日本农业职业教育“促进新农民”策略探析

徐梅焕，石伟平

（华东师范大学教育学部，上海 200062）

2020 年，日本新修订的《食物·农业·农村基本计划》将农业人力资源的可持续作为国家农业可持续发展的基础。为此，2022年3月，日本在农林水产省发布的《新农民培养综合对策实施纲要》①日本农业职业教育属于农林水产省的管辖业务范围，因此农业职业教育的政策与规划常常随着国家农业政策与规划一同发布。中正式明确农业职业教育“促进新农民”的重要议题，以充实国家农业人力资源储备。“促进新农民”策略主要包括两个方面：一是服务于新农民的发展，支援新农民开展农业经营事业；二是提升国民从事农业的意愿，扩大农民规模，从“质”与“量”两个方面着手提升农民培养，实现农业人力资源的可持续发展。

20世纪60年代城市化、工业化的高速发展，导致日本陷入严重的农村空心化以及农民老龄化的困境，保障国家农业人力资源稳定，逐渐上升为一项重要的社会性问题和教育问题。[1]为此，日本农业职业院校及相关机构一直致力于培养农业人才和保障国家农业人力资源稳定，保障以小农生产为基本盘的日本农业得以维系和发展。此次《新农民培养综合对策实施纲要》发布后，日本从国家政策层面明确农业职业教育“促进新农民”的发展方向和任务。随后，日本农林水产省官方网站设置专门网页来整合农业职业教育一系列“促进新农民”的措施和规划。基于此，本研究通过分析日本农业职业教育“促进新农民”策略实施的背景和诉求，探讨该策略的核心内容与主要特征，呈现日本农业职业教育和国家经济社会发展之间调试与融合的经验。

一、日本农业职业教育“促进新农民”的背景与诉求

（一）国家政策强调农业人力资源的可持续发展

自1961 年开始，日本探索农业规模化经营六十余年但收效甚微，2020年政府新修订的《食物·农业·农村基本计划》首次确立“立足小农”“推动小农高质量发展”的农业方针政策；同时，将农业人力资源的可持续作为农业可持续发展的基础。为此，《食物·农业·农村基本计划》要求为农民提供更便捷的农业技术指导、培训和服务，帮助农民提升农业技能，通过农业技术的进步和普及，尤其是智慧农业技术，提升农业生产效率，带动小农高质量发展；并强调通过青年培训、食育等多个方面提升农业对青年人的吸引力，推动农业劳动力队伍的年轻化，促进农业人力资源的可持续发展。[2]为落实国家的农业政策部署，加快农民培养、提升农业职业教育吸引力成为日本农业职业教育未来发展的目标导向。

（二）农业劳动力大量流失需要扩大农民规模

农村青年劳动力迁出与社会少子化、高龄化问题的叠加，造成日本青年农民的绝对数量不足和相对比例较低，威胁国家农业安全，政府亟须采取措施扩大农民规模。至2021年，日本骨干农民①“骨干农民”指以农业工作为主的农民，非兼业农民。平均年龄达67.8岁，比2020年的平均年龄66.2岁增加1.6岁；49岁以下的农民减少30.7%，59岁以下的则减少47.3%。[3]长期以来，日本政府将农村子弟作为农业后备军，而随着大量农村青年进入城市生活，使日本直接面临着农业生产将后继无人的局面。加之自1965年以来日本食物自给率连续50年下降，严重威胁国家食物安全和社会稳定，农业人力资源问题逐渐上升为一项重要的社会性问题和教育问题。因此扩大农民规模，吸引青年人从事农业是日本农业职业教育的重要任务之一。

（三）“六次产业”经济转型要求培养农业经营者

为摆脱农业发展困境与农村衰落的现状，日本农林水产省发布的《2011年食品、农业、农村发展白皮书》提出日本农业的“六次产业”②东京大学教授今村奈良臣在20世纪90年代中期提出六次产业化（1×2×3=6）的概念，即第一产业和第二产业、第三产业有机结合。转型发展。[4]“六次产业”转型即从单一的农业生产转向初级生产、深加工、经营一体的农业发展模式，旨在增加农民收入、提升农业吸引力。为此，农民不仅需要掌握农业生产技术，而且要具备农业经营能力。农业经营能力是具有明确的经营理念，能根据外部环境的变化进行合理的管理，能持续、稳定地经营农业的一种综合能力。“六次产业”转型要求农民从单纯的农业生产者向农业经营者转变，具备经营农业并盈利的综合能力，而以往以教授农业生产技术为主的人才培养已经不能满足“六次产业”转型的需要。《食物·农业·农村基本计划》强调培养农民的“企业家”精神和农业经营能力的必要性，并督促各农业职业教育单位作出调整。

