“双碳”目标下气候变化诉讼的路径选择

曾德明

摘      要：气候司法是实现“双碳”目标的重要保障。基于温室气体排放影响的全球性、累积性、科学不确定性，可以推导出气候变化诉讼目的的公益性、手段的风险预防性及其诉讼路径选择的政策性。在中国现有环境司法框架中，环境侵权诉讼对气候稳定权益的公益性定位出现偏离，生态环境损害赔偿制度对于尚未造成环境污染和生态破坏的情形力所不逮。环境公益诉讼着眼于环境公益，制度初创即将“具有损害社会公共利益重大风险”的行为纳入救济范畴，是构建我国气候变化诉讼制度的适宜载体。构建中国特色的气候变化诉讼制度，还应从优化责任承担方式、贯彻风险预防原则、适度扩大受案范围等方面予以必要调适。

关  键  词：气候变化诉讼；环境侵权诉讼；生态环境损害赔偿；环境公益诉讼；预防性审查

中图分类号：DF71     文献标识码：A     文章编号：1007-8207（2024）01-0027-13

一、问题的提出

2020年5月8日，由最高人民法院编纂的《中国环境资源审判（2019）》发布，首次将“依法审理气候变化应对案件”作为独立的一节。［1］2021年1月4日，最高人民法院发布的《环境资源案件类型与统计规范（试行）》（以下简称《规范》）将“气候变化应对”正式设置为与“环境污染防治”“生态保护”“资源开发利用”“生态环境治理与服务”并列的第五大独立案由，标志着气候变化诉讼作为一种独立的诉讼类型在中国正式确立。立足于中国国情，笔者基于《规范》对气候变化应对类案件的定义，将气候变化诉讼界定为在应对因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的刑事、民事、行政以及公益诉讼。实现“双碳”目标，既需要顶层设计的宏观指引和节能科技的不断突破，也离不开气候司法的保驾护航。2021年7月中央政治局召开会议强调要“纠正运动式减碳”“统筹有序做好碳达峰、碳中和工作”［2］，这表明仅仅依靠行政力量推动减碳，难免会陷入过冷或过热的窘境中，而适度的能动司法在不僭越立法权与行政权的同时，也不再被动等待立法部门和执法部门的决策［3］，对于双碳目标的平稳推进具有重要意义。

自美国1986年“洛杉矶市诉国家公路交通安全管理局案”正式标志气候变化诉讼诞生起，截至2023年3月1日，在英国格兰瑟姆研究院与美国哥伦比亚大学气候变化研究中心两大数据库中已经收录了气候变化诉讼案例2225件①。以2015年“秘鲁农民诉德国莱茵集团案”（Luciano Lliuya v.RWE）②为代表的民事侵权诉讼，以“朱丽安娜诉美国案”（Juliana v.United States）③為代表的行政公益诉讼和以“荷兰皇家壳牌公司案”（Milieudefensie et al.v.Royal Dutch Shell plc.）④为代表的民事公益诉讼都被列入，诉讼结果败多胜少，论证路径从侵权到人权、从环境权益到宪法权利不一而足，也恰恰反映出气候变化诉讼案件多、类型杂的特点，各国仍处于“摸着石头过河”的探索阶段。

与此同时，我们也要清晰地看到气候变化诉讼独立化遗留下来的一些问题：第一，以气候变化应对为目标，以碳排放为直接管理对象的专门性立法仍然处于空白状态，司法解释性文件也寥寥无几，呈现出明显的“政策热而法律冷、司法意见热而司法实践冷”［4］的局面。第二，中国现有的气候变化诉讼无一不是在已经发生实际损害的前提下提出，难以克服其滞后性的痼疾，无法应对市场主体复杂多变的碳排放行为。［5］第三，救济路径的选择工具性目的明显，仅仅根据具体案情以及起诉人的诉请嫁接适用能够基本满足诉讼请求的救济路径，结果就是环境侵权诉讼、环境公益诉讼以及生态环境损害赔偿等制度相互杂糅，缺乏体系性也不利于应对气候变化制度化。因此，理性参考他国经验，慎重选择适合我国国情的气候变化诉讼路径，在应对气候变化进程中显得格外重要。党的二十大报指出：“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。”在构建中国特色的气候变化诉讼过程中，“如何正确把握气候变化以及气候变化诉讼的特殊性”与“何种诉讼路径选择更为符合中国实际”这两大问题仍然值得进一步探讨。

