矿产资源开发管理中相关问题解决策略研究

王正刚 崔世超 张弛 梁新军 陈丽 米日阿依•居尔艾提

引用格式：王正剛，崔世超，张弛，等.矿产资源开发管理中相关问题解决策略研究[J].国土资源导刊，2023，20（04）：60-65.

Reference format：Wang Zhenggang， Cui Shichao， Zhang Chi，et al.Research on problem-solving strategies for mineral resources development and management[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：X-X.

摘    要：针对目前矿业权市场中普遍存在的“圈而不探”“以采代探”以及“占而不采”问题，在分析问题产生原因的基础上，结合国家相关法律法规、其他省（区）出台的政策文件以及新疆维吾尔自治区实际情况，提出解决问题的相关方案，为完善矿业权管理制度，促进矿产勘查和开采市场健康有序发展提供可借鉴的措施和建议。对于“圈而不探”问题，建议通过加强勘查实施过程中监督管理力度并实施目标责任制管理制度来解决；对于“占而不采”问题，建议通过完善采矿权出让合同并加强对最小生产规模的监管力度来解决；对于“以采代探”问题，建议通过加强日常监管力度并实行信用监管建立处罚制度来解决。

关键词：矿业权；勘查实施监管；信用监管；目标责任制管理；完善出让合同

中图分类号 ：F426.1          文献标志码：A         文章编号：1672-5603（2023）01-60-06

Research on Problem-solving Strategies for Mineral

Resources Development and Management

Wang Zhenggang1， Cui Shichao2，3，4，5， Zhang Chi1， Liang Xinjun1， Chen Li1，

Miriayi·Jueraiti1， Mayinuer·Yusupu1， Zhang Xianjin1

（1.Xinjiang Uygur Autonomous Region Natural Resources Reform and Development Research Center， Urumqi Xinjiang 830000;2.State Key Laboratory of Desert and Oasis Ecology， Xinjiang Institute of Ecology and Geography Chinese Academy of Sciences，Urumqi Xinjiang 830011;3.Xinjiang Key Laboratory of Mineral Resources and Digital Geology，Urumqi Xinjiang 830011;4.Xinjiang Research Centre for Mineral Resources， Chinese Academy of Sciences，Urumqi Xinjiang 830011;

5.University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049）

Abstract： To solve the common problems of " obtaining exploration rights but not explored "，" replacing exploration with mining " and " possessing mining rights without mining " in the mining rights market， according to the analysis of the causes of the problem， this study aimed to put forward relevant suggestions to solve the problem by combining with relevant national laws and regulations， policy documents issued by other provinces （regions） and the actual condition of Xinjiang Uygur Autonomous Region of China. It provides reference measures and suggestions for the autonomous region to improve the mining rights management system and promote the healthy and orderly development of mineral exploration and mining market. Through this research，it was found that for the problem of "obtaining exploration rights but not explored，"strengthening supervision and management during the exploration process and implementing a target responsibility management system would be effective solutions. For the issue of "possessing mining rights without mining"， improving mining rights transfer contracts and strengthening supervision of minimum production scales are recommended. Finally， to address the issue of "replacing exploration with mining，" daily supervision should be strengthened， and a credit supervision penalty system should be established.

Keywords：mining right;supervision of exploration implementation;credit supervision;target responsibility management system;improving the transfer contract

0 引言

在矿业权市场中，“圈而不探”、“以采代探”和“占而不采”行为一直为业界所诟病[1]。“圈而不探”是指探矿权人在获得探矿权之后，不按实施方案开展矿产资源勘查工作，导致勘查工作长时间停滞[2]。“占而不采”是指采矿权人在取得采矿权之后，不按规定进行开工建设，达不到最低开采规模标准或由于各种原因长期停工搁置。“以采代探”是指探矿权人在没有依法办理采矿权登记手续的情况下，私自对矿产资源进行非法开采的行为[3]。“圈而不探”“以采代探”以及“占而不采”行为不仅会破坏矿产资源勘查开发秩序，还会损害政府的公信力，同时造成矿产资源的严重破坏和大量损失[4]。

为了完善探矿权和采矿权管理制度，促进矿产勘查和开采市场健康有序发展，在分析出现“圈而不探”“以采代探”和“占而不采”现象原因的基础上，提出处置意见并构建健全长效的预防制度，有助于实现矿产资源保护和合理开发。

