系统观视域下国家公园生态补偿机制构建

■ 丘水林/黄茂兴

（1.福建社会科学院习近平生态文明思想研究所，福州 350001；2.福建社会科学院，福州 350001）

0 引言

人与自然和谐共生是中国式现代化的重要特征和本质要求之一。党的二十大就“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作出重大决策部署，强调推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，并要求建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度，指明了建设人与自然和谐共生的中国式现代化的发展方向和战略路径。

国家公园是指由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的自然生态系统、珍稀濒危物种、自然遗迹、自然景观为主要目的，依法划定的大面积特定陆域或者海域[1]。本文所指的国家公园为陆域国家公园。自党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制以来，经过10年的探索与实践，我国于2021年10月正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等5个首批国家公园，分布在青海、西藏、四川、陕西、甘肃、吉林、黑龙江、海南、福建、江西等10个省（自治区），保护面积达23万平方千米，涵盖我国陆域近30%的国家重点保护野生动植物种类[2]。按照现行的国土空间规划和分区分类管控政策，国家公园属于禁止开发区域，纳入全国生态保护红线管控范围，其中核心保护区禁止人为活动，一般控制区仅允许存在对生态功能不造成破坏的有限人为活动。然而，自上而下的人为活动管控政策会在一定程度上限制国家公园原住民、所在地区政府、合规矿业权人等利益相关者的发展权利，致使中央政府和地方政府之间、政府与私人主体之间存在保护与发展、公共利益和私人利益上的矛盾和冲突[3]。生态补偿作为一种调节人与自然、人与人之间环境利益及经济利益关系的政策工具，对于协同促进国家公园绿色发展、生态保护和民生改善具有重要作用。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确要求建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制。2022年9月，财政部、国家林业与草原局（国家公园局）联合印发《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》，进一步提出要建立健全国家公园生态保护补偿制度。可见，建立健全国家公园生态补偿机制已经成为站在人与自然和谐共生的高度谋划国家公园发展的重要内容。

当前，有关国家公园生态补偿的研究尚处破题阶段，主要集中在补（受）偿主体、补偿标准、补偿方式、绩效评估等方面[4-7]，从整体上对国家公园生态补偿机制进行研究的成果相对较少。虽然已有研究就国家公园生态补偿机制的运行机理、主要模式、推进策略等进行了初步探讨[8-10]，但从系统观视角来考察国家公园生态补偿机制，研究系统与要素、要素与要素、系统与外部环境之间的关系，则较为薄弱和欠缺。事实上，国家公园生态补偿机制中任何一个要素的变化都受制于其他要素，也影响着其他要素，且系统的结构和功能也因与外部环境的频繁互动而处于变化之中，这使得国家公园生态补偿机制不是坚实的结晶体，而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的机体[11]。鉴于此，本文将系统观引入国家公园生态补偿机制分析视野，重点阐述系统观视域下国家公园生态补偿机制的价值旨归和实践路向，希冀有关研究结论能为建立健全国家公园生态补偿机制，进而推动国家公园绿色发展、建设人与自然和谐共生的国家公园提供有益的启示。

1 国家公园生态补偿机制的系统性表现

系统观是马克思主义认识论和方法论的重要内容。根据唯物辩证法原理和现代系统论观点，系统是由相互作用着的若干要素结合而成的具有一定结构和功能并不断与外部环境发生关系而演化的有机整体。坚持系统观，就是要协同运作与统筹谋划，促使系统与要素、要素与要素、系统与外部环境之间形成有机联系，使系统发挥最大效能、实现最优目标。国家公园生态补偿机制是指补偿主体利用基于政府或基于市场的手段，对能够产生预期生态系统服务或保障该服务产生的特定土地利用行为的受偿主体予以合理补偿的制度安排。依此可见，国家公园生态补偿机制本质上是由补偿主体、补偿客体、受偿主体、补偿标准、补偿方式、绩效评估等中心要素内部和要素间相互联系、相互作用，并与外部环境相互影响而存在的“近乎系统的形式”。将系统观引入国家公园生态补偿机制分析视野，就是将国家公园生态补偿机制作为一个复杂的有机系统进行研究，进而从全方位、全过程、全领域认识和把握国家公园生态补偿机制的本质特征、内部结构和发展动态。

