人口老龄化趋势明显我国个人养老金税收政策亟待调整

夏颖

人口老龄化对个人养老金发展提出迫切要求 目前，我国老年人口不仅基数大而且增速明显，并日益呈现高龄化、空巢化的趋势，与我国未富先老的国情和家庭小型化的结构现实情况结合，养老问题已经十分严峻，积极应对人口老龄化已经上升成为国家战略。而在我国三支柱养老体系中，基本养老保险财政负担日益加重，而企业年金和职业年金的覆盖面较为狭窄，第三支柱个人养老金制度虽然才刚刚起步，但有望成为扩充养老金、满足高质量养老需求的有效方案。2022年4月21日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称意见），标志着我国账户制个人养老金制度的确立，其中强调推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，实现养老保险补充功能。

个人养老金税收政策基本情况 意见明确了我国第三支柱养老保险采用账户制模式，账户资金可投资于多样化的金融产品。2022年9月26日，国务院常务会议确定了对个人养老金实行个人所得税优惠。2022年11月，财政部、税务总局发公告《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》，明确个人养老金享受3%优惠税率。我国目前个人养老金采用EET模式（缴费免税、投资免税、领取征税），具体为缴费环节每年不超过12000元的部分可在个人所得税前办理扣除；投资环节计入个人养老金账户的投资收益，在缴费期间暂不征收个人所得税；领取环节的个人养老金不并入综合所得，单独按照3%的税率计算缴纳个税。

税收优惠模式单一 目前国际上个人养老金制度普遍采用的模式为EET和TEE模式，两者之间的区别主要在于目标群体不同。美国的IRAs（个人养老储蓄制度）同时实施两种税优模式，传统IRA为EET模式，罗斯IRA为TEE模式，并且罗斯IRA针对不同类型的家庭收入水平，制定了个人账户的缴费上限。这种制度不仅保障低收入人群能够享受税收优惠，也限制了高收入人群的参与。德国虽然只采用了EET模式，但也考虑到了不同收入人群的利益。德国里斯特个人养老保险选择对低收入阶层采用补贴形式，不考虑纳税金额的高低；对于高收入阶层，纳税越高，津贴越高，而且该部分金额可以在税前扣除，不再缴纳个人所得税。

目前，我国EET型养老金税收模式在应用中存在两方面较为明显的问题：一方面，我国没有资本利得税，一般证券投资取得的投资收益暂免个人所得税，例如开放式证券，而个人养老金投资运作产生的收益领取时需要缴纳3%的个人所得税，降低了个人养老金制度对纳税人的吸引力，不利于第三支柱的激励性和覆盖面扩大。另一方面，我国EET模式下参与个人养老金的群体与企业（职业）年金所覆盖的群体重叠，同一个群体享受叠加的税收优惠不利于个人养老金覆盖面的扩大，也不利于社会公平。

税收优惠力度较小 根据现行税收政策规定，个人养老金采取12000元/年的缴纳上限。高收入者往往有更多的投资渠道，每年12000元的扣除额度对于中高收入群体的吸引力较低。至于优惠税率方面，相比试点时采用实际7.5%的优惠税率，个人养老金在领取环节把优惠税率降为3%，也就是相当于个人所得税累进税率最低一档的水平。虽然3%的优惠税率相比于7.5%进一步降低了纳税人的税收负担，但是对于原本大多数没有达到个税起征点的低收入者而言，这无疑不具备吸引力，并且也不利于调节社会公平。

账户资金支配灵活性受限 个人养老金实行账户制度，其在缴费阶段只进不出的规定使得个人养金账户资金流动性极低。一方面对于月光族、剁手族而言，这种强制性可以帮助他们养成储蓄习惯，但是另一方面不高的税收优惠以及长期投资的封闭性很大程度上劝退了对资金流动性要求较高的中高收入者和年轻人。截至2023年3月5日，储蓄存款、银行存款、商业养老保险和公募基金这四类个人养老金账户可投资产品总数已达到639只，对产品的不了解以及对未来收益的不确定使得部分民众的参与意愿不强。

结合不同税收优惠模式 我国个人所得税的起征点较高，一大部分中低收入人群无需缴纳个税，而这部分人群对养老金的需求往往比高收入人群更为强烈，相较于EET模式领取阶段时补缴个税，TEE模式只在缴费阶段征税，投资阶段和领取阶段免税，明显更适合广大中低收入人群。我国的个人养老金的税收优惠模式应该将EET模式和TEE两个模式结合起来。同时我国采用EET模式时应考虑到我国资本利得税缺位的情况，将投资收益部分补缴的个税排除在外，领取阶段仅对本金征收个人所得税，保证纳税人投资收益所得和个人养老金所得享受税收优惠一致。

拓宽税收优惠覆盖面 我国个税起征点较高，个税纳税人规模相对其他发达国家的规模并不大，而EET模式对低收入群体的激励作用有限，因此可以针对中低收入群体设立税收优惠，有效激励中低收入群體加入第三支柱个人养老金计划。具体方式可以参考美国的罗斯IRA制度，中低收入者可选择只在缴费阶段交税；也可以借鉴德国里斯特政策规定，直接对低收入者进行财政补贴，对不同收入水平群体实行差异化税优政策。在缴费上限方面，对于真正有能力缴费的群体，12000元/年的限额并不能满足高收入者的需求，可以考虑提高缴费上限。

提升账户资金灵活性 我国现行“一刀切”的领取条件降低了其对于中高收入人群的吸引力。参考美国IRAs规则，虽然规定要求参与人在70.5岁后才可领养老金，但支持缴纳10%的罚金后提前支取养老金账户中的资金。我国的个人养老金制度也可以采用缴纳罚款或者规定在特殊情况下提前支取的税收政策，例如患有重大疾病。这样可以增加账户资金使用的灵活性，也将参与人遇到紧急情况考虑在内。

适度推动储蓄转化为第三支柱资金 改革开放以来，我国居民储蓄率一直居高不下，这使中国个人储蓄存款市场逐渐积累了大量资金。而当前中国第二支柱总体覆盖率低，企业年金和职业年金发展处于停滞阶段，基金规模不足。因此，相较于美国第二支柱的资金转换方案，中国居民储蓄存款资金转换更有可能向第三支柱注入强大资金流，为个人养老金的发展提供重要支持。政府需要合理引导居民储蓄存款向第三支柱转移，可以通过完善第三支柱配套税收政策并向居民普及第三支柱养老保险相关的专业知识，加大政策扶持力度，鼓励居民将部分储蓄存款存入个人养老金账户。

作者单位：上海海关学院硕士在读学生