甘肃省耕地开垦费征收标准研究

□汤 琴，刘 斌，石 斌

（甘肃省自然资源规划研究院，甘肃 兰州 730000）

耕地开垦费是服务于开发、复垦以及开发等各类场景的费用[1-4]，对于实现占补平衡目标、确保补偿工作的完成有重大价值[5-7]。当前坚定18 亿亩红线是保障粮食安全的重要措施[8-9]，伴随经济的不断发展、用地需求增长，耕地红线与经济发展出现冲突，两者间的冲突也是学者分析的重点。一些研究者提出，当前的占补平衡聚焦耕地的数量，质量上有所忽视，征收费标准不适应当前经济发展等。总的来说，耕地开垦费是保障耕地质量的关键措施之一。

甘肃地区的耕地征收费标准是根据2019 年的规定执行的。具体来说，即某块地用于建设用途，占用了耕地或园地，需要缴纳10 元/m2；如果占用了永久基本农田，则需要缴纳20 元/m2。调研发现，随着经济的不断发展，耕地后备资源明显短缺，占补平衡工作变得更加复杂，目前的开垦费标准难以满足土地资金投入的需求。因此，合理提高征收标准有助于保障占补平衡，展示耕地资源价值，并对农业和经济发展有重要意义。提高征收标准符合国家改革的整体要求，合理提升征收标准可促进土地资源的有效利用和保护，通过增加开发者的经济成本，鼓励其对土地高效利用和节约使用，可以有效约束耕地的过度占用，遏制不合理的土地开发行为，推动农业可持续发展。

1 研究方法与技术路线

1.1 研究原则

在确定土地征收标准时，严格遵循基本原则，包括合法性和科学性。根据相关政策法规，结合当前土地整治工作的实际情况，并考虑后续使用的适应性等需求，对现行标准进行全面研究和评估。在研究过程中，综合考虑土地整治所需的成本、土地资源的价值等因素，确保土地征收标准的合理性和公平性。通过对这些因素计算和分析，确保征收标准具有科学性和合理性，以满足土地管理的要求。

1.2 技术路线

为了准确评估新增耕地所需的具体投入，采用调查和典型分析等方法，系统分析开垦费的政策以及占补平衡的现状，并进一步设计相应的征收标准。

1.2.1 资料收集

整理各区域的土地整理、复垦以及开发项目等，得出各类方式的新增耕地单位投资，公式如下。

上式用于评估项目实施后每单位新增耕地所需的投资金额。通过收集各项数据并进行计算，可以得出不同项目中新增耕地单位投资的具体数值，为确定征收标准提供重要的参考依据。

1.2.2 权重确定

确定各种新增耕地方式对总新增耕地量的贡献权重时，文章采用了一项数据指标。具体来说，此项指标是根据不同方式新增的耕地面积与该地区规划年限内总新增耕地面积的比例来确定的。权重值用于衡量各种方式对总新增耕地的影响程度。

1.2.3 耕地开垦费测算

新增耕地的主要方法包括土地开发、土地整理和土地复垦。文章统一称此类费用为耕地开垦费用，耕地开垦费的测算公式如下。

式中：P代表单位面积新增耕地所需要的耕地开垦费；K表示土地开发的新增耕地单位面积投资；F表示土地复垦的投资；Z表示土地整理的投资；Wk、Wf、Wz分别代表土地开发、土地复垦和土地整理方式获得的新增耕地面积占新增耕地总面积的权重。

2 耕地开垦费测算

通过开发、复垦与整理新增耕地，在易地补充耕地时，选用哪种方式新增耕地，都要对土地进行最基本的投入，使其达到最适宜耕种的状态，这种投入统称为耕地开垦费。在测算耕地开发费用时，不同地区的新增耕地方式会导致价格上的差异。特别是在地形和地貌相对复杂的地区，需要增加土地整治工程的施工量，例如降坡、整修砌筑、田块合并和土地平整等，这将导致土地整治费用提高。甘肃省的地形地貌差异比较明显，陇东、陇南、陇西以及甘南州地区主要由山地和台地构成，地势较高且相对复杂，因此开垦难度较大，土地整治费用较高；而河西地区主要由平原构成，相对而言，开垦难度较小，土地整治费用较低。这些地区的地理特点造成土地整治费用的差异。因此，依据甘肃省各地区的地形地貌、水资源、土壤等自然条件，文章将甘肃省分为五个区域：河西区（酒泉市、嘉峪关市、张掖市、金昌市、武威市）、陇西区（兰州市、白银市、定西市、临夏州）、陇东区（庆阳市、平凉市）、甘南区（甘南州）、陇南区（天水市、陇南市），采用典型项目整理分析的方法测算省内各区域的耕地开垦费。