二、气候变化特征及诉讼路径特征

（一）气候变化影响的全球性与诉讼目的的公益性

《中国气候资源与可持续发展》的第一章将“气候”定义为“一地长时期内天气状态的综合反映”或“该地气候系统的全部成分在任一特定时段的平均统计特征”［6］，其逻辑起点是气候变化影响在空间上的广泛性和时间上的长期性［7］。包含二氧化碳的温室气体在排放到空气后，随着局部和全球的气流活动扩散到全球，虽然可能会因地形地势、森林覆盖率等因素形成局部的浓度差异，但由于大气的流动性、跨国别性和不可阻隔性，全球温室气体浓度是相对均衡的，联合国气候变化专门委员会发出警告，“当今地球的温室气体浓度处于200万年来的最高水平”［8］。这也就决定了温室气体超标排放作用下的全球变暖，侵犯和损害的是全体人类的环境公共利益。根据诉权理论，诉讼权是公民的一项基本权利，当公民私人权益受到损害时有权向人民法院提起诉讼，而当不特定多数人的合法权益面临大范围、同性质的侵害时，公益组织或者公权力机关有权就保护社会公共利益不受侵害而提起公益诉讼。以2007年英国“绿色和平组织诉贸易和工业大臣案”（Greenpeace v.Secretary of State for Trade and Industry）①为例，绿色和平组织作为英国著名的环境保护非营利组织，认为政府建设新核电站的磋商过程存在严重缺陷，侵犯了公民的环境信息知情权、环境决策参与权与监督权。站在维护社会公众程序性环境权益的角度，法院认可了原告的诉讼请求，指出英国政府已经批准《关于在环境问题上获取信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》（即《奥胡斯公约》），因此必须提供全面的公众咨询，并指出在是否建设新核电站的公众磋商过程中，贸易和工业大臣向包括绿色和平组织在内的咨询者提供的信息不足，咨询持续时间短并且咨询文件存在严重误导倾向，故判处被告败诉。

综上所述，气候变化诉讼路径的选择应牢牢把握气候变化影响的全球性和全民性特征，以保护环境公共利益，保证国家主权范围内人民均能享有稳定宜居的气候，保障公众享有环境信息知情权、环境决策参与权与监督权等程序性环境权益为根本的诉讼目的。

（二）气候变化影响的累积性与诉讼手段的风险预防性

我们提出“应对气候变化”的口号并不是为了使得温室气体零排放，而是控制温室气体过量排放，努力做到温室气体的产生速度与被消耗速度一致，将全球温室气体浓度控制在可控的、不会引发气候剧烈变动的幅度之中。温室气体主要由二氧化碳（CO2）和甲烷（CH4）等气体组成。需要明确的是，二氧化碳本身无毒并且是空气的主要成分之一，也是植物进行光合作用、维持生态圈“碳氧平衡”的重要原料，对于人类自身的生存发展至关重要。二氧化碳是长寿命温室气体，科学研究表明大约50%的二氧化碳会在30年内消失，30%在几个世纪内消失，而剩下的20%甚至会在大气中留存上千年之久。［9］即使立刻减少全球温室气体排放，温度升高的态势也不会立刻得到遏制，换言之，温室气体影响和减排效果的呈现均具有明显的累积性与代际性。气候变化致害是典型的“多因一果”行为，单个行为人的超量排放行为短时间内不能造成气候变化损害，而全球变暖的现状甚至可溯及几个世纪前的排放行为。正因如此，行为人的温室气体排放行为单独来看并不能造成实际损害，对过量排放二氧化碳的行为进行规制也就具有了明显的风险预防特征。

1992年《里约环境与发展宣言》原则十五中的表述已成为风险预防原则的经典定义：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则；遇有严重的或者不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”［10］现代社会已经步入“风险社会”，而气候变化问题由于其影响的全球性与全民性、产生影响的积累性，被普遍认为需要根据风险预防原则进行风险规制，要求决策者应当本着谨慎行事的态度采取措施。在此基础之上，能否适应实际损害并未具体发生、因果关系并不清晰明显的气候变化致害特殊性是衡量诉讼路径是否适配的重要因素。

