做好普惠金融大文章：历程、挑战与应对

宋芳秀

【摘要】过去十余年，我国普惠金融发展取得了长足进步，普惠金融服务的覆盖率、可得性和满意度都有显著提升。展望未来，要做好普惠金融这篇大文章，关键要将政策引导和市场机制协调起来，以制度环境为基、模式创新为核、数字技术为翼，健全让金融机构“敢做、愿做、能做、会做”的体制机制，真正做到普惠金融的成本可负担、商业可持续和风险可控制，从而使金融资源健康、均衡、精准地配置到民生项目和长尾普惠客群，让金融“活水”进一步激发市场主体的生机和活力，推动我国经济可持续、高质量发展。

【关键词】普惠金融  成本可负担  商业可持续  数字经济

【中图分类号】F832.0                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.01.004

金融普惠性（Financial Inclusion）概念是在联合国2005年“国际小额信贷年”会议上正式提出的。[1]在2015年国务院发布的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）中，普惠金融被定义为立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。由此可见，成本可负担和商业可持续是普惠金融发展的重要原则。《规划》还指出，小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融的重点服务对象，这充分体现了普惠金融的包容性、广泛性及我国普惠金融“金融为民”的理念。深化金融供给侧结构性改革，积极探索成本可负担、商业可持续的普惠金融发展模式，不断提升普惠金融的下沉深度、覆盖广度、服务力度，既是人口规模巨大、全体人民共同富裕的中国式现代化的内在要求，也是其得以实现的重要保障。

自2013年党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”以来，我国普惠金融已经走过了十余年发展历程。在过去的十余年中，党中央和国务院对发展普惠金融的顶层设计和整体统筹持续优化。[2]2015年《政府工作报告》提出，要大力发展普惠金融；同年底，国务院正式发布首个发展普惠金融的国家级战略规划《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》。2022年2月，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出深化金融供给侧结构性改革，把更多金融资源配置到重点领域和薄弱环节。2023年10月，国务院发布了《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（以下简称《意见》），明确了推进普惠金融发展的总体思路，为未来普惠金融的高质量发展提供了根本遵循，同时也标志着普惠金融的发展进入了新的阶段。

中国普惠金融的十年发展成就

十余年来，我国普惠金融发展取得长足进步，具体反映在金融服务的覆盖率、可得性和满意度的提升上。从覆盖面的情况看，截至2023年8月，全国银行机构网点覆盖了97.9%的乡镇，基础支付服务村级行政区覆盖率超过99%，大病保险已覆盖12.2亿城乡居民。从重点领域金融服务的可得性情况看，小微企业、脱贫攻坚战、创新创业、乡村振兴等领域均有普惠金融的身影，金融服务呈现出“量增、面扩、价降”的态势。截至2023年9月末，全国小微企业贷款余额69.2万亿元，为2013年底余额的五倍有余；其中普惠型小微企业贷款余额28.4万亿元，近五年年均增速约为25%，而2019年末同一口径的统计数字仅为11.6万亿元。2023年9月末全国涉农贷款余额55.8万亿元，在各项贷款余额中占比超过20%。从金融服务的满意度来看，小微企业的贷款成本整体呈下降趋势。2023年前8个月，全国新发放普惠型小微企业贷款平均利率为4.8%，较2017年累计下降3.1个百分点。[3]我国普惠金融能够在短期内取得如此成就，主要是由于以下几方面的原因。

首先，多种政策工具形成合力，形成有效引导和激励。在党中央和国务院顶层设计的指引下，精准滴灌的货币政策、定向补贴的财政政策、差异化的监管政策和激励性的产业政策形成了政策合力，引导和激励我国普惠金融健康发展。在货币政策层面，定向降准、差别化存款准备金率、定向再贷款、各种结构性货币政策工具等将金融资源精准滴灌到普惠金融领域。在监管政策层面，监管机构实施业务和机构两方面的差异化监管政策，并分别对商业银行小微企业金融服务和金融机构乡村振兴进行监管评价和考核评估，引导金融机构将信贷资源更多投向小微企业、“三农”等普惠金融领域。在财政政策层面，小微企业和“三农”贷款的相关税收扶持政策、财政定向补贴和奖励等支出政策发挥了财政资金的引导作用。几大政策协同发力，使金融资源不断流入普惠金融领域。