（四）“离农”社会观念下亟须重构国民的农业情感

社会农业情感的淡漠使许多“促进新农民”的项目效果不佳，亟须从社会文化观念层面重构国民的农业情感。日本年轻人将农业比作是“5K产业”③日语中“费力”“肮脏”“危险”“赚不到钱”“结不了婚”五个词的读音都是以K开头的，合起来就是5K。，这种“离农”观念在很大程度上导致日本农业高中招生难和毕业生从事农业的比率低。2022年，日本农业专科与涉农高中共423所，在校生69825人，仅占全国高中生总数的2.4%；[5]农业高中毕业生从事农业的比率连年低至5%左右。在“离农”观念影响下，学生将农业高中作为“跳板”升学而非从事农业；与此同时，农业高中为提升招生吸引力，逐渐压缩涉农专业课而扩大基础文化课比例，导致毕业生从事农业的比率持续降低，而升学比率不断攀升。截至2022年，48.2%农业高中毕业生选择升入大学、短期大学及专门学校。[6]可见，农业职业教育与社会文化观念之间的不协调，使农业高中几乎丧失培养“农业下一代接班人”的功能。[7]因此，日本政府亟须引导国民重视本国农业的发展，培养国民关于食物和农业的情怀，重构国民的农业情感。

二、日本农业职业教育“促进新农民”策略的核心内容

（一）制定农业职业教育提升项目

《食物·农业·农村基本计划》指出，建设有竞争力的、可持续发展的农业需要通过综合措施确保农民培养工作，为农业发展提供有力的人才支撑。为此，《新农民培养综合对策实施纲要》提出“农业职业教育提升项目”，该项目由农林水产省和各都道府县主导，依托农业高中、农业大学校①“大学校”与根据《学校教育法》而设立的“大学”不同，大学校指的是为培育干部或学习专门知识、技术而设立的教育机构。以及民间教育机构，面向全社会提供农业职业教育服务。目前主要包括智慧农业职业教育项目、农业职业教育环境建设项目以及农业职业教育培养新农民项目。[8]

1.智慧农业职业教育项目

智慧农业是日本在小农生产格局背景下摆脱农业发展困境的重要举措，为此，日本正逐步构建一个包含农业高中、农业大学校和民间教育机构在内的层次分明的智慧农业人才培养体系，面向全社会推广智慧农业技术。农林水产省制定的《推进智慧农业的综合配套措施》中包含“充实智慧农业职业教育”六条措施，包括：（1）为农民和学生等提供现场体验、学习智慧农业技术的机会；（2）向学校提供智慧农业校外讲师支持；（3）开发智慧农业教材；（4）在所有教育机构中推进智慧农业课程，并引入智慧农业机械与设备；（5）开办智慧农业技术创意大赛；（6）农林水产省和文部科学省将联合向智慧农业教育提供支持。[9]随后，农林水产省又发布《智慧农业教育推进项目概要》，提出：（1）建设示范性智慧农业教学基地，并向来自全国的学生提供进修学习机会；（2）落实智慧农业继续教育，为农民提供学习最新技术的机会；（3）充实智慧农业教材，尤其是在线教材；（4）建设智慧农业教育的师资力量。[10]

2.农业职业教育环境建设项目

农林水产省依据2021年出台的《保障新农民紧急对策实施纲要》，制定《农业教育环境建设实施纲要》作为配套项目，旨在改善教育环境，完善教学设施，支持农业高中和农业大学校等引进新的农用机械与设备。该项目具体分为两个部分：一是由国家向全国农业委员会发放补贴，再由全国农业委员会向各都道府县发放补贴，用于支援农业高中、农业大学校等引进农用机械与设备，且优先补贴智慧农业所需的设备，如在学校农场引入局域网、平板终端等；二是由国家直接对都道府县发放补助金，用于完善教学环境，如修建校舍和农场等设施，并优先向继续教育所需的设施进行补助。[11]