1.1 整体性是国家公园生态补偿机制的本质特征

图1 国家公园生态补偿机制内部要素间的相互作用关系

1.2 各中心要素兼具国家公园生态补偿机制组元和子系统双重角色

补偿主体、补偿客体、受偿主体、补偿标准、补偿方式、绩效评估等中心要素不仅是国家公园生态补偿机制的组元，而且自身就是一个由若干子要素构成的子系统。其中，补偿主体根据不同主体在经济社会系统中的角色差异，可分为中央政府、地方政府、公众、国家公园受益企业、社会组织等；补偿客体根据国家公园内生态系统的类型及其产生的生态系统服务的可观测性，可分为森林、草原、湿地等生态系统服务和保障该服务产生的特定土地利用行为；受偿主体根据与补偿客体环境利益关系的差异，可分为国家公园管理局、国家公园内原住民和利益受损企业等；补偿标准根据受偿主体的利益损失程度，可分为基于生态保护成本的补偿、基于机会成本的补偿、基于生态产品价值的补偿、基于提升公共服务保障能力的补偿等；补偿方式根据媒介的差异，可分为基于市场的补偿、基于政府的补偿等；绩效评估根据补偿客体的类型，可分为基于生态系统服务的绩效评估、基于土地利用类型的绩效评估等。因此，正确认识和把握国家公园生态补偿机制和中心要素、子系统与子要素之间的关系，不仅要重视和发现国家公园生态补偿机制的特征和基本规律，还要善于通过优化国家公园生态补偿机制的子系统和子要素来提升其整体功能。

1.3 国家公园生态补偿机制时刻与外部环境发生互动

国家公园生态补偿机制稳定存在的前提在于它具有一定的封闭性，但是国家公园生态补偿机制向组织性和复杂性进阶又离不开它的开放性和包容性。概言之，任何系统都不是静止的，而是处于动态发展变化中，这种演化的动力不仅来自系统要素内部和要素间的相互作用、相互联系，还与系统与外部环境进行物质、能量和信息的交换密不可分[13]。国家公园生态补偿机制是为了适应外部环境的需要而产生的，又能动地反作用于外部环境，并取决于国家公园生态补偿机制功能发挥的程度。补偿主体、补偿客体、受偿主体、补偿标准、补偿方式、绩效评估等中心要素需要与外部环境（如法律环境、制度环境、社会环境、自然环境等）不断进行有益的物质、能量和信息交换，才能最大限度优化其结构和功能，本质上是国家公园生态补偿机制与外部环境之间矛盾同一性与斗争性相互作用的结果。从外部环境对国家公园生态补偿机制的作用来看，相关政策法律体系的完善、市场机制的健全、生态环境领域的技术创新等有益的外部环境因素，都会提高国家公园生态补偿机制与中心要素、子系统与子要素的协同性。从国家公园生态补偿机制对外部环境的作用来看，国家公园生态补偿机制整体功能的不断优化提升，有利于调节国家公园生态系统保护过程中利益相关者的环境利益及经济利益关系，推动建设人与自然和谐共生的国家公园。由此可见，国家公园生态补偿机制与外部环境的互动并不总是顺畅的，而是涉及复杂的利益关系。只有当国家公园生态补偿机制从外部环境获得的物质、能量和信息大于系统内部消耗散失的物质、能量和信息时，国家公园生态补偿机制的整体功能和结构才能不断发展完善。

2 系统观视域下国家公园生态补偿机制的价值旨归

建立健全国家公园生态补偿机制是一项复杂的系统工程，既要统筹和协调系统与要素、要素与要素之间的关系，也要促进系统与外部环境之间的有效互动。因此，要使国家公园生态补偿机制发挥最大效能、实现最优目标，就必须以对整个国家公园生态补偿机制起决定作用的中心要素为突破口，调整优化国家公园生态补偿机制内各要素及其与外部环境之间相互联系、相互作用的内容和方式。