其次，基础设施不断完善，优化了普惠金融的发展环境。金融基础设施是金融市场稳健高效运行的保障。过去十余年我国普惠金融业发展取得的成就，离不开金融基础设施功能的发挥。在支付體系建设方面，逐步建立健全支付体系，推进农村支付环境建设，更多金融机构向农村地区提供了安全可靠的支付服务。在信用信息系统方面，建立了多层级的小微企业和农民信用档案平台，缓解了金融机构和服务对象之间的信息不对称问题。“信易贷”模式、“银税互动”和“银商合作”使银行能够将公共信用信息用于信贷流程。活体抵押、农业机械等抵押登记纳入了人民银行征信中心的动产融资统一登记公示系统，有效解决了动产“抵押登记难”问题。在普惠金融统计体系方面，2016年，中国人民银行建立了中国普惠金融指标体系及填报制度，并定期发布中国普惠金融指标分析报告，有助于市场主体了解普惠金融的发展状况、把握其发展趋势。

再次，多层次供给格局的完善，为普惠金融发展提供了供给侧保证。各类机构和市场组织构成的多层次金融市场体系，是普惠金融高质量发展的供给侧基础。从金融机构的情况来看，中国已经形成了大中小银行并存、政策性银行与商业银行互补的银行体系。不同类型的银行和保险机构、金融科技公司、小额贷款公司、典当行等协同发力，互为补充，为普惠金融主体提供了多样化的产品和服务。以政府出资为主的融资担保机构为小微企业、“三农”和弱势群体提供了急需的融资担保服务，积极发挥增信分险作用，成为疏通融资渠道最直接、最有效的手段。从资本市场的情况来看，主板和中小板的合并、创业板及新三板的改革、科创板和北交所的设立、期货和期权市场品种的不断丰富，形成了覆盖企业全生命周期、上下贯通、互为补充的多层次资本市场体系，金融资源得以经由资本市场触达小微企业和初创企业。

最后，信息技术与产业的深度融合，为普惠金融的发展增添了动能。大数据、云计算、区块链、人工智能等金融科技的迅速发展，改变了金融机构的业务模式和业务流程，为其提供了转型可能和内生动力。金融科技使金融机构能够批量构建全面、准确、快速的客户画像和需求拼图，从而使其在海量客户中以低成本获客成为可能；金融科技还能有效解决原有中小企业服务产品存在的成本高、效率低、信息不对称等问题，提高了金融机构的服务效率，使普惠金融的低成本运营成为可能。金融机构还可以通过大数据、物联网、5G等技术的结合，丰富风控数据、细化风控模型，提升风险管理的精度和效率。金融科技在风控领域的各个环节——贷前、贷中和贷后都有较为成熟的运用，从而有效提高了贷前的审核效率，降低了贷后的监控成本，有效控制了违约风险。

普惠金融体系可持续发展需要解决的问题

2023年国务院发布的《意见》标志着普惠金融进入了高质量发展阶段，商业可持续、成本可负担和风险可管控的要求更为突出。由于普惠金融的服务对象规模较小、地理位置分散、信用数据缺乏、抵押品短缺，存在较为突出的信息不对称问题，金融机构服务该领域主体的成本较高。普惠金融过去十余年成就的取得离不开政策的引导激励和政策性资金的支持。展望未来，我国的普惠金融发展能否逐步摆脱对外部支持的依赖，实现商业可持续发展，关键在于解决好以下几方面的问题。

一是要厘清普惠金融发展过程中政府和市场作用的边界。《规划》强调，普惠金融服务的重点对象为小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体，因此，普惠金融是具有公益性质的产品，重视金融服务的包容性。但普惠金融客户数量多、覆盖面广，普惠金融的供给需要依赖以利润最大化为目标的金融机构提供，因此普惠金融也是具有商业性质的产品。普惠金融兼具公益性和商业性的准公共产品属性决定了这一领域的发展离不开政府和市场的共同作用。政府在初期的扶持和引导是普惠金融发展的必要条件，而普惠金融的快速发展离不开成熟的商业化运作，推动金融机构肩负惠民利民的责任和使命，必须遵循市场规律和金融规律。厘清政府和市场作用的边界，充分发挥政府部门与私人部门各自的积极作用，对于普惠金融的高质量、可持续发展至关重要。

具体而言，在普惠金融发展的过程中应坚持“政府引导、市场主导”的原则，政府的作用主要体现在基础设施建设、政策引导、资金支持、加强对普惠金融机构的监督和管理等，应尽量避免对金融机构的经营进行直接干预。对金融机构而言，一方面它们应该具有为产品定价的权利和能力，即能够根据市场供求、客户风险承受能力、贷款期限和还款条件来确定能够覆盖财务成本、产生合理利润的贷款利率水平；另一方面，它们的信贷行为也应突出商业化，能够通过变化的客户需求不断进行产品创新和贷款策略的调整，机动拓展普惠业务。