（三）气候变化影响的科学不确定性与诉讼路径选择的政策性

上述所有讨论都是建立在“人类过量排放温室气体会加剧全球变暖”的共识之上，但不可忽略的是，迄今为止温室气体排放与全球变暖之间的因果关系仍然存在科学争议，也并非所有科学家都对人类活动加速全球变暖的观点持肯定态度。有学者认为，当今的气候变化可能只是气候变化总过程中的一个波动阶段，而非永远的趋势。［11］IPCC第四版《气候评估报告》中也使用的是“very likely”和“most of”［12］这样表示概率的词汇，并未100%地确认全球变暖就是人类活动产生二氧化碳造成的结果，也没有精确的数据表明二氧化碳到底对全球变暖有多大的影响。不仅如此，气候变化訴讼在法规范和法技术上仍然存在不少实证上的障碍，“诉讼的裁判结果、诉讼救济的途径、诉讼资格及因果关系都难以证明”［13］。面对具有科学不确定性的气候变化风险，IPCC在最新一版《气候变化2022：影响、适应和脆弱性》中语重心长地告诫——“气候变化是对我们的福祉和对地球健康严重和日益增长的威胁，随着全球升温1.5℃，今后20年，世界将会面临不可避免的多重气候危害，即使暂时超过这一升温水平也会造成额外的严重影响。”［14］后果的严重性和不可逆转性决定了应对气候变化必须坚持风险预防原则，虽然温室气体排放与全球变暖之间的因果关系在现有科学技术条件下尚未得到严格证明，但是只要存在证成的可能性，决策者就应当秉持谨慎行事的态度采取预防措施，各国携手以积极态度应对气候变化已经不再是逻辑推演的应然结果，而转变成了一种充满政策性的价值选择。

那这是否意味着应对气候变化只能通过行政机关“命令—控制”的威权型执法模式加以推进呢？答案显然是否定的。2015年《巴黎协定》的跨时代意义就在于它明确了全球温控量化目标，以及创造性采用“自下而上”的国家自主贡献承诺方式予以实现，实现了应对气候变化从政治问题过渡到法律问题的“第二次飞跃”。［15］《巴黎协定》第二条第一款（a）项明确规定其目标就是把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2°C之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5°C之内，为了达成此目标，缔约国根据自身国情和实际能力确定国家自主贡献额度，如中国争取在2030年前实现碳达峰、在2060年前实现碳中和，德国力争在2030年前可再生能源比例达到80%、在2045年前实现碳中和，法国于2030年前化石燃料消费减少40%、在2050年前实现碳中和等。履行国际条约规定是国际法的基本原则，国家自主贡献一旦确定并向国际社会公开，便成为对缔约国具有国家约束力的国际承诺，被纳入“全球盘点”的强制执行监督体系。由于是自主承诺，缔约国在向国际社会作出声明之前，必须进行充分的考虑和数据推演，煤炭、钢铁等重点行业需要降低多少比例的二氧化碳单位排放量，可再生能源占能源结构的比重应上升至多少等问题都必须纳入考量范畴。通过设立国家目标，以国家信用与国际声誉作为担保，将关注目光从温室气体排放是否会加速气候变化的科学问题移转到如何按时完成自主贡献目标上来。以2020年澳大利亚“气候行动公司诉环境保护局案”（Bushfire Survivors for Climate Action Incorporated v.Environment Protection Authority）①为例，《巴黎协定》的温控量化目标被法官灵活解释成国家的危险防治义务，从而督促行政机关积极采取行动落实自主贡献。可以说，政治支持已经构成了气候变化诉讼正当性和合法性的重要来源，能否规避气候变化影响的科学不确定性、能否体现气候变化诉讼的政策性特征也是判断气候变化诉讼路径适配性的重要参考标准。

三、现有诉讼路径的综合比较

根据“如无必要，勿增实体”原则，如果某一诉讼路径能够适应气候变化特征、满足气候变化诉讼路径选择的适配性标准，则只需适应性调整而无需增设新制度。目前我国的环境司法制度主要包括三种类型：环境侵权诉讼、环境公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼。以下笔者将结合第二部分总结出的判断气候变化诉讼应具有的三点特征，即诉讼目的的公益性、诉讼手段的风险预防性、诉讼路径选择的政策性对上述三种诉讼类型进行逐一分析，期冀能够完整全面地展现各种诉讼制度在应对气候变化问题上的优劣。