3.农业职业教育培养新农民项目

农林水产省制定的《新农民培养综合对策实施纲要》强调农业职业教育应为新从业农民提供服务。在全国范围内，农林水产省提供先进的农业知识在线讲座，支援全国教师研修，促进农民线上交流和学习。在地区范围内，各都道府县根据农情制定农业职业教育提升计划，大力支持农业高中、农业大学校等教育机构的高质量发展。具体包括：（1）强化智慧农业、环保型农业的课程建设；（2）组织海外研修，培养国际人才；（3）举办社会体验活动，唤起年轻人的务农兴趣；（4）充实面向社会人群的继续教育；（5）引进先进的教学机械与设备，改善学习环境；（6）建设局域网络、引入信息通信等设备，完善数字化教学环境。[12]

（二）扩大农业职业教育机会

随着中心城市的“过密化”，有小部分城市人口逐渐回流农村成为新农民，这一情况引起日本政府的重视，农林水产省每年发布的《新农民调查》从2006年开始增加对这一数据的统计，且根据2020年的统计数据，非农村人口的新农民达8790人。[13]为提升社会人群（特指有意愿从事农业的其他产业从业者、离职者和求职者）进入农业领域发展的可能性，因此向社会人群提供学习和体验农业的机会成为一项专门项目。政府部门、各级各类的农业职业教育机构、农业协会以及社会公益组织都积极加入扩大农业职业教育机会的项目，面向社会人群提供包括长期培养、短期培训、夜校、讲座、农业体验等服务，目的是促进社会人群了解农业、体验农业，传授基础农业知识和技术。除了丰富教育主体和形式外，还扩大受训者的年龄范围，并且有专门针对老年人的培训，如山形县的农业支援中心专门为50 岁以上且没有农业生产经验的老年人开办农业培训。该系列举措力求“随时随地”为有意愿务农的社会人群提供继续教育的机会，有效增加人们从事农业的意愿，如官方报告显示，三年以来通过青森县农业培训后的社会人群约八成选择从事农业。[14]

（三）加强对农业经营能力的培养

农业大学校、农业经营大学校及社会公益组织为社会人群、农民和农业经营者提供不同层次、形式多样的能力提升机会（见表1），提升农民的经营能力和领导能力，支援农民开展农业经营事业。该举措的目的是加强培育农业经营型人才，支撑农业“六次产业”转型发展。

表1 强化农民农业经营能力的培养体系

1.农业大学校开办的农业经营培训

各县的农业大学校在农林水产省的指导下开展多样化的培训项目，向有一定经验的农民和新农民提供学习机会，培养农民的经营能力，支持一般农民向农业经营者转型。据统计，2022 年度共有17 所农业大学校开办36 项培训：培训主题依据各县农业发展的需求灵活制定；培训内容主要涉及农业经营过程中的业务管理、劳务管理、财务管理等方面，而非农业生产技术；培训时间和周期都比较灵活，一般以1～3周为主，方便农民一边务农，一边学习。

2.农业经营大学校开办的进修班

为培养具有高度经营能力的区域农业发展领军人才，日本未来农业协会（АgriFuture Jaрan）联合多个相关农业协会、农业企业共同举办农业经营大学校，向具有一定农业经营经验的农民、农业经营者提供进修机会，并将招生的年龄范围扩大到19～40岁。农业经营大学校的目标是培养具有经营力、领导力、社会力、农业生产力的日本农业领军人，其培养方式具有五个特点。（1）学校以培养农业经营人才为办学目的，而非教授农业生产技术，因此学校广泛开设人文社会科学、管理科学等课程。（2）学校开设在中心城市，利于从全国聘请著名的研究人员和企业家等举办讲座；另外，校舍地处大城市，帮助学员从消费者的角度和城市视角出发探索农业新价值。（3）农业经营大学校自身不设实验农场，而是派遣学员去校外长期实习，包括经营农场和农业企业两项实习，目的是发现农业的新价值，并完成个人的农业经营企划。（4）学校实施以实践学习和理论学习相互交替的三明治式教学。（5）学校实行全寄宿制，目的是方便学员之间相互切磋和陶冶人格。

