省域自然资源督察全过程动态追踪研究

朱家彪 蒋志刚 罗海燕 殷欢 高翔 李远辉 罗转 李国杰

引用格式：朱家彪，蒋志刚，罗海燕，等.省域自然资源督察全过程动态追踪研究[J].国土资源导刊，2023，20（04）：151-156.

Reference format：Zhu Jiabiao，Jiang Zhigang，Luo Haiyan，et al.Dynamic tracking research on the entire process of provincial-level natural resource superintend[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：151-156.

摘 要：以湖南省自然资源督察现行业务工作路径为基础，通过梳理业务实践过程中存在的问题，研究进一步补充完善自然资源督察全过程业务闭环流程，并提出利用时空知识图谱、铁塔哨兵等应用技术，完善自然资源督察系统架构，通过建设公众督察举报系统和智能基础设施，以及数据平台和数据标准统一化和业务流程信息化，进一步提升自然资源督察工作能效。

关键词：省域自然资源督察；全过程；动态追踪；优化路径；湖南

中图分类号：F205        文献标志码：A          文章编号：1672-5603（2023）01-151-06

Dynamic Tracking Research on the Entire Process of Provincial-level Natural Resource Superintend

Zhu Jiabiao1，Jiang Zhigang1，Luo Haiyan1，Yin Huan2，

Gao Xiang2，Li Yuanhui2， Luo Zhuan2， Li Guojie1

（1.Hunan Center of Natural Resources Affairs， Changsha Hunan 410004;

2.Changsha Tianxinge Big Data Research Institute， Changsha Hunan 410004）

Abstract： Based on the current business path of natural resource superintend in Hunan province， this paper summarizes the problems existing in the business practice process， further supplements and improves the closed-loop process of natural resource superintend throughout the entire process， and proposes the use of technologies such as spatiotemporal knowledge graphs and iron tower sentries to improve the architecture of the natural resource superintend system. By constructing a public superintend and reporting system and intelligent infrastructure， And the standardization of data platforms and standards， as well as the informatization of business processes， further enhance the energy efficiency of natural resource superintend work.

Keywords：provincial-level natural resource superintend; the entire process; dynamic tracking; optimize the path; Hunan

0 引言

随着我国土地督察转型为自然资源督察，督察内容从土地开发和管理延伸到自然资源利用、生态保护修复以及国土空间规划[1]。而我国自然资源督察机构自组建以来，一直面临人员少、任务繁重等问题，传统“人眼看、实地查”的督察手段很难确保高效、准确地完成各项督察任务。围绕省域自然资源督察工作内容，总结现状、分析问题、研究提出省域自然资源督察全过程的优化对策，对构建生态文明，促进自然资源治理能力现代化具有深远意义。目前，已有省份对省域自然资源督察的主体、对象、内容、领域等方面进行了有益探索。其中，四川省在原城乡规划队伍基础上整合了自然资源派驻督察队伍，出台了部分相关政策文件，制定了从工作启动、督察准备、实地检查、结果反馈到整改落实及检查验收等一系列相关工作规程[2]。山东省建立了自然资源派驻督察制度，从候选人的专业能力、从业经验以及管理能力等各个纬度考量，遴选出80名自然资源督察员，分别派驻在德州、日照、淄博、潍坊等8个地级市，进一步落实督察制度[2]。安徽省建立了自然资源督察问题整改组织领导机制，该机制直接对接国家自然资源督察南京局，根据《国家自然资源督察意见书》中指出的问题和线索开展业务调查、业务指导、督促整改等工作，确保自然资源督察问题整改的常态化运行[3]。河南省依托自然资源“一张图”建立了扁平化自然资源监测监管运行机制。通过国土空间基础信息监测监管平台统一化，打通了省、市、县级的国土空间基础信息监测监管平台，形成了扁平化的监测监管运行机制，实现了动态数据、基础成果、任务目标的实时共享与双向互动[4]。陕西省将测绘服务与自然资源督察深度融合，构建了涵盖数据库管理系统、大数据分析系统、实地核查系统（督察通）和数字督察系统以及实地在线举证系统的信息化应用平台，利用测绘技术开展遥感影像提取、數据分析以及实地核查等工作，实现了督察数据的统一管理及业务流程的信息化[5]。山西省自然资源厅印发《山西省自然资源调查监测体系构建实施方案》，根据该方案，山西将坚持“统一组织、分工协作，统一规范、严控质量，融合融通、共享共用”原则，构建自然资源调查监测工作机制[7]。

本文从湖南省自然资源督察运行实践过程中存在的问题出发，通过开展湖南省自然资源督察全过程动态追踪研究，梳理督察业务流程，探讨信息化实现手段，为进一步提升自然资源督察工作效能提供参考借鉴。