（一）环境侵权诉讼

在诉讼目的的公益性方面，环境侵权诉讼“以损害填补为核心，关注的焦点在于受害人是否有权向侵权人主张损害赔偿”［16］，并不具有维护社会环境公共利益的功能。其请求权基础为《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一千二百二十九条，针对的是人类环境利用行为造成的环境污染和生态破坏，导致环境质量恶化和环境功能下降，继而导致他人人体健康损害或私人财产损失的行为。虽然限定在环境领域，但体系位置仍归属于侵权责任编，基于私主体的人身权和财产权受损而向法院提起诉讼，诉讼目的在于维护私人利益，与气候变化诉讼的诉讼目的并不相符。

在诉讼手段的风险预防性方面，环境侵权诉讼对因果关系的证明要求较高，不可避免地会遭遇“因果关系证明”的难题。传统侵权行为坚持必然因果关系，针对环境侵害致害的二元性特征，各国法律纷纷采用降低证明标准、改变证明方法、改变证明责任等方式降低因果关系的证明难度，《民法典》第一千二百三十条仅要求行为人就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。即便如此，在气候变化的语境下，碳排放与特定损害之间因果关系的证明也绝非凭借改变证明方式就能做到。首先，气候是一个高度复杂和动态的全球系统，这决定了气候变化受诸多内部和外部因素的影响，受害人在大前提上就无法证明自身受到的损害是温室气体排放造成的，还是人口增长、自然现象等其他因素所导致。有学者认为，气候变化不是简单的因果过程，而是因果链或者因果场，甚至得出结论气候变化侵权是迄今为止最难归因的侵权案型。［17］其次，就算受害人费尽千辛万苦证明自身受到的损害是由于温室气体过量排放所导致，事实上也不可能有办法证明对方当事人过量排放温室气体的行为就是自身损害产生的主要原因。正如上文所述，温室气体影响具有明显的累积性和代际性，没有任何一个排放源是造成特定损害的主要原因，就算是德国的能源巨头RWE公司在超过250年的时间里，其全部排放量也只占全球份额的0.47%。①这也是为什么在秉持正统侵权法观念的学者看来，全球气候变化损害根本不存在，“试图将气候变化纳入传统普通法范畴，会让人质疑侵权法的基本特征”［18］的根本原因所在。以2020年新西兰史密斯诉恒天然集团案（Smith v.Fonterra Co-Operative Group Limited）②为例，史密斯先生对恒天然集团提出侵权诉讼，请求禁止排放温室气体，但法院得出结论认为，史密斯无法证明恒天然集团排放二氧化碳的行为构成公共妨害，因为索赔的损害既非他所特有，也并非是被告行为的直接后果。法院进一步推断，鉴于被告遵守了所有相关的法律和监管要求，所以具有行政法外观上的合法性。在论证的最后，法院更是直接表明侵权法并非应对气候变化的适当工具，并指出新西兰的每个人——事实上，世界上的每个人——都在不同程度上对造成相关损害负有责任。

在诉讼路径选择的政策性方面，环境侵权诉讼显然无法以国家自主贡献额度作为论证的基础，前者执着于证明气候变化与私主体主张的损害之间的直接、明显关联，而后者是以设定国家目标的形式绕过因果关系证明的藩篱，在国家层面推动减废降碳，其着眼点在于维护社会公共利益而非保护私人利益。

（二）生态环境损害赔偿诉讼

在诉讼目的的公益性方面，生态环境损害赔偿诉讼是由得到国务院授权的赔偿权利人，基于生态环境监管权和自然资源国家所有权而提起，具有维护环境公共利益的诉讼效果。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）的界定，生态环境损害是指因污染环境、破坏生态而造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素发生实质性不利改变，以及上述要素构成的生态系统能够发生实质性退化，这一方面表明生态环境损害赔偿制度关注生态损害这一传统侵权法不予认可的损害类型，另一方面也表示制度本身建基于认可生态系统存在独立的服务价值和公共功能这一理念之上，诉讼目的具有公益性。

在诉讼手段的风险预防性方面，生态环境损害赔偿制度还有所欠缺。根据《改革方案》的界定，赔偿权利人启动生态环境损害赔偿的前提是生态环境损害已经发生，而现实是目前的升温幅度并未对人类的生存与发展产生根本性影响，对生态环境产生的损害尚不显著。《联合国气候变化框架公约》第二条设定的目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上，而这一水平应当足以使生态系统能够自然地适应气候变化，《巴黎协定》则在此基础上加以量化，提出将全球平均升温幅度控制在工业化前水平以上低于2°C之内，并尽量控制在1.5°C之内的可监测目标，也即在这一升温幅度内生态系统能够凭借自身的适应性加以调整而不会造成冲击甚至毁坏生态系统的结果。因此，生态环境损害赔偿制度的适用前提现阶段并未满足。