2.1 坚持统筹兼顾，补偿主客体从单一化向多元化转变

构建国家公园生态补偿机制的根本目的在于调节利益相关者环境利益及经济利益关系。其性质和功能不但与补偿主体、补偿客体、受偿主体的性质和功能密切相关，而且还受它们之间的结构影响。国家公园设立的强制性特征与生态系统服务的外部性和公共物品属性，决定了中央政府和地方政府理应共同成为国家公园生态补偿的责任主体，但设立国家公园旨在维护国家和区域生态安全、保障生态功能、提供良好人居环境，最终受益者仍然是广大人民群众，政府只是国家公园生态产品市场化改革过渡环节中市场失灵的补位者，但并不是唯一的补偿主体，需要不断完善自然资源资产产权制度、市场机制、政策法规等外部环境因素，拓展受益地区政府和公众、受益企业等非政府主体参与生态补偿的范围，优化补偿主体的结构和功能[14]。国家公园生态补偿客体主要包括国家公园生态系统服务或保障目标生态系统服务产生的土地利用行为。依此而言，与国家公园生态系统服务作为补偿客体相对应的受偿主体为国家公园管理局，与保障目标生态系统服务产生的土地利用行为作为补偿客体相对应的受偿主体为国家公园内的原住民、合规矿业权人等私人主体。但是，在受偿主体瞄准机制设计过程中，必须明晰不同受偿主体的受益边界和范围，从而规避重复补偿。

2.2 坚持优势互补，补偿标准从行政化向市场化转变

国家公园生态补偿标准根据受偿主体的利益损失程度表现出不同的要素类型，各子要素具有独立性的同时就必然产生离心力，很难实现完全均衡发展。命令控制型环境政策下制定的补偿标准不仅缺乏效率，而且在某种程度上也有悖公平原则，难以充分调动受偿主体的积极性并确保生态补偿的额外性[15]。只有提供给受偿主体的实际补偿高于他们从其他任何可能的土地利用行为中获得的额外收益，且必须小于国家公园生态系统服务对补偿主体的效用价值，才能促成双方达成符合市场经济规律的国家公园生态补偿协议[16]。坚持系统观，既要把基于生态保护成本的补偿标准和提升公共服务保障能力的补偿标准优势发挥好，也要把基于机会成本的补偿标准和基于生态产品价值的补偿标准短板补齐，实现补齐短板与彰显优势相结合。国家公园生态补偿标准的制定要求充分认识和把握分类原则[17]，引入市场机制强化补偿标准的动态适应性。即，在补偿区域上，要由“一刀切”政策向差别化政策演进；在补偿数额上，由趋近于受偿主体的投入成本向综合考虑投入成本、机会成本和生态产品价值转变；在资金分摊上，由政府单一出资向多元补偿主体按比例分摊转变。例如，在国家公园矿业权分类退出方案中，补偿标准的制定需要考虑矿业权人搬迁（或关闭）的停产损失补助、固定资产补偿价格和流动资产补偿价格等因素，并与矿业权人磋商。当磋商无法达成一致时，矿业权人可以申请第三方评估机构介入。

2.3 坚持协同配合，补偿方式从单一型向组合型转变

在国家公园生态补偿机制中，补偿方式不仅是组成系统的中心要素，也是一个由若干子要素组成的复杂子系统。根据现代系统论观点，补偿方式的整体功能不是各子要素功能的简单加总，而是具有不同于各子要素简单相加的新特质。因此，国家公园生态补偿方式的设计既不能局限于基于政府的手段（如资金补偿、政策补偿、实物补偿等），也不能过度推崇基于市场的手段（如生态产业化经营、环境权益交易、生态保护基金等），而是要加强顶层设计和整体谋划，对不同类型补偿方式之间的相互关系进行综合立体式分析，根据补偿客体内容和受偿主体需求，有配合地使用不同类型的补偿方式[15]。例如，对于国家公园核心保护区，依据现行管控规定，需要对原住民实行生态搬迁，合理的补偿方式不仅需要对原住民的生计损失进行补偿，还需要根据原住民的劳动能力、技术禀赋、发展意愿等因素统筹解决后续转产增收问题；对于一般控制区域，由于原住民的人为活动受到限制，如何统筹协调资金、政策、技术等要素，探索与原住民利益紧密联结的生态旅游、生态康养、生态管护岗位等复合型发展方式，是国家公园生态保护和社区绿色发展的关键。总而言之，补偿方式内各子要素的协同配合应当是本质上的“化学反应”，而不是形式上的“物理反应”[18]。