1 湖南省现行自然资源督察工作路径

通过对湖南省现行自然资源督察业务进行调研，梳理现有督察工作业务流程、督察数据体系和督察技术应用体系。

1.1 业务流程

2019年湖南在全国率先创建省级自然资源督察体制。省级部门设置了正副总督察和4个督察处室，各市（州）县分别设置自然资源督察办公室，负责各区域内的自然资源督察具体事务，形成了日常督察、例行督察和专项督察等督察工作方式。

目前湖南省已构建了省、市、县一体化的督察管理流程。具体流程包括任务发起、内业分析、问题下发、市县举证、市州核查、省厅审核、任务销号、立卷归档等环节。自然资源督察内容主要来源于省厅各业务处室，以及自然资源重大问题执法落实情况等。省级用户根据督察线索进行督察准备；线索下发至市（州）县，由市（州）县提供报告及佐证材料进行情况说明；省厅基于材料进行审核，判断是否进行督察任务立项；若需进行立项，则下达督察意见书，市（州）县落实相关整改工作，并上报整改材料，由省厅督察处室进行核查处置；最后进入结项、归档工作。

1.2 数据体系

自然资源督察工作内容复杂，涉及空间规划、审批、耕保、利用等多个业务部门，需调用的部门数据较多。数据是督察效能提升的“倍增器”[8]。督察工作主要包括基础应用数据和督察业务数据两大类。

（1）基础应用数据

现状类数据：主要包括遥感影像、第三次国土大调查、历年土地利用现状变更、农村集体土地所有权、林地变更等反映各类土地资源的现状数据。

规划类数据：包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、国土空间总体规划、控制性详细规划、矿产资源规划等各类空间管控类数据。

管理类数据：包括建设用地审批、建设用地预审、补充耕地项目审批、矿业权审批、土地供应、不动产登记等各类自然资源业务管理及审批工作生成的数据。

（2）督察业务数据

督察基础数据：主要包括督察工作方案、会议制度、问题清单、目标清单、责任清单等。

督察线索数据：主要是根据省厅各业务处室发起的以及自然资源重大问题执法行动下发的问题图斑，通过与现状、规划、审批等各类业务数据对比分析后，获取的督察线索数据。

整改填报数据：主要是县级填报的实地举证并上传的相关资料数据，以及省市审核形成的相关数据。主要包括现场督察数据、问题反馈与处理、督察报告等。

督察属性数据：主要包括督察项目生命周期信息、对象基础信息、督察业务信息、元数据等。

1.3 应用体系

（1）自然资源督察工作管理信息系统

该系统是全省自然资源督察工作的主要管理系统，包括了国家任务督察（武汉局）和省级任务督察两个入口。该系统构建完成了省、市、县一体化的管理体系，实现了从督察准备、问题清单批量导入、批量派发、市县整改落实、市（州）审核、省厅初审、省厅复核、任务销号、立卷归档的全流程管理。

（2）移动督察App

移动督察App主要用于县级整改落实过程中进行外业数据采集及信息填报，集成至“综合行政办公内控系统”中，作为“移动督察”模块进行展现。用户可通过手机进行外业督察任务的材料收集上传工作，支持进行任务的分派、督办、反馈、办结等业务操作，以及基于手机定位信息反馈附近土地、矿产方面相关信息，方便各级用户外业工作，减少重复录入。

（3）自然资源“1+6”信息化综合管理体系

该管理体系建立统一、高效的基础保障体系和统筹建设自然资源管理的6大业务板块应用体系。构建1个基础体系是按照省市县一体化的思路，建成省市县一体、全覆盖、全要素的自然资源与地理空间数据库和“一张图”基础平台，统一做好外部数据资源的收集、整理和入库；建立6大业务板块应用体系包括地理信息管理体系、自然资源资产管理体系、国土空间规划管理体系、土地资源管理体系、地质矿产管理体系和办公内控管理体系。

自然资源督察工作管理信息系统通过与自然资源“1+6”信息化综合管理体系相关系统对接，获取基础地理信息数据、自然资源资产数据、各类型土地、矿产分布、矿权矿种、执法问题和相关督察线索等数据，为自然资源督察任务核查及整改工作提供数据支撑，辅助全省自然资源督察任务顺利开展。

（4）湖南自然资源智慧平台

该平台在即时数据应用、人工智能监管、多元应用场景、全时空监控、快速反应处置等方面发力，实现对各类空间逐一赋码，实现一码管地、一码管矿、一码管空间，并清理整合存量应用系统，做好对部、对省、对下、对外的数据共享和系统对接，提升机关运转效率。