1 研究现状

为了完善矿业权管理，促进矿产资源勘查开采健康有序发展，避免出现“圈而不探”“以采代探”及“占而不采”现象，原国土资源部在其下发的《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号）中创新性提出勘查区块退出制度。2017年下发的《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规〔2017〕14号）进一步完善了相关规定，解决了实践中存在的缩减勘查面积制度过于刚性，不可避免缩减已探明可供开采矿体等问题。《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）[4]将探矿权和采矿权使用费统一整合为矿业权占用费。在此之前探矿权和采矿权使用费主要是依据占地面积按年定额征收，而改革后的矿业权占用费要依据矿产品市场价格变动情况以及社会经济发展的需要进行实时动态调整。通过改革防止目前矿业权市场中的较为常见的“跑马圈地”和“圈而不探”行为，进而提高矿产资源利用率，避免矿产资源浪费。《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）对探矿权扣减面积制度进行了调整，探矿权扣减面积不再与勘查阶段挂钩，解决了探矿权人通过虚报勘查阶段规避缩减勘查区块面积的问题。

目前，为了规范矿产资源开发秩序，全国各地陆续出台了一些地方性政策文件用来解决“圈而不探”“以采代探”以及“占而不采”问题（表1）。2014年贵州省制定了 “圈而不探、占而不采”治理办法，对存在“圈而不探”现象的探矿权和“占而不采”现象的采矿权进行分类处置。通过构建完善的探矿权和采矿权退出制度，并严格实施勘查区块退出制度和设定最低开采规模标准等举措，有效遏制矿业权市场中“圈而不探”和“占而不采”现象的发生。贵州省习水县在此基础上制定了更为详细的治理矿产资源“圈而不探”和“占而不采”专项行动实施方案。实施步骤如下：首先对全县范围内的采矿权和探矿权的情况进行摸底调查，然后根据清理排查情况进行分类处置，最后进行工作总结，提炼成功经验。2014年，黑龙江省齐齐哈尔市、鸡西市以及大兴安岭地区针对“圈而不探”探矿权和“占而不采”采矿权分别出台了适用于当地实际的清理工作实施方案，建立了依法吊（注）销一批和市场优出让一批的分类处置机制。2019年新疆维吾尔自治区自然资源厅制定并发布了《新疆维吾尔自治区非煤矿种（12种）矿山最小生产规模和最低服务年限（暂行）的通知》（新自然资发〔2019〕25 号），规定了12类矿山最小生产规模和最低服务年限。2021年新疆自然资源厅印发《关于进一步推进和完善矿产资源管理有关工作的通知》（新自然资规〔2021〕3号），提出通过“合同+承诺”管控约束，加强对探矿权人，特别是设立时间超过15年的勘查投入、项目实施等履行义务情况的核查力度，严厉查处“圈而不探”和“以采代探”等违规违法行为，同时加快退出不符合最低生产规模标准的矿山，对达不到国家及自治区最低生产规模标准的矿山，两年之内要完成整改，逾期未完成整改者，商请当地人民政府决定关闭后，按规定依法予以注销采矿许可证。对因不可抗力造成无法整改完成的，可以顺延不可抗力影响的时间。针对“以采代探”非法开采行为，近些年，全国各地也加大了监管和处罚力度。云南省昭通市威信县2016年、广西壮族自治区2018年、湖南省2018年、山东省沂源县2021年、山西省孝义市2021年、河北省2022年、江西省2022年以及湖北省2022年等均开展了打击非法开采矿产资源行为的专项整治行动。通过开展专项行动有效遏制和打击了非法违法采矿行为，震慑了非法采矿分子，加强了矿产资源管理，规范矿产资源开发利用，切实维护了矿产资源的开发秩序。

2 产生原因及解决策略

2.1 圈而不探

“圈而不探”的具体表现有以下几种[2]：（1）部分探矿权人竞买探矿权的目的并不是真正想进行矿产资源勘查，而只是一味追求商业利益，待时机合适时倒卖探矿权牟利；（2）部分探矿权人由于缺乏足够的资金暂时无法开展勘查工作，但考虑到矿区的成矿前景较大，又不打算放棄或者转让探矿权，想筹集到足够资金之后再开展勘查工作，导致了勘查工作的停滞；（3）受市场疲软或政策原因，导致部分探矿权人不愿投入大量资金开展勘查工作。造成“圈而不探”现象原因主要有以下两个：（1）目前缺乏行之有效的监管手段及处罚措施；（2）由于目前探矿权使用费和最低勘查投入的标准过低以及处罚力度不够，探矿权人可以用很小的投入代价长期占有探矿权，而等待合适的时机转卖探矿权可以获得高额利润，从而形成了“圈而不探”“待价而沽”和“炒卖”探矿权的现象。特别是当矿产品价格上升时，这种现象会更加突出。