在诉讼路径选择的政策性方面，生态环境损害赔偿制度与气候变化诉讼的理论基础并不相合。前者是赔偿权利人基于自然资源国家所有权发起索赔磋商或赔偿诉讼，而后者是基于主权国家之间签订的应对气候变化国际协议而纳入法治轨道。并且气候不同于矿产资源、森林资源、水资源，它是一地长时期内天气狀态的综合反映，与光照、热量、地理位置有着更为紧密的联系，而这些可以称为“资源”，但绝非归国家所有，气候变化所直接引发的极端天气增多、全球变暖等情况也很难凭借国家对某种自然资源的所有权就予以应对。生态环境损害赔偿诉讼是近来年我国为救济生态损害推行的新型制度，虽然其制度目的是维护生态利益，但其理论基础与气候变化诉讼所建基的国际协议完全不同，且在风险预防方面很难应对具有代际性和积累性的气候变化影响，强行适用不仅无助于气候变化问题的解决，更会造成生态环境损害赔偿制度本身的逻辑缺陷与抵牾。

（三）环境公益诉讼

在开始讨论之前，有必要对环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间的关系进行明确的区分，二者在概念意涵上均有广义与狭义之分。生态环境损害赔偿诉讼在广义上指代一切对生态环境有修复、填补功能的诉讼，而环境公益诉讼在广义上指代一切允许与争议案件无直接利害关系的原告出于保护环境公益的目的，以行政机关或者环境利用行为人为被告向法院提起的诉讼。在狭义层面，两类诉讼在制度依据、适用情形、起诉主体等多处又存在重大差异，属于两种不同的诉讼类型。［19］笔者的讨论是建基于二者狭义的概念意涵之上。

在诉讼目的的公益性方面，环境公益诉讼制度的诉讼目的自制度初创起便定位于维护环境公益，维护不特定的多数人通过对环境及其要素的享受而实现的社会公共利益。它将人类作为一个抽象的整体予以概括，不仅维护当代人的环境利益，还保障子孙后代的合法环境权益不被侵占和剥夺。换言之，环境公益并非特定私益的总和，而是全体人民共同的、不可拆分的生存利益。在气候变化风险威胁全体人类生存和发展的当下，将气候稳定权益扩张解释为环境公共利益的有机组成部分并无解释上的抵牾之处，且是当今时代的应有之义。

在诉讼手段的风险预防性方面，环境公益诉讼以预防环境损害为主，以治理环境损害为辅，制度设计上并未施加损害填补的“重担”，而更多的是弥补行政规制体系的缝隙，从而辅助和监督环境执法。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第一条除了将已经损害社会公共利益的情形纳入可诉范围，更突破性地赋予环保组织和检察机关对“具有损害社会公共利益重大风险”的行为提起诉讼的权利。虽然“重大风险”的判断标准在立法上尚未厘清，在司法实务中实践也并不算多，但对于本身尚且存在科学不确定性的气候变化、对于规制对象是温室气体超量排放引发的气候异常变化风险的气候变化诉讼而言，不存在制度上的冲突之处，也不需要专门修法进行扩张或者补充，适配性强。

在诉讼路径选择的政策性方面，2017年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）赋予我国检察机关依法提起环境行政公益诉讼的职权，使得我国检察机关能够对于行政机关在应对气候变化、落实“双碳”目标过程中不作为、乱作为，致使难以如期达成《巴黎协定》项下的国家自主贡献目标的行为，提出检察建议或者向人民法院提起诉讼。这一制度优势是环境侵权诉讼和生态环境损害赔偿制度所不具有的，而又是应对气候变化所必需的，因为气候变化影响的全球性和累积性，应对气候变化必然是以国家间合作的形式展开。通过向国际社会承诺自主贡献额度，国家政府层层分解任务指标，从工业、农业、能源、碳排放交易等方面入手降低碳排放强度、提升能源利用效率，所以在应对气候变化领域，行政机关是当仁不让的责任主体，因而也是气候变化诉讼的主要客体。也正因为行政机关统一受到“在2030年前实现碳达峰、在2060年前实现碳中和”这一国家目标约束，气候变化诉讼得以巧妙地避开碳排放行为与所受损害之间的因果关系证明难题，而将判断的重心转移到行政机关的现有措施是否足以达成“双碳”目标上来，而这可以借助科学辅助手段和科学评估较为客观地得出结论，大大降低了证明难度，扩张了气候变化诉讼的实操空间。

