 个行政村，户籍人口39 097 人。鹤塘镇地处敖江流域的源头，敖江流域（古田段）是重要饮用水水源地。鹤塘镇境内饰面用花岗岩矿产资源丰富，依托石材开采及加工企业的快速发展，鹤塘镇经济产值位居古田县前列，工业产值占乡镇经济总产值70%以上。但早期粗放型的资源开采模式及整体环境保护规划的欠缺，不可避免地造成产业结构单一及生态环境的破坏。在生态文明建设背景下，依赖资源密集型开采的经济模式不可持续。根据省、市、县政府要求，2015 年全面关闭敖江流域饰面石材矿山，鹤塘镇石材加工业也于2017 年全部退出。目前，鹤塘镇对土地利用和生态环境综合治理的需求最迫切，产业转型与升级在鹤塘镇开展全域土地综合整治有着重大意义。

鹤塘镇水土流失敏感性分布如图1 所示，据此将鹤塘镇水土流失最为敏感的东际村、鹤塘村、后彰村、灵龟村、路上村、南阳村、西洋村、仙山村等8个村作为全域土地综合整治试点区域。试点区总面积7851.94 hm2，其中农用地6685.67 hm2，建设用地1028.38 hm2，未利用地137.89 hm2。

1.2 基础数据

采用的基础数据主要有第三次全国国土调查数据、2021 年度国土变更调查数据成果、最新“三区三线”划定数据、国土空间规划底图底数数据、耕地质量分等定级数据、社会经济数据等。统一采用2000 国家大地坐标系和1985 国家高程基准作为空间定位基础，并且充分依托基础地理测绘数据、最新遥感影像图等相关数据进行问题分析。数据来源为福建省宁德市古田县自然资源局，社会经济数据来源于鹤塘镇历年政府工作报告。

1.3 区域问题分析

通过对区域内资源进行梳理，结合上位规划的战略、定位及目标，分析区域的突出问题，继而针对问题安排项目建设。本次问题分析主要从生态空间、生产空间、生活空间及产业发展4 个方面进行梳理。

1.3.1 生态空间

鹤塘镇作为敖江流经的主要城镇之一，全镇共有127 个矿点、28 个石材加工场，多为花岗岩切割打磨工厂，加上农业生产及人为活动，致使鹤塘镇的大气、土壤、水体等自然环境均受到污染，对敖江流域生态环境造成了严重破坏。2020 年以来，流域范围内的生态修复工作已取得了阶段性成果，水质也有了一定的改善，但由于石材行业发展历史长、总量大，治理工作仍任重道远。

根据2021 年度国土变更调查数据成果，区域建设用地面积1028.38 hm2，占试点区总面积的13.10%。建设用地以工矿仓储用地为主，面积高达680.16 hm2，工矿仓储用地占建设用地总量的66.14%，主要为废弃的采矿用地及石材加工用地。近年来，古田县正在有序开展废弃矿山综合治理工作，根据福建省农村土地监测监管系统数据显示，截至目前，鹤塘镇已完成149.48 hm2采矿用地治理，占试点区工矿用地21.98%。结合古田县2021 年度国土变更调查数据成果分析，试点区域待治理的工矿用地面积约530.68 hm2。试点区域各村工矿用地治理面积统计表如表1 所示。

表1 各村工矿用地治理面积统计表 单位：hm2

1.3.2 生产空间

受八山一水一分田的地理条件制约，鹤塘镇缺少大面积的集中连片耕地资源，不利于发展大型农业机械种植，转而以现代特色农业为主，主要种植食用菌。鹤塘镇是古田食用菌主产地之一，但传统食用菌种植以家庭为单位、种植加工粗放。从区域正射影像可以看出菇农自建的食用菌菇棚与传统粮食耕作空间交错，布局分散随意，占耕现象严重，如图2 所示。区域耕地呈现减量化、破碎化、生产空间无序化。根据第三次全国国土调查成果分析，鹤塘镇耕地流出去向主要为林地及设施农用地，试点区耕地保护压力大。

图2 耕地与菇棚空间交错

1.3.3 生活空间

鹤塘镇早年依托石材开采与加工，经济位居古田县前列，但鹤塘镇镇区中心环境破旧，道路凌乱，垃圾乱堆乱放，道路人行横道缺失，交通情况复杂。城乡风貌混乱，城镇的建筑风格各式各样，整体不统一，人居环境堪忧。各乡道由于早年石材开采，各种运输石料的大车经过，所以大部分路段道路损毁严重，基础设施落后，无法满足现状道路通行及农产品运输需求。

1.3.4 产业发展

鹤塘镇2020 年生产总值23 亿元，比2018 年下降21.23%。根据鹤塘镇国土空间规划统计成果，鹤塘镇2020 年一、二、三产业经济结构比例为1∶5.99∶1.42，经济以工业为主。2010—2016 年鹤塘镇利用资源优势，石材矿产迅猛发展，历年工业占比均超过60%，2014 年最高占比89.27%，是古田的工业强镇。2017 年石材矿山全面退市等相关政策出台后，工业产值减少了55.83%，支柱产业值严重下滑，随之产生大量废弃矿山及低效工业用地，用地结构失衡，低效用地增多。

1.4 全域整治实施路径

根据以上问题分析，采用全域土地整治+生态修复模式，着力推进生态环境保护修复，严守耕地保护红线，探索土地集约节约利用，推进基础设施建设，提升农村人居环境，盘活低效用地，推进产业转型升级，打造宜居宜业的创新转型鹤塘样板。