总之，零工经济的出现和发展，对劳务市场、就业市场是积极补充。数字显示，2017年我国参与共享经济活动的人数超过7亿，比上年增加1亿人左右，参与提供服务者人数约为7000万人，比上年增加1000万人。面对这一庞大的新兴就业群体，他们的权益保障不能“归零”，这就需要相关部门重视起来，通过完善政策等，为每一位劳动者筑牢权益保障基石。

2.4 坚持整体联动，绩效评估从分散性向综合性转变

系统观点和系统分析方法，要求推动系统内部各要素相互促进、良性互动、协同配合，促进系统与外部环境之间长期相互作用以形成动态均衡。理论上，基于生态系统服务的绩效评估是最优选择，但需要在技术上明确期望的生态系统服务的真实性。对于难以明确界定的生态系统服务，基于土地利用行为的绩效评估往往成为生态补偿实践的广泛选择[19]。按照补偿客体的差异，国家公园内的生态补偿项目既包括对生态公益林保护、禁牧和草畜平衡、退耕还林还草、湿地保护、合规矿业权分类退出等人为活动限制的补偿，也包括对国家公园管理局基本公共服务保障能力的补偿，现实中对前述两种补偿类型的绩效评估通常是割裂的，缺乏整体性和联动性。坚持系统观，要充分发挥绩效评估内各子要素的协同作用，注重系统和外部环境的互动。既要加快构建基于生态系统服务的绩效评估和基于土地利用行为的绩效评估相结合的国家公园生态补偿绩效评估体系，也要积极探索数字技术等外部环境力量在国家公园生态系统服务和人为活动监测等方面的应用，建立全域生态环境监测感知网、“生态云”大数据平台等信息化平台，推动国家公园生态补偿绩效评估数字化、智能化、网络化发展。

3 系统观视域下国家公园生态补偿机制的实践路向

系统观念是具有基础性的思想和工作方法，运用系统思维和系统方法指导实践是马克思主义工作方法论的重要特征。系统观视域下，建立健全国家公园生态补偿机制，必须立足整体性，着眼于国家公园生态补偿机制演化的未来趋势，抓住国家公园生态补偿机制演化发展中的难点和瓶颈，并运用系统思维和系统方法处理，努力实现运动和平衡的活的统一。

3.1 建立健全国家公园生态补偿机制的制度隐忧

马克思主义系统观认为，任何系统都不可能完全按照预期演化方向发展，必然存在一些问题和困难需要研究和解决。从首批设立的5个国家公园的生态补偿政策与实践进展情况来看，福建省于2020年8月率先出台《建立武夷山国家公园生态补偿机制实施办法（试行）》，对武夷山国家公园生态公益林保护、人文资源保护、退茶还林等11项内容进行补偿，支持国家公园连片系统建设。其他省份虽然尚未制定专门的国家公园生态补偿机制实施办法，但在特许经营补偿、地役权补偿、兽灾补偿、矿业权分类退出补偿、生态管护岗位补偿等领域做出了许多有益的探索。然而，由于国家公园生态系统类型、利益相关者、补偿标准等系统内部要素和地理位置分布、自然资源资产产权、经济发展水平等外部环境的复杂性，首批设立的5个国家公园在探索建立国家公园生态补偿机制的过程中也面临着影响系统发展演化的顽瘴痼疾，系统与要素、要素与要素、系统与外部环境之间尚未形成有机联系。

3.1.1 制度建设滞后于现实发展需要

中央和地方政府拨付专项资金用于弥补国家公园管理局和国家公园内原住民、集体经济组织、合规矿业权人等受偿主体的利益损失，本质上是中央政府和地方政府代表受益关系难以清晰界定的消费者购买国家公园生态产品[20]。目前，国家公园生态补偿资金仍然以中央财政转移支付为主，不同行政主管部门和不同层级地方政府的资金投入大不相同，拘囿于技术和制度条件，国家公园生态系统服务受益地区作为实际受益者的补偿主体责任未充分凸显，非政府主体参与明显不足。政府主导的生态补偿能够利用行政权威整合社会资源，实现国家公园生态建设的规模经济，但存在补偿效率不高的问题，且若长期依赖政府补偿会给财政造成巨大的压力，难以形成可持续的补偿路径。例如，三江源国家公园年均投入11亿元，但草地生态系统整体退化趋势并未得到根本遏制，且生态补偿水平较低，后续产业发展不足，移民户就业难；东北虎豹国家公园在资金使用结构上侧重自然资源资产管理、生态保护修复等方面，在生态补偿、社会参与、矛盾调处等方面投入明显不足[21]。