为了避免“圈而不探”现象发生可采用以下四种方法。

（1）加强对勘查实施过程监督管理

主管部门可加强矿产资源勘查实施全过程监督管理力度，要求探矿权人严格按照经批准的勘查实施方案开展矿产资源勘查工作。同时定期或不定期对勘查方案的实施情况、勘查投入情况以及取得成果等进行认真核查。若探矿人根据实际需要调整勘查实施方案时，严格执行重新编制的实施方案及备案制度。对于没有经过备案就擅自大幅度调整勘查工作实施的行为，出台有关政策予以制约。通过加强矿产资源勘查实施过程中的监督管理力度，约束探矿权人的行为，避免“圈而不探”现象的发生。

（2）实施目标责任制管理

为了有效约束探矿人的行为，确保其可以按照勘查实施方案进行施工，同时为了避免出现勘查不足的现象，主管部门可建立目标责任管理制度。每年与探矿权人签订勘查工作目标责任书，并明确规定当年需要完成的最低勘查工作量以及资金投入。年底考核通过者可以适当减少探矿权使用费，而如果考核不通过，则增加使用费，如果连续考核不通过者或者情节严重者将纳入“黑名单”进行管理，不予批准其探矿权延续、变更以及转让等申请，禁止其参与新的矿业权招拍挂出让或申请新的矿业权。如果有不可抗拒的原因没有完成的，需要在每年的计划书中进行说明，主管部门进行核查和研判，情况属实且确实合理则可以判定考核通过。

（3）调整探矿权使用费

《矿产资源勘查区块登记管理办法》（中华人民共和国国务院令第240号，2014年修订）中明确规定了探矿权使用费的具体标准，但存在制定标准偏低且未考虑矿产品价格变动等问题[5]。

对于探矿权而言，探矿权使用费（矿业权占用费）可以从以下两个方面进行调整。（1）确定新的征收计算起征点：1998年制定的起征点是100元[6]，现在宜通过分析计算采掘业工业生产者出厂价格指数（PPI）、居民消费价格指数（CPI）以及GDP平减指数这三个指数从1998年到2022年的变化幅度，根据变化幅度确定新的起征点；（2）确定合理的矿业权占用费递进规律及征收标准：在勘查初期要采取低门槛的进入方式，征收标准可以设计得低一些，实行鼓励勘查的政策，促使探矿权人早出勘查成果。之后可以按照累进制分段，动态累计，实行占用费逐步递进，逐步提高标准。通过逐年累进制，利用经济手段提高探矿权人勘查投入的积极性，避免不投入或少投入现象的发生，解决探矿权“圈而不探” 问题。范振林[7]等人研究认为，可以依据地质勘查投入和递进周期的规律性，对矿业权占用费（探矿权使用费）的征收方式进行调整。按照“3年+2年+2年+2年+2年”的计征阶段，按 1∶1.5∶ 2∶4∶8 的五级递进结构进行征收。例如，将探矿权的起征点设置为300元时，第1到3年的征收标准是300元，第4到5年为450元，第6到7年为600元，第8到9年为1 200元，第10到11年为2 400元。

（4）提高最低勘查投入标准

主管部门可以依据矿产资源的种类以及所处的勘查阶段，合理提高最低勘查投入标准分类。可以把矿种按金属、非金属以及煤进行分类，地质勘查阶段按普查、详查以及勘探进行分类。非金属矿最低勘查投入标准<煤矿最低勘查投入标准<金属矿最低勘查投入标准；普查阶段最低投入标准<详查阶段投入标准<勘探阶段投入标准。

2.2 占而不采

出现“占而不采”现象的原因主要有以下几点：（1）市场因素：受市场价格影响导致停产的采矿权；（2）技术因素：一些矿山企业的开采技术落后及开采结构不合理，导致开采规模长期低于国家标准，生产效率低下、生产成本偏高，导致市场抗压能力低，而当矿业市场出现大的下行变化时很容易出现停工停产问题，进而出现“占而不采”现象；（3）司法控制因素：矿山业主因债务纠纷败诉被人民法院依法查封后无力继续生产的矿山；（4）环保因素：一些矿山企业由于环保不达标而被关停；（5）疫情影响：近两年，受全球新冠疫情的影响，一些矿山停工停产，开工率不高；（6）安全因素：存在安全隐患，停产整顿。

为了避免“占而不采”现象，发生可采用以下三种方法。

（1）完善采矿权出让合同

为了有效避免“占而不采”现象的发生，主管部门可以完善采矿权出让合同，在合同中约定：自取得采矿许可证之日起超过1年时间未进行矿山建设或中断矿山建设1年以上至今未达产等情形的非煤礦山，责令采矿权人限期进行整改；逾期不整改或整改不合格且无特殊原因的，依据相关条例注销采矿权许可证。对于某些难以满足一年内开采要求的地方，如新疆高寒地区，可以通过合同约定，适当延期开工时间。同时在采矿权出让合同中明确约定采矿权人的权利和义务，根据《关于进一步推进和完善矿产资源管理有关工作的通知》（新自然资规〔2021〕3号）要求，对达不到国家及自治区最低生产规模标准的矿山，限期整改，对未整改或者整改不合格的依法注销采矿许可证。