“国家自主贡献义务之诉”这种新形式也在现有的气候变化诉讼中大放异彩，不断得到司法机关的肯认。2019年法国“大桑特市起诉法国案”（Commune de Grande-Synthe v.France）①，海滨城市敦刻尔克的卫星城大桑特市市长向法国最高行政法院起诉法国政府，认为法国政府违背《欧洲人权公约》《巴黎协定》《法国环境法典》和《法国环境宪章》，未能进一步采取行动减少温室气体排放，导致该市面临海平面上升的风险。而法国最高行政法院具体分析了大桑特市的地理位置，认为该市“特别容易受到气候变化的影响”，因而其诉求是可以接受的，并直截了当地指出2019年和2020年法国政府的减排量不足以实现气候目标，命令政府必须在2022年3月31日前采取必要措施，以扭转温室气体排放曲线。

不仅是环境行政公益诉讼，环境民事公益诉讼也同样大放异彩。在2019年“荷兰地球之友等组织诉荷兰皇家壳牌公司案”（Milieudefensie et al.v.Royal Dutch Shell plc.）①中，荷兰地球之友等组织和17 000多名公民向海牙上诉法院指控壳牌公司对气候变化的贡献违反了荷兰法律规定的注意义务和人权义务下的谨慎义务，要求壳牌公司必须根据《巴黎协定》，承诺到2030年将其二氧化碳排放量比2010年同期减少45%，到2050年减少到0。而法院将荷兰民法典第6卷第162节中规定的不成文注意标准扩张适用于公司的碳排放行为，判令壳牌公司到2020年將所有活动的排放量比2019年减少45%，壳牌公司也因此成为史上第一家要求为气候变化减排义务承担法律责任的公司。针对壳牌公司提出“公司限产与气候变化缓解之间因果关系难以证明”的异议，法院在判决意见书中这样写道：“法院承认壳牌公司无法独自解决这一全球性问题，但是，这并不能免除壳牌公司个人的部分责任，即在控制和影响壳牌公司的排放方面尽自己的一份力量。”

综上所述，环境侵权诉讼和生态环境损害赔偿的诉讼路径并不符合气候变化诉讼的特征和要求，并不是构建中国特色的气候变化诉讼制度的应然选择。环境公益诉讼制度无论是在诉讼目的的公益性方面，还是在诉讼手段的风险预防性方面，抑或是在诉讼路径选择的政策性方面，都契合气候变化诉讼的应然要求，是构建中国特色气候变化司法体制的适宜载体。

四、气候变化公益诉讼的适应性优化

在现有的环境司法框架中，环境公益诉讼制度是承载气候变化诉讼的最优路径，但并不代表只在立法层面将“不利于气候变化应对”扩张纳入起诉事由就能够一劳永逸。气候变化公益诉讼和以大气污染公益诉讼、水污染公益诉讼等为代表的传统公益诉讼相比，影响范围具有全球性、覆盖人口数量具有全民性，达致不利影响所需要的温室气体积累量更大、积累时间更长，相应的气温上升失控所导致的危害也是全方位、深层次的，所以需要在现有环境公益诉讼制度基础上，进行适应性优化才能够更有针对性地应对气候变化。

在诉讼目的的公益性方面，传统的环境公益诉讼仍然以金钱赔偿作为被告主要的责任承担方式，面对具有后置性、代际性和积累性的气候变化致害时，则不可避免地遭遇金钱赔偿难以量化的难题；在诉讼手段的风险预防性方面，虽然我国环境民事公益诉讼将具有重大风险的行为纳入起诉范畴，但环境行政公益诉讼仍然执着于损害实际发生，不利于风险的事前预防；在诉讼路径选择的政策性方面，现有环境行政公益诉讼制度仅能够对具体行政行为加以起诉，对于在落实“碳达峰碳中和”这一国家目标过程中发挥主要作用的环境规划等抽象行政行为，没有通过司法途径加以监督的可能，不利于维护气候变化公共利益。因此，有必要在明确气候变化影响特征以及相应的气候变化诉讼特征的基础上对气候变化诉讼的中国范式进行展望。