2.1 典型项目选取及新增耕地投资测算

在进行项目选择时，主要考虑项目所在区域、项目类型、规模以及投资等因素。在区域选择上，按照五个区域进行划分，并且在各区域中选择项目规模较大、比较具有代表性的项目。项目类型方面，分为开发、复垦等三类。考虑项目投资在地方为中等水平，文章将各个区域中典型项目的新增耕地单位投资作为该区域新增耕地的投资标准，然后根据这些标准来确定每个区域的新增耕地单位面积的投资标准。

2.2 权重确定

如表1 所示，统计五个区域在2016—2022 年土地开发、复垦和整理三种方式的新增耕地面积情况，并计算其占新增耕地总面积的百分比。

表1 甘肃省各区域典型项目新增耕地投资及权重测算表

2.3 耕地开垦费测算

由表1 和公式（2）初步测算五个区域的耕地开垦费。项目建设占用耕地的过程中，要求办理转用审批手续，即应当给付耕地开垦费。此外，由于物价在未来是不断上涨的，这些都会造成补充耕地成本加大，根据2021 年甘肃省政府工作报告，“十四五”期间居民消费价格指数控制在3%左右，未来五年相应成本的增长比例确定为20%。因此，基本标准是地区单位投资×1.2，可以计算获得最后的征收标准，具体见表2。

表2 甘肃省各区域耕地开垦费征收标准测算结果 单位：元/m2

2.4 结果分析

基于时间纵向的视角来分析，设计的标准相较于2019 年的标准有显著提升，原因有物价提升、实施复杂、类型变化等多个方面。基于横向比较的视角来分析，陇东区、河西区、甘南区、陇南区、陇西区依次增长，其主要原因在于各地区的地形地貌条件在一定程度上影响了土地整治工程实施费用，河西区地势平坦，陇东区地形以塬为主，塬面比较完整平坦，这两个区域相对开垦难度较小，开垦费用相对较低；甘南区、陇南区属于高原山区，地形地势较高且相对复杂，相对开垦难度较大，开垦费用较高；陇西区属于甘肃省经济活跃区，该区域经济相对发达，人口集中，建设用地需求大，耕地后备资源匮乏，投资土地整治项目导致新增耕地率越低，相对于每单位面积的新增耕地成本就越高。

3 结论与建议

研究结合甘肃省的自然因素、社会经济因素将其分为河西区、陇西区、陇东区、甘南区、陇南区五个区域，分地区选取典型项目的投资标准测算，确定权重，最终得出甘肃省不同区域的耕地开垦费征收标准。合理提高耕地开垦费有助于增加非农业用途占用耕地的成本，通过价格限制来约束耕地占用，最终实现提高土地利用率的效果。同时，通过收费可以为土地建设提供资金支持，实现占补平衡的循环。

在未来，耕地资源面临巨大的供需缺口，因此实现占补平衡所需的成本也会不断增加。国家和地方各级政府都强调应切实体现这类资源的实际价值，因此需要建立和完善相关的动态调整机制，以适应不断变化的工作需求和发展形势。在政策层面，需要加强对耕地资源的保护和管理，通过制定合理的费用政策和调控措施，引导土地利用向高效、可持续的方向发展。此外，需要加强对土地利用的监测和评估，及时调整政策和措施，以确保土地资源的合理利用和保护。总之，通过提高耕地开垦费和实现占补平衡，可以促进土地资源的有效利用和保护，以满足日益增长的经济和社会发展需求。同时，建立动态调整机制和加强政策管理，可以确保土地利用与工作需求的协调和适应，实现可持续土地利用的目标。