3.社会公益组织举行的农业经营私塾

各都道府县根据本地区农业发展的需要，与社会公益组织合作开设培训项目，向农民免费提供学习农业经营的机会、解决农业经营中的难题，依托社会力量支援农民的事业。例如，“面向未来农业”的公益项目中所包含的“农家成长私塾”，通过邀请优秀企业家和相关领域专家进行线上讲座与交流，以解决学员在扩大经营规模、销售农产品、管理人员、处理法律事务等过程中遇到的难题，讲座的时间安排灵活且集中在晚上，方便学员参加。

（四）重构国民的农业情感

“离农、畏农”的社会观念导致农业职业教育的效果不尽如人意，日本亟须从社会观念上改变国民对农业的看法，重构国民的农业情感。为此，日本将农业普及教育作为一项国家长期计划，主要包括学前阶段的食育，和贯穿中小学阶段的农业体验学习，打破农业职业教育仅仅服务于农民培养和农业技术推广的限制。日本经过长期实施农业普及教育，重构农业职业教育和社会认知之间的联系，以期为“促进新农民”营造良好的社会文化环境。

1.食育

2005年日本颁布《食育基本法》，将食育作为一项国民运动，由农林水产省负责具体执行和管理。《食育基本法》要求在学校、托儿所中实施食育，制定食物教育制度，利用午餐和各种农业实践活动促进儿童对食物和本国农业的理解。2009年，文部科学省修订的《学校午餐法》要求，通过食育让儿童了解餐桌上的食物，拉近“吃饭现场”和“农业生产现场”的距离，促进学生正确认识日本的农业生产和发展。[15]随着食育体系的不断完善，其逐渐从学前教育走向终身教育，促进全民关注饮食和农业。2023年农林水产省发布的《食育意识调查报告书》显示，82.9%的人了解食育；食育的国民关心度达到78.9% ；66.4%的人在参与食育后，认为“感谢自然的恩惠和农民的付出”；43.9%的人“开始积极选购当地产和国产食材”①日本加入世界贸易组织后，自身小规模、精细化的农业生产模式造成国产农产品与他国农产品相比，价格十分昂贵，因此政府推行食育教育，通过情感、文化鼓励国民积极消费国产农产品，保护日本农业的发展。。[16]

2.农业体验学习

日本文部科学省颁布的《学习指导要领》明确指出，农业职业教育不是单纯的技术教育，不应封闭在特定的教育领域，应当贯穿于教育的各个阶段与多个方面，以加深全社会，尤其是青少年对农业、农村的理解。[17]随着农业普及教育的推行，日本先后实施包括“教育农场促进项目”“儿童农山渔村交流项目”等多个农业体验学习项目，以期通过农耕劳动和农村生活促进儿童对农业的认识。全国80.4%的公立小学都开办了农业体验学习[18]，农业大学校也积极为中小学、高中生提供体验农业的机会。据统计，2022年度日本共有32所农业大学校提供59项包括农业劳动体验、农业亲子课堂、农业讲座等多种类型的体验活动。[19]农业体验学习正在潜移默化地改变青少年对农业的看法，一项针对小学生的农业体验学习效果调查显示，体验学习后，七成以上的学生表示对农业感兴趣和关心，五成以上学生表示对本地区农业有了更深的理解，并有近五成学生表示有意愿未来从事农业工作。[20]

三、日本农业职业教育“促进新农民”策略的主要特征

（一）政府主导型的农业职业教育发展模式

一直以来，日本职业教育被认为是一种企业参与程度高、强调企业的自主权和责任，而政府干预程度较低的“大企业小政府”的职业教育体系。面对国家农业发展困境和农业劳动力短缺的现状，日本形成政府主导型的农业职业教育模式，尤其确立农林水产省科层管理下的农业职业教育主体——农业大学校。日本除秋田、东京、富山、石川、福井以外的42个道府县均设有农业大学校。农业大学校不仅是日本农业职业教育的核心主体，而且是农业政策的重要落脚点。由于农业大学校受农林水产省的指导和管理，其与农业相关部门、农业政策之间的关系十分紧密。农林水产省不仅为农业大学校的发展提供导向、制度保障和资金支持，而且在协调农业大学校与其他部门、机构的关系，引导社会关注等多个方面起到积极作用。目前，农业大学校面向全社会提供大众化、层次化、多样化的农业职业教育，主要包括培养课程、研究课程、培训课程和体验学习（见表2）。