3.1.2 补偿标准难以满足差别化要求

现有针对国家公园管理局作为受偿主体的补偿标准制定，主要侧重基本公共服务保障能力，但财政事权和支出责任不匹配导致地区经济差距被进一步拉大。针对国家公园内生态公益林保护、退耕（茶）还林（草）、地役权管理等特定土地利用行为的补偿标准制定，大多只是考虑到土地利用变化的直接损失，并未顾及受偿主体发展机会成本和生态产品价值的地区差异。由于历史遗留问题，部分位于国家公园内的森林、草原、湿地等生态要素，并不能完全享受相关补偿政策，或者在制定补偿标准时并未充分考虑国家公园因素。例如，武夷山国家公园内的国家级和省级生态公益林被划入生态保护红线，按照一级保护要求进行管理，严格禁止任何开发活动，而武夷山国家公园外的国家级和省级生态公益林则按照二级或三级保护要求进行管理，允许适度开展林下种植和森林游憩等非木质资源利用活动，造成武夷山国家公园内林农保护和收益不对称。另外，在推进国家公园合规矿业权分类退出和生态移民搬迁安置的过程中，部分国家公园所在地区未能在充分调研论证的基础上制定差别化的补偿标准，使农牧民和合规矿业权人遭受较大的利益损失。

3.1.3 不同补偿方式协同配合不紧密

资金补偿具有覆盖面广、操作性强、接受程度高等特点，是国家公园生态补偿实践中应用最广泛的补偿方式。虽然这种补偿方式通过“子要素—子系统—系统”的传导机制，在短期内有利于快速推进国家公园生态补偿机制的运行，但长期来看，由于政府财政资金直接拨付有限，单一的资金补偿方式显然难以满足受偿主体的收益预期。事实上，国家公园生态补偿机制获得最佳效能并不是主要依靠资金补偿方式，而是需要促进多种补偿方式相互联系和相互作用以形成补偿合力。自党的十九大对建立市场化、多元化的生态补偿机制作出明确部署以来，首批设立的5个国家公园积极探索特许经营补偿、地役权补偿、生态管护岗位补偿等非资金型补偿方式，并带动社会主体参与和社区居民生计发展。然而，在目前的国家公园生态补偿方式中，仅就针对某一特定补偿客体实施的补偿方式而言，整体上仍然缺乏协同配合。以海南热带雨林国家公园为例，对森林、草原、湿地等生态要素的补偿缺乏智力补偿、技术补偿等方式；对生态移民搬迁安置的补偿缺乏岗位补偿和产业补偿等方式；流域下游地区对国家公园所在地区的横向生态补偿缺乏共建园区补偿和产业转移补偿等方式。

3.1.4 绩效评估与科学决策需要相脱离

国家公园生态补偿绩效评估类型主要包括基于生态系统服务的绩效评估和基于土地利用行为的绩效评估。前者是对国家公园管理局生态建设成效和努力程度开展的绩效评估，后者是对国家公园内非政府主体的土地利用行为开展的绩效评估。现实中，对部分国家公园生态补偿项目的绩效评估往往拘囿于高昂的交易成本或兼顾社区巩固拓展脱贫攻坚成果、助力乡村振兴的附带目标而趋近于形同虚设，使得国家公园生态补偿近乎环境补贴政策。以大熊猫国家公园为例，国家公园内生态管护员的基本任务是管护森林、草原、湿地等生态系统，但是在实现脱贫攻坚乃至全面推进乡村振兴的过程中，由于生态管护岗位主要面向有劳动能力的建档立卡贫困户，具有“类公益性”，当地政府对生态管护岗位补偿的绩效评估内容往往侧重于能否按时、足额发放劳务补助资金，而不是生态管护员的履职行为。同时，基于生态系统服务的绩效评估适用于信息不对称和无外部环境风险的情况，基于土地利用行为的绩效评估适用于信息对称和有外部环境风险的情况，当国家公园生态补偿出现信息不对称和有外部环境风险情况，或信息对称和无外部环境风险情况时，现有的绩效评估体系将很难判断受偿主体的真实努力程度。