二是要解决好成本可负担和商业可持续之间的矛盾。普惠金融政策要求金融机构将金融产品的价格维持在较低的水平，以便金融服务以可负担的成本抵达更多的长尾客户。而普惠金融服务的成本较高，金融机构为实现商业可持续，通常会要求客户支付能覆盖财务成本的价格，这样的价格却未必是普惠金融主体能够负担的水平。政府对普惠金融的补贴能在一定程度上降低金融服务的价格，从而使普惠金融服务惠及更多的普惠领域主体，但是从长期来看，随着普惠金融业务规模的增长，政府补贴会加重政府的财政负担，并不具有可持续性。银行如何做到在不依赖政府补贴的情况下，既能有效达成普惠金融目标，做到成本可负担，又能通过普惠金融业务实现一定的利润，做到商业可持续，是普惠金融业务发展过程中金融机构面临的主要挑战。

从当前的情况来看，我国金融机构的普惠金融业务开展依然面临信息获取难、服务成本高、规模不经济等问题。由于普惠金融领域的主体多是小微企业和农户，其征信数据尚不完善，抵押品匮乏，金融机构在开展普惠业务时需要花费较多的精力和较高的成本去了解客户，部分金融机构在开展普惠金融业务时主要采用人力驱动的业务模式，造成运营成本居高不下；同时，普惠金融业务的风险较高且存在识别困难的问题，银行的风控成本偏高。普惠金融业务的商业可持续发展需要摆脱传统的依赖人力的业务模式，同时还要能够有效识别客户风险。这就需要银行积极借助科技发展和模式创新改变传统运营模式，降低运营成本和风险成本，有效解决成本可负担和商业可持续之间的矛盾。

三是要处理好普惠金融发展和金融风险防范之间的关系。在关注我国普惠金融发展速度的同时，更应该高度重视和发展相伴的金融风险，在确保安全的基础上求发展。从银行类机构的普惠金融贷款情况来看，当前的数据显示普惠金融风险可控，大部分商业银行普惠金融贷款的不良率在1%左右，有的银行普惠金融贷款的不良率甚至远低于普通贷款。但当前仍然有必要密切關注普惠金融贷款的信用风险，原因主要有以下几个方面：一是由于信息不对称和抵押品匮乏，普惠小微贷款的信用风险总体偏高；二是近几年普惠小微贷款的快速增长扩大了普惠金融贷款不良率的分母，而新发放贷款的信用风险并没有充分暴露，分子还没有显著增加；三是不良资产率指标会受到延期还本付息政策或贷款到期转贷的影响，从而延缓了贷款信用风险的暴露；四是在当前复杂的国际国内经济环境下，中小企业经营的不确定性增加。随着普惠金融贷款数量的增长及其在银行贷款总量中的占比越来越大，其潜在的风险不容忽视。

从我国金融体系的整体情况来看，2017年，银监会印发《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，推动大中型商业银行设立聚焦小微企业、“三农”、创业创新群体和脱贫攻坚等领域的普惠金融事业部，引导大中型银行的服务重心下沉。该举措在很大程度上促进了普惠金融的发展，但是这一发展模式也暴露出一定的问题。首先，大中型银行和小银行在普惠金融领域同台竞技，但是其资金实力、基础数据、科技水平等方面存在着较大差异，小银行特别是农商行仍然习惯以线下模式为主开展业务，运营成本较高。此外，银行金融机构和非银行金融机构在竞争中的地位也有差别，同非银行金融机构相比，银行尤其是大型银行的融资成本更低，这就导致非银行金融机构在竞争中存在一定劣势。大银行的服务重心下沉加剧了金融机构之间的竞争，给小银行和非银行金融机构带来了一定的压力和风险。

构建商业可持续普惠金融体系的对策建议

2023年10月召开的中央金融工作会议提出，要“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”，为推进我国金融的高质量发展，加快建设金融强国指明了方向。做好普惠金融这篇大文章，更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求，关键是要将政策引导和市场机制协调起来，强化普惠金融政策引导和监管引领，完善市场机制，以制度环境为基，模式创新为核，数字技术为翼，健全让金融机构“敢做、愿做、能做、会做”的体制机制，真正做到普惠金融的成本可负担、商业可持续和风险可控制，从而使金融资源健康、均衡、精准地配置到民生项目和长尾普惠客群，让金融“活水”进一步激发市场主体的生机和活力，推动我国经济可持续、高质量发展。

首先，进一步完善普惠金融基础设施。信息不对称是造成普惠金融领域“贷款难”与“贷款贵”的主要症结，金融基础设施的健全和完善是弥补这一市场缺陷、降低普惠金融业务成本、提高普惠金融商业可持续性的关键所在。建立以政府为主导的公共征信服务平台，加强政、银、企投融资信息共享，不仅可以助推实现普惠金融领域的“信息可获得”，还能降低金融机构获得信息的成本，解决金融机构因缺乏信息、难以了解普惠客户导致的“不敢做”难题以及信息成本过高导致的“不能做”难题。