2 湖南省现行自然资源督察业务运行的问题分析

通过对湖南省现行自然资源督察业务运行流程进行调研分析，同时针对各类数据及系统的操作使用进行全面评价、目前自然资源督察全过程动态追踪主要存在以下三个方面的问题：

（1）缺少公众参与，全过程督察流程需进一步完善

针对自然资源督察行为，湖南省建立了自上而下严密的督察管理制度，目前任务的来源方式主要为日常督察、年度例行督察和专项督察，均以政府推动为主，缺少公众参与。探索公开督察、公众积极参与，最大限度调动社会力量有其必要性。一方面，湖南省自然资源督察機构人员编制有限，所管理的区域广、任务重，特别是基层工作人员工作超负荷，难以提升督察效率。另一方面，自然资源的有效保护关系到每一位民众的切身利益，公众应该参与到督察过程中来，而且随着公众督察意识的提升，也能促进整个社会自然资源的长远保护和发展。

（2）缺乏统一的数据平台，业务审核效率有待提高

自然资源督察业务涉及自然资源管理多个部门，不同层级、不同部门间多系统并存，同时部、省、厅内系统、省市县间各业务系统都存在数据不通、不畅的问题，形成“肠梗阻”。

省市级在审核督察整改数据的过程中，通常需要将督察整改数据与其他管理审批数据进行套合分析。目前数据分布在不同的平台，未完全实现互通，导致需要频繁切换不同平台系统，严重影响工作效率。例如：处理违法用地类型的督察审核，包括违法用地恢复原貌或补办合法用地手续两种方式。针对违法补办手续这类情况时，审核人员需要手动切换至湖南省国土空间基础信息平台查看补办用地的农转用范围是否包含违法用地范围，从而确认是否整改到位，但无法直接在湖南省自然资源督察工作管理信息系统中实现空间分析对比，既造成工作不方便，也影响数据的质检精度。

（3）缺少统一的数据标准应用体系，多领域信息关联分析能力弱

自然资源督察所利用到的数据类型从格式上主要分为矢量数据和栅格数据两大类，由于数据结构不同，技术分析手段也完全不同。湖南省自然资源管理的各类数据基本上已实现了空间化管理，由于自然资源督察任务具有多样性，在督察过程中所利用到的数据类型也较多，但是目前在督察整改阶段的数据填报，还以表格数据填报为主，无法通过基于GIS的空间分析功能进行语义识别，未能充分发挥现有的空间数据优势，缺乏AI智能识别等更智慧的方法，导致在填报过程中，容易出现数据漏填、填报单位出错等问题，因而审核不通过的情况时有发生。

3 湖南省自然资源督察全过程动态追踪业务运行逻辑探索

3.1 落实“公众监督”“回头看”，完善“事前事后”环节

（1）强化公众监督行为，建立公众版自然资源督察举报系统

自然资源督察部門积极利用媒体进行舆论造势，调动公众参与自然资源督察的积极性。针对各类督察情形，向全社会公开联系电话和邮箱，接受群众举报，并作为督察疑问图斑来源，经过内业分析处理后统一下发，由县级进行核查整改。

针对事前“公众监督”环节，建立公众版自然资源督察举报系统，具体包括举报录入、举报处理、举报查询、举报分发管理、举报通知模块、举报基础配置、举报统计分析、举报对外集成等模块。督察机构可公开或依申请公开将监督检查相关过程向公众公布，自觉接受社会监督，保证督察工作高效、有序、公正运行，以全社会共同参与的方式倒逼问题整改（图1）。

（2）完善铁塔哨兵、数据综合智能分析基础设施建设，落实“回头看”机制

在正常督察流程的基础上适时开展“回头看”，形成“事前监督—事中督察—事后复查”的全流程动态督察管理体系。各地自然资源部门在开展各类督察的过程中，采用卫片图片和实地核查相结合的方式，但卫片的时效性相对较弱，难以满足实时监管的需求，需要结合人工现场核查。铁塔哨兵、互联网海量数据（如抖音）、卫片等时空数据，将自然资源督察业务数据与铁塔视频等多源数据进行深度融合，同时叠加AI识别算法，可以帮助督察部门精准、及时地掌握实地情况，能够很好地实现日常监督，并且节省督察成本。

3.2 统一数据标准，研究构建自然资源督察知识图谱数据质检与更新规则

3.2.1 时空知识图谱应用优势分析

自然资源督察整改工作调用的数据类型多，数据量大。当前的数据管理审核主要通过综合运用自然资源“一张图”、地理信息“天地图”、遥感监测、土地利用变更调查、建设用地审批等各类电子数据，通过空间分析实现质检审核，需要耗费较多人力和时间成本。

以督察审核最常用的空间叠加分析为例，传统的叠加分析操作过程以图层为单位，通过跨图层查询和叠加运算得到空间分析结果。而时空知识图谱将各空间分析属性构建图谱预存储在格网单元，把复杂的空间分析过程转换成以格网为单位的信息检索过程。结合知识图谱空间网格索引算法，能够迅速确定叠加分析目标格网单元，压缩实际分析过程的时间成本[9]。因此通过研究构建自然资源督察知识图谱数据质检与更新规则[10]，可以有效解决数据质检与更新过程中耗费的大量人力与时间成本问题。