（2）加强对最小生产规模的监管

主管部门要加强对矿山最小生产规模的监管，定期或不定期核查采矿权的基本情况、矿山建设和生产情况等，填写调查表，分类登记造册。同时也要出台矿山最小生产规模监管办法，明确规定对达不到最小生产规模的矿山要限期整改，对未整改或者整改不合格且无特殊理由的依法注销采矿许可证。对已经完成注销手续的矿山，但仍具有开采价值且具备进入市场招拍挂条件的采矿权，可以按照审批权限重新纳入矿业权交易市场，以招拍挂方式出让。

（3）调整采矿权使用费

目前，我国采矿权使用费（矿业权占用费）是按照1 000 元/年·km2的标准逐年缴纳 [8-9]，该标准远远低于世界上其他国家的采矿权租金（相当于我国的采矿权使用费）。目前世界其他部分国家的采矿权租金标准如下（元/年·km2）[10]：美国，7 410；加拿大昆士兰州，18 600；西澳大利亚州，5 580；澳大利亚北方领土地区，30 000；秘鲁，5 400；坦桑尼亚，6 000。

因此，建议根据1998年到2022年PPI、CPI以及GDP指数的增幅水平，重新调整划定新的采矿权使用费，使之符合当前经济现状。

2.3 以采代探

出现“以采代探”现象的原因有：（1）部分探矿人的法律意识淡薄，认为取得勘查许可证之后可以不按照实施方案开展矿产资源勘查工作，可以根据自己的意愿随意勘查，在发现潜在矿产之后，不办理采矿许可证就随意开展采矿活动；（2）监管部门存在盲区，助长了“以采代探” 现象的发生和蔓延。

为了避免“以采代探”现象发生，可采用以下三种方法。

（1）加强日常监管

主管部门要加强勘查项目实施过程中每一个环节的监管力度，定期暗访其勘查活动。可以借助于遥感技术，利用高分辨率正射遥感影像，如高分2号（GF2，分辨率0.8 m）建立地表覆盖类型的解译标志，通过监督或非监督等分类方法识别出疑似越界开采区或非法开采区。一旦发现不按照批准的勘查实施方案开展勘查工作的“以采代探”行为，要责令限期整改、没收非法所得并依法进行处罚。情节严重者，可以依法注销勘查许可证。

（2）加强法制教育

加强探矿权人的法制教育。主管部门在与探矿权人签订合同以及下发勘查许可证时要明确告知探矿人严格守法，不能发生“以采代探”、“边采边探”以及“越界开采”等违法行为，并告知一旦发现上述违法行为后需要承担的后果。也可将需要承担的后果明确写入到出让合同中，对探矿权人进行约束。

（3）实行信用监管建立处罚制度

主管部门可以设置矿山企业档案信用额度，主要记录探矿权人在勘查过程中所发生的违法行为或者诚信行为，并构建类似于信用卡机制的规章制度。对不严格按照已批准的勘查设计方案进行矿产资源勘查，投机取巧、擅自变更勘查设计方案施工的，或者有边探边采、以采代探等行为的探矿权人，要纳入到政府管理相关信息并向社会公开，计入失信记录，将探矿权人按照严重失信行为列入到信用黑名单中。一旦被列入到黑名单之后，探矿权人在规定时限内不容许再申请新的探矿权，并可以对其进行一定程度的处罚。

3 结论

为了解决“圈而不探”问题，建议主管部门建立目标责任管理制度，每年与探矿权人签订勘查工作目标责任书，并明确规定当年需要完成的最低勘查工作量以及资金投入。年底考核通过者则可以适当减少探矿权使用费，如果考核不通过，则增加使用费，如果连续考核不通过者或者情节严重且无特殊原因者将纳入“黑名单”进行管理。为了解决“占而不采”问题，建议主管部门一方面要完善采矿权出让合同，在合同中出台相应的条款明确约定一旦被发现存在长期不开工、未达到最低生产规模标准等问题，采矿权人会受到的处罚。一方面通过合同约束采矿权人的行为，另一方面也要加强对矿山最小生产规模的监管并出台矿山最小生产规模监管办法，明确规定对达不到最小生产规模的矿山的处罚措施。为了解决“以采代探”问题，建议主管部门一方面要加强勘查项目实施过程中每一个环节的监管力度，借助于遥感等高新技术定期或不定期对其勘查活动进行监管，一旦发现“非法开采区”和“越界开采区”要及时制止。另一方面实行信用监管建立处罚制度，设置矿山企业档案信用额度，将有“边探边采”、“以采代探”等行为的探矿权人计入失信记录，并列入信用黑名单进行管理。

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