以“数字治理”推进市域治理现代化研究

邓光辉

（中共邵阳市委党校，邵阳 422000）

引 言

党的二十大报告指出，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”，强调“加快建设数字中国”[1]。“十四五”规划和2035 年远景目标纲要也对“加快数字化发展，建设数字中国”做出了具体部署。以“数字治理”为载体，发挥互联网、大数据、人工智能、云计算等新技术优势，打造网格化服务、精细化管理、信息化支撑的市域社会治理平台，推进现代科技与市域社会治理的深度融合，提高市域社会治理的智慧化、现代化水平，是意义重大的理论与实践命题。

一、以“数字治理”推进市域治理现代化的价值意蕴

数字技术是市域社会治理的重要工具与载体，实现技术与治理的融合发展具有重要的现实价值。

（一）数据驱动推进市域治理智慧化

“市域”在国家治理体系中属于中观层面的范畴，起着承上启下的重要作用，一方面是国家大政方针的执行者，另一方面又是基层治理的推动者。党的十九届四中全会指出，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[2]。科技支撑是社会治理的重要内容和重要推动力。打造网格化、信息化的市域治理体系，提高社会治理的现代化水平，离不开数据驱动的技术赋能。数据驱动正在加速推进市域治理的智慧化。最典型的例子就是杭州城市大脑。杭州城市大脑包括交通、警务、文旅、健康等11 大系统和48 个应用场景，日均数据在8000 万条以上[3]。

数据技术在市域的推广与运用，带来了社会治理的深度革命。数字治理打破了时空局限，推进了公共事务的线上办理和异地受理，让“数据跑路”代替“群众跑腿”，政府“一件事一次办”和“最多跑一次”改革取得突破性进展，“互联网+”政务大大提升了群众办事的便捷性。同时，数字治理的精准性大大提高了治理效率，资源的有效整合，以及多系统、多场景的广泛应用，提高了行政效率，扩大了群众的公共参与。数字治理的智慧化赋能，推动了管理方式的创新、社会难题的解决，也大大提升了经济效益和社会效益。

（二）结构优化推进市域治理科学化

传统社会治理正如马克斯·韦伯提出的是一种“自上而下”的科层化治理，国家意志按照“命令—执行”的科层关系向下传递，这种“自上而下”的治理逻辑，存在信息沟通的迟滞与不畅，群众的诉求得不到有效回应，可能引起和激发基层社会矛盾。基于技术嵌入式理论的数字治理将重塑治理结构，促使政府权力体系和治理结构的改变和优化，打通公共服务“最后一公里”。在政府职能转变、数字化转型的过程中，社会治理存在的权责不清晰、不对等、条块分割等问题，由于大数据平台的运用，实现了“接诉即办”，并形成了完整的事务处理闭环。其突破部门界限和职能分割，使得跨地区、跨层级、跨部门、跨公私领域的协同治理成为现实。数字化应用场景，打通了党务、政务、综治等信息数据，实现了治理流程的规范化、清晰化、可视化，形成市域整体智治新格局。

（三）服务优化推进市域治理精细化

改革开放以来，人口流动、人户分离对社会治理提出了新挑战，如前所述，数字治理突破了时空、地域局限，实现了部门联动和资源整合，通过“互联网+”政务，服务型政府建设取得新突破。数字治理的最大优势就是利用技术手段，实现精准、精细服务。数字治理为农民进城、人才下乡创造了良好的要素流动接纳机制，并对群众诉求实现精准捕获，推动政府供给和群众需求的有效衔接，切实提升群众满意度。数字治理的快速反应机制，畅通了群众民意表达渠道，科学、精细地响应了社会诉求，“一网感知”“一网协同”“一网通办”“一网统管”，彰显了市域治理的力度与温度。