（一）优化责任承担方式，凸显减碳价值

《民法典》第一千二百三十五条仍然将责任承担方式确定为金钱赔偿，虽然《民法典》第一千二百三十四条规定了环境修复责任，但也只能适用于生态环境损害已经实际发生且能够修复的情况，“并不具有前瞻性和预防性的特征，难以实现对新型的气候变化风险的周延救济”［20］。金钱赔偿在传统环境污染和生态破坏领域尚有可能加以量化，但在气候变化的语境下，损害尚未实际发生，碳排放行为人仅仅增加的是气候异常变化的风险，通常难以量化成金钱额度，应充分考虑气候变化诉讼的诉讼目的，将缓解气候变化作为责任承担的目标。

将目光从立法转移到中国气候变化诉讼的司法实践，笔者发现司法机关在司法裁量权权能范围内，发展出一系列具有实际操作性的责任承担方式。在2022年的“陈某华滥伐林木案”①中，福建省龙岩市新罗区人民法院就坚持生态修复优先、固碳与增汇并举、刑事责任与修复赔偿相协调的理念，并没有简单判处被告承担金钱赔偿责任，而是与林业部门积极沟通，共同制定森林碳汇损失的标准化计量方法，由林业部门委派专业技术人员依据该计量方法测算出森林碳汇损失量，并参照市场价格折算为碳汇损失赔偿金，推动构建了科学、便捷的森林碳汇损失赔偿规则体系。在2021年的“北京市朝阳区自然之友环境研究所诉山东某汽车制造有限公司大气污染民事公益诉讼案”②中，济南铁路运输中级法院借助专业机构力量，跳出以金钱作为测算修复大气污染状况的传统思路，以污染物排放量为计量单位，以抵消污染物排放为方向，以新能源电动车替代燃油车减少汽车尾气排放，达到改善大气质量、减少二氧化碳排放的目的。以上两个案例，法院并没有被金钱赔偿这一单一责任承担方式所束缚，而是紧密结合案件特征，与相关管理部门或者专业机构合作，发展出体现生态修复价值的责任承担方式，既避免了无标准的金钱赔偿的计算难题，又能增强行为人的环保意识，引导公民和企业践行绿色低碳发展理念，具有较强的示范意义。

（二）贯彻风险预防原则，加强事前监督

与环境民事公益诉讼不同，我国的环境行政公益诉讼并未被明确赋予预防的功能。［21］《行政诉讼法》第二十五条仅规定人民检察院可以对“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”的行政行为提出检察建议，并未将“具有损害社会公共利益重大风险”的行政行为纳入监督范畴，且《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第二十二条为了保证检察机关的谦抑性，还要求检察机关在起诉时提供行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料，进一步将检察机关的监督范畴限定在了事后监督。但正如前文所述，气候变化风险具有不确定性，一旦发生就可能产生无法逆转的灾难性后果，正因如此，应对气候变化应以预防风险为核心价值追求，将干预的边界前移。目前，经过40余年的发展，我国已经建立起以30余部法律、60余部行政法规、600余部行政规章以及1200余部国家环境标准为主的环境法体系［22］，检察机关可依据环境规划制度、环境许可制度、环境影响评价制度等监督各类存在环境风险的行为，充分发挥自身在法律解释与法律适用上的优势。但检察机关干预的触角不可能无限前移，应对气候变化说到底要依赖行政机关的专业性、灵活性加以具体落实，这就要求为检察机关预防性审查设定合适的审查标准，使得检察机关在辅助防范气候变化风险的同时，又能为行政机关的行政裁量权预留空间，笔者认为，可以从以下三个方面入手。第一，合法性方面，检察机关应当从客观环境法律秩序出发，分析判断行政机关的行政行为是否符合相关法律的要求，是否存在与“双碳”目标相背离的情况出现。第二，有效性方面，检察机关应当判断行政机关采取的规制行为是否能够有效预防气候变化风险、降低碳排放强度。在自主发现或者接到公民、环保组织的举报线索后，检察机关可以委托具有专门资质的评估机构对行政机关颁发的行政许可、制定的环境规划，乃至节能减碳专项行动的有效性进行评估，如果出现有效性严重存疑甚至会不当增加碳排放的情形，检察机关就需要通过检察建议的方式，要求行政机关对相关行为的有效性进行说明。第三，严重性方面，受制于检察机关自身的人力、物力、财力，其不可能对每一个涉及碳排放的行政行为都加以监督，基于优化资源配置的考量，检察机关应当优先关注涉及重大社会公共利益，对减少碳排放具有重要影响的行政行为。