3.2 系统观融入国家公园生态补偿机制的实践进路

系统的稳定性是相对的，变动性是绝对的。针对首批设立的5个国家公园的生态补偿政策和实践中暴露出来的机制缺陷，必须把握其突出特点和实践要求，在以“问题导向”破解主要矛盾的基础上，坚持以系统观念强化纵向贯通和横向协同，增强各项举措的关联性和耦合性，从而助力建立健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的国家公园生态补偿机制。

3.2.1 加强前瞻性思考，完善系统演化发展的制度保障

国家公园生态补偿复杂系统的运作不应只是政府作为单一补偿主体，亟需对系统演化发展的制度保障进行前瞻性思考，构建政府主导、企业主体、社会参与的多元补偿主体格局。要健全公共财政体制和调整优化财政支出结构，加强资源费征收使用和管理，积极争取利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款。厘清专项转移支付和一般性转移支付之间的边界，整合农业农村、林草、水利等行政主管部门与国家公园生态补偿有关的资金，统一国家公园范围内的收入和支出，完善国家公园生态补偿资金管理与监督办法，不断提高国家公园生态补偿资金的整体使用效益。探索通过推广国家公园生态保护基金、国家公园特许经营、国家公园品牌建设等模式，鼓励和引导企业、社会组织和公众等非政府主体参与国家公园生态补偿。完善企业和社会主体参与国家公园生态补偿的政策法规，特别是要加快完善并出台《生态保护补偿条例》《国家公园法》，制定、完善符合实际的《国家公园条例》《国家公园生态补偿实施办法》《国家公园特许经营管理办法》《国家公园接受社会捐赠管理办法》等，对非政府主体参与国家公园生态补偿的内容和形式作出详细规定。

3.2.2 做好全局性谋划，分区分类实施差别化补偿标准

推动国家公园生态补偿复杂系统健康发展，必须重视对补偿标准结构的研究，通过优化补偿标准结构的设计促进国家公园生态补偿机制整体发展。对补偿标准自身变化发展趋势进行全局性谋划，要求在充分认识受偿主体的保护成本、机会成本和生态产品价值具有空间异质性的基础上，大胆探索创新，分区分类实施差别化补偿标准。针对国家公园管理局的补偿标准制定，要综合考虑国家公园自然属性、生态产品价值、地区差异和管理目标等特点，并优先补偿面积较大和原住民数量较多的国家公园。针对森林、草原、湿地等生态要素的补偿标准制定，要综合考虑国家公园属地经济社会发展状况和国家公园因素，现阶段以受偿主体的机会成本为主要补偿依据，待相关技术制度条件成熟时再趋向于生态产品价值。针对合规矿业权退出的补偿标准制定，要综合考虑矿业权投入成本、矿山资源量价值和预期经营收益，并与矿业权人共同委托专业机构进行审计、评估。针对生态移民搬迁安置的补偿标准制定，要统筹考虑原住民的生态贡献和放弃自然资源资产、牲畜、原有家园和财产等的机会成本损失。

3.2.3 强化战略性布局，因地制宜探索组合型补偿方式

按照系统论的叙事逻辑，每一个子系统都并非绝对意义上的孤立“原子”，处于相互联系的动态网络关系中[22]。补偿方式作为国家公园生态补偿机制的子系统，只有通过强化战略性布局，组合使用不同类型的补偿方式，才能实现“整体功能大于各要素功能之和”的效果。对于国家公园管理局的补偿，不仅要根据划分的财政事权和支出责任配置相应的补偿资金，还要在国家公园经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等领域制定各项优先权和优惠待遇的政策，国家公园受益地区还应积极与国家公园属地开展对口协作，以共建园区、产业转移等方式进行补偿。对于森林、草原、湿地等生态要素的补偿，现有的资金补偿和岗位补偿标准偏低且提高空间有限，因此要重视对国家公园农牧民的智力补偿和技术补偿，要充分利用国家公园独特的自然资源和人文资源禀赋，通过土地使用权、技术、资金等要素入股，大力发展生态体验、自然教育、林草碳汇等与社区居民利益紧密联结的特色产业。对于生态移民搬迁安置补偿，不仅要求属地政府妥善解决安置所需土地，还要积极采取产业转移、就业培训和提供公益性岗位等多种补偿方式，确保生态移民搬迁后福利水平不降低。对于合规矿业权退出补偿，除了货币补偿方式外，还要积极探索资源置换、税费减免、补偿资金证券化等补偿方式。