（四）多元参与推进市域治理融合化

在社会治理体系中，“社会协同、公众参与”至关重要。要想打造共建共治共享的社会治理格局，必须发挥政府、企业、社会组织、民众等多元主体作用。数字治理突破了线上、线下的治理场域，为多主体协同共治提供了平台。政府层面，各部门破除数据壁垒，最大限度地实现资源共享。社会层面，企业和社会组织群策群力，为市域治理平台建设提供技术与智力支撑。公众层面，推动公共意识的觉醒，激发社会治理的积极性。政府与社会的纵向贯通、多元参与的横向联通，在数字治理语境下实现融合化发展。例如，借助社区网格化信息平台，实现党建、综治、公共服务等多网合一，居民通过小程序报送信息、反映需求、民主协商，实现技术、服务与治理的深度嵌合。

二、以“数字治理”推进市域治理现代化的现实困境

数字技术在嵌入和适配市域治理的过程中，优化了治理结构，促进了政府和公民的有效互动，但也存在客观现实问题。

（一）数字鸿沟的存在

数字鸿沟是信息富裕者和信息贫困者之间的鸿沟，是对网络和信息技术的拥有、应用、创新能力的差别造成的信息落差与两极分化。在以数字技术推进市域治理现代化的进程中，硬件、软件与人都会造成数字鸿沟。

一是数字平台发展的非均质化。主要表现为数字基础不优，受限于发展的不平衡，以及人力、物力、财力，一些地方设备老旧，信息化建设的投入不足，设备维护、升级换代还需充分的资金保障。

二是数字能力的差异化。公众在操作手机、电脑、平板、App 等信息工具的过程中，由于技术能力差异，如老年群体等，存在明显的信息获取差异。

三是数字专业人才的缺乏。数据采集、数据挖掘、数据维护、数据升级等需要大量专业技术人才。政府工作人员的数字素养有待提升，数字服务能力与数字治理能力更需进一步提升。

（二）数字悬浮的存在

悬浮原本是一个物理学概念。在社会科学领域，数字技术在社会治理中的应用，未落地、浮于表面或者出现了错位、异化等，我们称之为数字悬浮。在市域社会治理中，数字悬浮的主要表现如下。

一是数字适配行政欠佳。数字技术没有做到与社会治理互嵌互融，出现了数据要素闲置、数据平台空转、数据技术使用失灵、数字技术刚性不变通等情况。数字治理中的僵尸网站，以及信息不回应、不及时、不更新问题也屡屡存在。政务App 不人性化，用户体验感差等。

二是数据共享不畅。部门与部门之间，由于利益关系，抑或不存在利益关系，数字获取碎片化，形成数据烟囱、数据壁垒，最终形成信息孤岛。建立数据的协同与共享机制，还有较长的路要走。

三是数字赋权与数字约束的不对称。数字工具泛滥，增加了基层工作人员的数字负担，在数字技术的推广中，还可能存在侵害公民合法权益、禁锢公民道德自由等情况。数字权力滥用、数字形式主义等异化现象，严格地讲也属于数字悬浮的表现，下文将单独阐述。

（三）数字官僚主义、形式主义的存在

在科层制的体系结构中，层级博弈时刻存在，在晋升锦标赛的体制压力下，考核评估机制的不合理很容易导致电子官僚主义。数据网站、数字App 等形式要件，成为考核重要指标，技术赋能异化为技术负能。在基层治理中，基层工作人员的减负始终没有取得实质性进展，其中政务App 太多这一点就经常被人诟病，工作人员疲于应付各种App 考核。推崇技术没有错，但要始终坚持以人为本，工具理性与公共理性要结合，如果造成数字增负显然得不偿失。再者就是数字避责也时有存在，技术成为推责的借口。数字治理中的官僚主义、形式主义现象亟须扭转。

（四）数字安全风险的存在

习近平总书记多次强调经济社会发展要处理好发展与安全的关系，在数字治理推进市域治理进程中同样适用。一方面，数据技术赋能政府治理，大幅提高治理效率。另一方面，数据的大规模聚合、流动，必然带来复杂的网络环境。应对复杂、多变的网络安全风险挑战，是政府、社会及公民的共同责任。数字治理的隐私保护和法治保障必须提上议事日程，并贯彻实施；数字技术的常态化运行与应急处置机制、数据安全的监测预警机制等必须建立与健全。

三、以“数字治理”推进市域治理现代化的实践路径

数字化时代，政府的数字化转型是实现治理现代化的必由之路。破解数字技术在市域治理中的适用瓶颈，坚持以人民为中心，坚持技术为用、服务为本，更好地发挥智治作用，不断提升治理效能。