表2 农业大学校提供的教育类型

（二）嵌入农业产业布局下的专业布局

日本作为农业发达国家，根据自身复杂多样的地理环境和各区域的资源禀赋，把特定农产品生产置于最适宜的农业区域，因此形成基于区域优势的农业生产布局。为了促进农业职业教育更好地服务地区农业经济，在日本农林水产省的指导下，农业大学校等各教育机构依据地区内的特色农产品进行专业布局，使专业布局合理嵌入农业产业布局之中是日本农业职业教育的一大特色。[21]该专业布局方式跳出人才同质培养、固定研究和统一模式的束缚，使农业职业教育的人才培养能更有效地配合地区特色农业发展，提供生产所需的农业技术服务，提升区域农业生产的专业化程度。以北海道县立农业大学校为例，北海道作为日本最大的粮食供给基地，主要生产水稻、旱田作物（小麦、马铃薯和甜菜）以及牛肉和乳制品，北海道县立农业大学校设有三个专业，分别是旱田园艺经营和畜产经营两个学科培养专业，以及水稻经营一个培训专业，与北海道的农业生产布局相对应。[22]

（三）实施以实践教育为主的人才培养模式

日本不断加大力度推进农业职业教育发展的目的之一是提升农民素质，因此培养模式十分重视对学员实践能力的培养，使人才培养与农业生产实践紧密结合，以期为日本“高技术型农业”的发展提供强有力的人才支撑。以农业大学校为例，农业大学校坚持实践教育、师徒同行、全寄宿制的培养模式。根据日本农林水产省的要求，农业大学校的授课、实验、实训的课时与实习课时各占五成，实践学习的课时占总课时的70%～80% ；除此之外，学校十分重视校内农场的建设，从校内农场的占地面积比例中可见一斑，本研究随机抽选日本各地方的两所农业大学校，统计其设施面积，各校的农场面积占比都在65%以上（见表3）；各专业的学生都需要参与校内农场的经营实践，以此培养学生的农业经营能力。师生同行则要求教师和学生共同在农场中劳动并相互学习，拉近课堂与土地之间的距离，学生在实习期间也需要与农户同吃、同住、同劳动、同学习和同研讨。全寄宿制旨在方便学生之间相互切磋和陶冶人格。

表3 日本农业大学校农场面积及占比

（四）形成全民终身的农业职业教育体系

为保障农业劳动力资源的可持续发展，“促进新农民”策略从纵横两个方面发力，以期构建全民、终身的农业职业教育体系。从纵向上，以农业大学校为核心向两端延伸，不断充实、完善农业普及教育、专业培养教育，以及面向社会人群的培训教育和服务，实现从学前教育到成人教育阶段的全覆盖，纵向上延长国民接受农业职业教育的时间。从横向上，农林水产省、农业协会以及其他社会公益组织积极参与，不断丰富农业职业教育的办学主体和教育形式，提供包括培养型、培训型、研讨型等多种类型与不同层次的农业职业教育，在横向上扩大人们接受教育的机会。农村与非农村人口都被鼓励“随时”进入农业职业教育系统学习，并从事农业。农业大学校学生的背景数据显示，1995年农业大学校的入校生中有46.9%是专业农户子弟，29.2%是兼业农户子弟，23.9%是非农户子弟；至2018年，其中有22.7%学生是专业农户子弟，17.0%是兼业农户子弟，60.3%是非农户子弟，农户子弟与非农户子弟的比例发生逆转，这反映全民、终身农业职业教育体系“促进新农民”的成效。[23]

四、结语

通过上述对日本农业职业教育“促进新农民”策略的考察发现，一方面，解决农民培养问题、改进农业职业教育不能仅从教育系统内部着手，而是不断推进农业职业教育和国家政治、经济、社会、文化之间不断调试与融合；另一方面，面对国家农业人力资源短缺的危机，日本以往“大企业小政府”的职业教育传统被打破，单独农业学校等教育机构也难以承担培养农民的重任，因此在政府主导、农林水产省统筹的基础上，联合教育部门和社会组织集体参与，突破农业职业教育实施的特定主体、特定领域、特定学龄段，形成全民、终身的农业职业教育体系。