3.2.2 自然资源督察时空知识图谱构建思路

（1）基于知识图谱的自然资源矢量图斑管理。首先需定义自然资源矢量图斑的本体语义，并在本体语义的框架下，兼容适配多源异构多类型多时相的自然资源矢量空间数据，按照易于扩展的矢量图斑管理业务规则，有效抽取多类型地理实体，以及实体蕴含的空间时间等共性语义、不同业务场景属性等专业语义。将抽取的地理实体赋予时空语义属性，并进行多尺度网格化空间信息索引，将其作为知识三元组进行高效存储管理。

（2）基于知识图谱的自然资源督察规则知识管理。梳理自然资源督察业务所涉及的规则知识，如：几何问题判定、属性错误判定等，厘清业务规则和数据资源之间的映射关系，实现规则知识的可解释性建模和自动化图谱构建，为后续自然资源监督工作的智能式推理计算奠定基础。

（3）基于知识图谱的自然资源问题图斑计算推理。面向业务过程中所涉及的问题图斑判定工作，以待判定的疑问图斑输入作为触发推理计算外部条件，基于其时空范围，依托知识图谱自动检索输入图斑相关的推理判据知识；对检索所得推理判据通过基于语义查询的多元时空分析方法，判断检索得到的疑问图斑判定关联数据是否满足督察判据要求，对满足判据要求的数据实体集合进行响应，自动执行动作对象定义的督察分析相关动作函数，如：计算判定是否违规、违规面积、违规类型等，实现无人介入条件下多源异构动态时空数据与预定义督察规则自动匹配和基于场景理解的按需调用。

3.3 构建统一的数据平台，提升督察整改能效

目前自然资源督察整改过程中涉及空间规划、审批、供应、用途管制、执法督察等各个部门，需要部、省、市、县协同处理。平台并存、数据不通的问题严重影响着督察工作的整体效率，因此研究构建一套统一的数据平台赋能自然资源督察工作十分必要（图2）。

（1）采用多源异构数据采集技术，构建统一的数据平台

目前湖南省国土空间基础信息平台（一张图）和国土空间规划“一张图”实施监督系统具有丰富的基础地理数据、规划管控数据、审批管理数据等，可以为督察工作提供科学依据，但由于数据保密性的要求，“一张图”数据一直不能集成到省督察系统中。

基于省域自然资源督察工作模式需要，研究利用数据ETL将业务系统中数据按照标准规范进行抽取、转换并加载到自然资源督察统一数据平台上，把数据转换成信息、知识。再通过采集系统，将数据导入知识图谱中，通過审核、比对、数据清洗等一系列工作，最终将采集的数据加工成系统可识别、可应用的数据。

（2）采用多源异构数据治理平台，实现数据互联互通

以建设土地全生命周期管理体系为目标，以审批、储备、供应、登记为主线，解决土地相关数据的共享问题。通过构建数据治理平台，包含数据资源管理、血缘管理和数据管理等功能，将数据资产进行共享、分发、使用和管理，实现数据的互联互通，从而打通督察与土地、矿产、测绘、规划等各业务处室数据通道，实现与业务数据实时交换共享，全面提升督察工作效能。

3.4 改善现行业务流程，形成自然资源督察全过程动态追踪闭环运行新模式

基于湖南省现行自然资源督察业务运行模式，在督察任务准备阶段，增加公众监督环节，在督察落实整改阶段增加“回头看”环节，进一步优化业务流程。同时，针对各业务流程的具体操作，仅依靠自然资源督察机构有限的人力，根本无法保证督察的效率和准确性，因此需要进一步借助信息化水平进行提升。

研究通过利用多种信息化的方式分别实现数据的获取、平台的互通，以及数据审核处理，能更有效的落实自然资源日常化督察目标。在此基础上，通过探索健全相关督察责任机制，明确省市两级的督察审核责任制度，逐步建立起以市级审核为主、省级抽查验证的审核流程，进一步降低审核层级，简化督察整改程序，提高自然资源督察整改的工作效率，从而形成湖南省自然资源督察的全过程动态追踪业务运行的新模式。

4 研究结论

自然资源督察是一项基础性、公益性、长期性的工作，本文在对自然资源督察现行业务运行逻辑以及信息化手段应用现状等情况进行充分调研的基础上，研究形成了新的自然资源督察业务流程闭环，并提出了相应的信息化方案，有利于提高全省自然资源督察的工作效率和准确度，并进一步提升连续、全面、系统实施自然资源督察的能力。

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