3.2.4 统筹整体性推进，建立并实施综合绩效评估体系

整体推进国家公园生态补偿机制构建，要求强化顶层设计和总体谋划，把绩效评估置于国家公园生态补偿机制中加以考察，注重不同绩效评估方式的配套和衔接，但同时要突出重点。由于信息不对称和外部环境风险在现实中很难克服或者需要耗费高昂的交易成本，从国家公园生态补偿机制的性质和功能来看，生态系统服务和土地利用行为相结合的综合绩效评估体系显然更符合系统注重整体效果的要求。当信息不对称成为影响国家公园生态补偿实施效果的决定性因素时，应当采用基于生态系统服务的绩效评估，并引入适当的基于土地利用行为的监管要素；当外部环境风险成为影响国家公园生态补偿实施效果的决定性因素时，应当采用基于土地利用行为的绩效评估，并引入适当的激励机制和基于生态系统服务的监管要素；当外部环境风险和信息不对称两种因素的影响程度相近时，应当采用层次分析法、德尔菲法等确定两种绩效评估方法中各指标的权重[23]。同时，要将国家公园生态补偿绩效评估结果纳入到属地政府的绩效考核中，将绩效评估结果作为生态补偿资金分配和政策调整的重要依据；对参与国家公园生态补偿的企业、社会组织和公众，也要根据绩效评估结果给予相应的奖惩。

4 结论与讨论

基于系统观视域构建的国家公园生态补偿机制，是调节国家公园绿水青山保护者和金山银山受益者环境经济利益关系的有力举措，为建设美丽中国和人与自然和谐共生的中国式现代化筑牢生态根基。本文主要结论如下：①国家公园生态补偿机制是补偿主体、补偿客体、受偿主体、补偿标准、补偿方式、绩效评估等中心要素及其与外部环境之间相互联系、相互作用而存在的有机整体，各中心要素兼具国家公园生态补偿机制组元和子系统双重角色；②系统观视域下国家公园生态补偿机制的价值旨归，关键在于以中心要素为突破口，推动补偿主客体从单一化向多元化转变、补偿标准从行政化向市场化转变、补偿方式从单一型向组合型转变、绩效评估从分散性向综合性转变；③当前初步建立的国家公园生态补偿机制尚处于系统演化发展的初级阶段，面临制度建设滞后于现实发展需要、补偿标准难以满足差别化要求、不同补偿方式协同配合不紧密、绩效评估与科学决策需要脱离等顽瘴痼疾，需要完善系统演化发展的制度保障、分区分类实施差别化补偿标准、因地制宜探索组合型补偿方式、建立并实施综合绩效评估体系。

与此同时，国家公园生态补偿机制是一个复杂的系统，要求统筹与协调各中心要素内部和要素间的关系，并且与外部环境进行物质、能量和信息交换，从而不断优化系统自身的整体功能。因此，提出以下建议：①建立健全激励约束相容政策，明确各行政主管部门和国家公园管理局在共同推进国家公园生态补偿机制中的权利与责任，加强补偿资金全过程绩效管理，强化绩效结果应用，适时对国家公园生态补偿机制运行效果进行评估；②围绕“建立市场化、多元化生态补偿机制”的目标导向，继续发挥政府在国家公园生态补偿中市场失灵“补位者”的作用，重点攻关影响企业和社会主体参与国家公园生态产品社会再生产的技术制度条件；③在首批设立的5个国家公园试点地区已有生态补偿实践的基础上，归纳总结可复制、可推广的制度成果，努力把基于系统观的国家公园生态补偿机制打造成人与自然和谐共生的新方案。需要说明的是，本研究侧重理论层面的探讨与分析，究竟基于系统观视域构建的国家公园生态补偿机制是否可以实现系统与要素、要素与要素、系统与外部环境之间保持有机联系，尚待未来通过实践案例进行验证。