1.4.1 乡村生态保护修复

针对区域内生态基质破碎、河道防洪能力差、矿区矿产资源开发利用造成的地质环境破坏和土地损毁等区域开展乡村生态保护修复。

对低效、闲置的采矿用地，按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则对试点区的废弃矿山进行生态修复与整治，推进矿山复垦复绿，同时腾空间，增耕地，产生的增减挂钩指标在省域内流转，为乡村振兴提供有力资金支持。

对防洪能力差、河床淤塞的河道，通过河道清淤、新建堤防护岸等综合措施，使试点区河道两岸达到设防标准，防止或减少洪涝灾害损失，保障两岸人民生命财产安全，并做好蓝线、河滨公园、景观绿化、群众休闲设施合理安排，构建“河畅、水清、岸绿、景美、安全、生态”的水系环境。

1.4.2 农用地整理

由于试点区特色产业食用菌的经济效益高于传统粮食效益，导致耕地种植结构发生变化，耕作条件好的耕地被村民占用搭建菇棚，破坏了耕地保护格局，造成耕地“非粮化”现象。为加强耕地保护和用途管制，对耕地转为其他农用地及农业设施用地的，开展耕地恢复项目。保证农地农用、粮地粮用，促进耕地集中连片。

根据2021 年国土变更调查成果及试点区正射影像，结合实地踏勘，对区域内的传统菇棚进行有序拆除。经分析，食用菌菇棚土地利用现状为设施农用地，且均位于集中连片耕地周围，“二调”数据均为耕地。按照先易后难、立行立改、平稳有序原则，对该区域菇棚进行拆除并恢复耕地。同时结合宁古高速建设占用耕地情况，开展建设占用耕地耕作层剥离再利用项目，剥离的耕作层就近用于该区域的耕地恢复及新增耕地，提升试点区耕地总体质量。

1.4.3 基础设施建设及人居环境整治

对镇区基础设施落后、人居环境堪忧等问题，参照原有乡村振兴示范区村庄环境整治效果，对鹤塘镇区进行环境整治，使镇区容貌得到普遍提升，生态环境更加优良，绿化美化水平显著提高，公共服务更加配套，提升乡镇整体形象。同时，完善道路基础设施建设，既方便村民的日常通勤与农产品运输，加快农副产品的流通，也是促进乡村振兴大局的重要措施。

1.4.4 产业布局与规划

鹤塘镇产业以工业为主，2016 年石材开采全面关停后，支柱产业产值下滑，转型迫在眉睫。加之近年来鹤塘镇农业发展较慢，主要以小家庭为单位种植食用菌、蔬菜及粮食，种植加工粗放，新业态不够活跃和多元化，还没有形成经济总量较大、辐射带动作用明显的优势产业，产业发展仍然不足。

全域土地综合整治应在全面调研的基础上，补齐乡镇发展短板，助力乡村全面振兴［3］。在支柱产业下滑严重的鹤塘，产业转型为重中之重。鹤塘镇应以传统水稻、食用菌、茶叶为主，猕猴桃、油奈等水果为辅。针对发展缓慢的第一产业，要加快食用菌产业规模化发展。鹤塘镇拆除产能落后的传统菇棚，并恢复为耕地，达到退菇还耕、保护耕地的目的。同时布局现代农业标准化菇棚项目，提高土地集约节约利用效率，发展低碳经济与循环经济，推行绿色生产方式，将科技转化生产力，实现农业创新升级；第二产业要加快转型升级，盘活存量低效建设用地，优化产业结构，为培育和引进循环利用和新兴产业提供用地保障，主动接受环宁德市三都澳开发的辐射，承接区域产业转移；第三产业大力发展文化、康体运动及美丽乡村、生态农业休闲旅游，推动历史文化景点的保护，打造古田县大东片区休闲旅游服务中心。

2 工作思路

对全域土地综合整治未来发展的思路主要从以下3 方面阐述：工作目标、工作思路、工作手段。

工作目标上，全域土地综合整治应服务国家战略和部门业务需求，落实国家关于农村土地改革的有关要求，建立城乡统一的建设用地市场和跨省域土地指标交易市场，探索建立全国流通的建设用地、耕地指标交易机制，为贫困地区发展、耕地保护和生态补偿提供持续的资金支持。

工作思路上，坚持底线思维，确保村民利益不受损、耕地保护红线不触碰、生态功能不降低。全面衔接国土空间规划、耕地保护、生态保护修复等政策，做国土整治的合格规划师和美丽中国的建设者。

工作手段上，编制实用型村庄规划，坚持规划先行，以全域土地综合整治为抓手，统筹兼顾耕地保护、生态保护、村庄风貌、历史文化保护等，推动村庄发展和乡村振兴；坚持制度创新，以试点推动全域土地综合整治制度建设。

3 结语

综上，编制全域土地综合整治实施方案，应着眼全局，在保留传统土地整治做法的基础上，突出以村庄规划为统领，以问题为导向，整合各类建设项目和资金，实施全域全要素整治。本文针对试点区存在的生态环境脆弱、耕地保护任务严峻、土地利用低效、产业转型阵痛等问题，合理制定整治规划，优化“三生”空间，推进产业转型，积极开展城乡风貌改造，营造优美舒适、和谐宜人的环境，让良好的生态环境成为经济社会持续健康发展的增长点，全力实现试点区域“山清水秀地干净”的目标，建设诗歌田园的未来农村。