以“北京市朝阳区自然之友环境研究所诉国网甘肃省电力公司案”①为例，自然之友环境研究所认为根据《中华人民共和国环境保护法》第四十条、《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）第十四条规定，甘肃电力作为甘肃省的电网企业，应全额收购其電网覆盖范围内可再生能源并网发电项目上网电量，但其未履行法定义务对省内的风电和光伏发电进行全额收购，致使未能被收购的风电和光伏发电量被燃煤发电所替代，继而造成空气污染物排放增加，应承担相应法律责任。兰州市中级人民法院仅以甘肃电网公司并非发电企业为由判决不满足环境公益诉讼的起诉条件，并未正面回应甘肃电力违反《可再生能源法》中规定的收购义务的问题。虽然法院并未支持自然之友环境研究所的诉讼请求，但该案对我国仍然产生了积极影响。根据国家能源局公布的消息来看，2019年1-9月，全国弃风电量为128亿千瓦时，平均弃风率为4.2%，较去年同期同比下降3.5%。［23］如果全面落实现有的预防性环境法律制度，检察机关可以向作为国有事业单位的甘肃电力提起检察环境行政公益诉讼，通过检察建议的方式要求其收购可再生能源，并就其弃风弃光转而替代使用化石能源的行为进行合法性和合理性说明，相信弃风弃光的现象将会更早得到遏制。

（三）监督“双碳”目标落实，适度扩张受案范围

《行政诉讼法》第十三条第二款规定，人民法院不受理对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，学界一般将此条规定理解为抽象行政行为被排除在行政诉讼受案范围之外。尽管2014年修订的《行政诉讼法》第五十三条规定，当事人认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，但审查范围被限制在规章层级以下的其他政府规范性文件。这固然是基于尊重政府行政权的考量。行政机关通过环境规划、环境许可等方式引导碳排放企业逐步采用清洁能源、更新技术装备、提高能源利用效率，从而减少温室气体排放。但考虑到中国地方行政体制“五年一任，不断调整”的特殊性，地方政府领导在短期经济发展效益和长期气候环境利益的权衡中很可能会选择前者，将“碳达峰碳中和”的重任留给继任领导完成，而这时通过法院和检察机关的独立性和相对中立性，反而能够对政府进行监督。环境规划、环境许可等行政行为相比于某一单一的环境污染和资源破坏行为，在应对气候变化的语境下造成的影响更大，［24］对国家“双碳”目标的整体进度影响更为深远。所以，现阶段可以先将环境规划等抽象行政行为部分纳入监督范围，构建预防性检察环境公益诉讼新形态。［25］当公民或者环保组织因为公共环境利益起诉政府的环境规划行为不能得到相关法律支持时，检察机关在掌握案件线索后，应及时启动检察环境行政公益诉讼，督促地方政府及时履职，防止生态环境损害进一步发生。

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The Way for Climate Change Litigation under the

“Carbon Peaking and Carbon Neutrality” Goal

Zeng Deming

Abstract：Climate justice is an important guarantee for the realization of the“Carbon Peaking and Carbon Neutrality” goal.Based on the global，cumulative and scientific uncertainty of the impacts of greenhouse gas emissions，it can be deduced that climate change litigation is public welfare in purpose，risk-preventive in means，and policy-oriented in the choice of litigation paths.In China’s existing environmental justice framework， environmental tort litigation has deviated from the public welfare orientation of climate stability rights，and the ecological environment damage compensation system is not sufficient for situations that have not yet caused environmental pollution and ecological damage.The environmental public interest litigation focuses on the public interest of the environment，and the system was initially created to incorporate behaviors that“pose a significant risk of harming the public interest of society” into the scope of remedies，which is a suitable vehicle for building a climate change litigation system in China.In order to build a climate change litigation system with Chinese characteristics，necessary adjustments should be made in terms of optimizing the way responsibility is assumed，implementing the principle of risk prevention，and moderately expanding the scope of cases.

Key words：climate change litigation；environmental infringement litigation；compensation for ecological and envi-

ronmental damages；environmental public welfare litigation；preventive review

（责任编辑：王正桥）