（一）多元投入、多向发力，消弭数字鸿沟

数字鸿沟的存在是发展不平衡的产物，也是供给与需求不匹配的体现。要想解决数字鸿沟，必须多元投入、多向发力。

一是要大力改善基础设施。政府要进一步加大投入，重视5G、人工智能、大数据等数字技术的研发与应用，重视信息公共产品的开发，推进数治平台的建设与升级。由政府投入向政社合作转变，多元筹措资金，发挥社会资本作用。加强部门联动与协调，避免重复建设和“平台趋同”。注重平台整合，避免数字平台“一刀切”式盲目跟进。

二是要大力提升数字素养。重视数字技术的教育和培训，通过学校教育、职业教育、在线教育等方式，一方面积极培养专业化的数字技术人才，积极提高政府工作人员数字服务水平；另一方面，努力提升公众接受数字公共服务的能力，特别是对特殊群体给予多途径的特别帮助。

三是要创新数字技术应用模式。加大数字创新投入，促进数字技术的应用与普及。注重数字技术的人性化开发，充分考虑特殊群体生理特征与文化水平，量身定做服务特殊群体，如在App 的老年人使用方面，采用大字号、亮颜色、高区分度、语音朗读等。简化业务办理流程，改进智能设备服务功能，最大限度地满足各用户群体需要。

（二）科层为体、数字为用，实现互嵌互融

在市域治理中，数字技术与行政管理需要相互匹配、互嵌互融。要注重政府主导与人民需求的契合，注重部门与部门的沟通与协同，坚持共建共治共享理念，整合各方面资源，打破数据壁垒，及时解决数据应用中的空转、闲置、悬浮等问题。同时，“自上而下”的科层制体制不可能做根本性改变，需要做的是适应性调整，加强垂直部门管理、注重横向部门协调、重视自身部门建设。要想实现数字治理与社会治理的深度融合，最重要的是改变不合理的考核评估机制，使得数字技术更好地为行政管理、社会治理服务。减少为达标设置的各种“硬指标”，增加诸如平台建设水平、民众参与程度等“软指标”[4]。避免政府自评的局限，注重公众评价及第三方评估，克服府际博弈内耗。改变层层加码弊病，实现数字赋能与数字减负的统一。推动数字治理由“量”到“质”的转变。

（三）工具理性、服务为本，提升治理效能

要想提升治理效能，必须坚持精准治理与高效服务的统一。技术嵌入理论告诉我们，适配是善治的前提，数字治理追求工具理性，也追求技术向善，其根本要求是实现工具理性与价值理性的统一。在以“数字治理”推进市域治理现代化的过程中，公共价值既是出发点，也是落脚点，坚持一切为了人民，一切服务人民，破除单纯技治主义的弊端，实现科学治理与人文关怀的统一。推进数字治理，很重要的一点就是必须保障好公众的合法权益，特别是差异性群体的权益，实现社会服务价值与公民权利相统一的目标。技术的改进，以公众的需求为导向，如上文论及的对弱势群体的数字关怀问题。提升数治能力，必须优化公共服务供给，真正让“数据多跑路、群众少跑腿”，提升公共服务的便捷性。只有坚持服务为本的理念，才能从根子上消除官僚主义、形式主义的土壤，使数字避责、数字负能消弭于无形。

（四）底线思维、法治保障，筑牢安全防线

要想统筹发展与安全，必须坚持底线思维。以“数字治理”推进市域治理现代化，必须强化法治保障，筑牢安全防线。数据安全非常重要，习近平总书记多次强调，“没有网络安全就没有国家安全”。数据安全是网络安全的基础，数据的生产、传输、存储、访问、使用等都会涉及保密问题、安全问题。数据安全是数字治理的关键环节，应对复杂多变的网络环境，技术层面必须构筑好安全防火墙，管理层面要将安全与项目建设同规划、同部署、同建设、同运行、同评估、同保障。严格落实数据操作与管理规程及数据安全法律法规，强化预警监测、常态化运行与应急处置，切实夯实安全保障。