现阶段，金融信用体系建设与普惠金融业务的要求之间还有一定差距：一是尚有近三分之一的市场主体未纳入金融信用信息基础数据库；二是与企业信用、生产经营相关的部分信用信息没有实现共享；三是部分地区的数据存在标准化程度较低，数字化程度不足和来源分散的问题，影响了数据质量。应继续加强信用体系建设，着力扩大信息共享范围，打破信息孤岛，实现征信、法院、交通、海关、税收、电力、电信等数据的互联互通，完善覆盖全国的跨地区、跨行业、跨领域的数据服务平台；进一步明确数据采集标准和质量要求，实现信息共享的标准化、规范化，降低金融机构获取信息的成本。

此外，还应加快出台相关法律法规，明确普惠金融的战略导向和监管职责，建立健全普惠金融领域新业态、新产品的监管体系和规则；推进支付清算、信息通信等基础设施的有效延伸和扩展，完善知识产权质押、动产融资登记等平台；[4]推进担保体系建设，优化担保服务模式，通过国家融资担保基金和省级再担保机构引导金融机构将资金投入亟需支持的领域，通过银担、银保分险降低银行的风险；加快破产体系、金融消费者权益保护体系等建设，有效防范化解各类金融风险，切实保护好金融消费者合法权益。[5]

其次，促進数字金融和普惠金融的深度融合。作为向社会各阶层提供金融服务、促进共同富裕的重要形式，普惠金融的成本可负担性一直备受关注。大数据、人工智能、区块链等数字技术的应用，能够有效降低普惠金融的风险识别成本、数据处理成本、运营成本和风险控制成本，有力驱动普惠金融发展方式和治理方式变革。[6]因此，以现代金融科技为发展引擎，促进数字金融和普惠金融的深度融合，降低金融服务的门槛和成本，提高普惠金融服务效率，解决金融机构因普惠业务成本高而“不愿做”“不能做”的难题，是促使普惠金融成本可负担和商业可持续的最重要途径。

自2016年中国人民银行发布《G20数字普惠金融高级原则》以来，数字普惠金融的顶层设计日趋完善。2022年中国人民银行发布的《金融科技发展规划（2022-2025年）》明确提出，要提供更加普惠、绿色、人性化的数字金融服务，同年，银保监会发布了《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》。2023年，人民银行发布首个数字普惠领域的金融行业标准《银行业普惠金融业务数字化模式规范》。我国金融机构应在有关部门顶层设计的指引下，以数据为关键生产要素，以科技为主要赋能手段，持续通过数字化经营、场景化创新、精准化服务、智能化风控、线上化作业等关键举措，提供数字化、智能化服务，提升金融产品创新与服务水平，向小微企业、个体工商户、农户等普惠金融客户提供可负担的综合性服务，并充分运用数字技术防控风险，提升普惠金融安全、可持续发展能力，打造健康的数字普惠金融生态。

数字普惠金融的发展也带来了一些新的挑战：第一，数字化发展可能会形成新的“数字鸿沟”，使教育程度、数字技能不同的人群获益出现明显分化，在数字普惠金融发展过程中应尽量保证数字普惠金融的适老性和公平性；第二，要避免数字化发展带来的竞争失衡问题，应强化反垄断措施，防止资本无序扩张；第三，数字化在降低部分风险的同时，可能会带来新的风险，也会增加金融风险的隐蔽性和扩散能力，金融机构应持续提高风险管理能力和风险监测水平；第四，数字化加快了普惠金融的模式和产品创新，给监管方带来了新的挑战，监管机构应提升监管科技水平，强化穿透式监管、行为监管、功能监管和综合监管；第五，应规范数字技术的应用，防止数字化发展可能带来算法歧视、信息滥用等侵害金融消费者权益的行为，保障数字普惠金融的健康、可持续发展。

再次，健全和完善风险防控体系。普惠金融服务的对象通常是传统金融不能触及的客户，这部分客户具有信息较为缺乏，信用资质相对较弱，抵押品比较匮乏，抗风险能力较弱等特点。此外，普惠客户群体规模较小，数量众多，涉及各行各业，地理位置比较分散，贷后监督较为困难，因此，金融机构面临较高的信用风险，这也是其提供普惠金融服务时面临的主要风险。政府和金融机构应担负起各自的责任，把握好推进普惠金融发展和防范金融风险的动态平衡，通过银政保担等多方合作实现风险共担和协同共进，借用技术手段改进贷后风险管理，做到“风险可控制”，解决金融机构因普惠金融风险过高而“不敢做”的难题。

从政府的角度看，设计科学的风险分担和补偿机制是调动银行开展普惠金融业务的关键。我国的一些普惠金融改革试验区已经对此进行了有益的探讨。如“兰考模式”不仅构建了银行、政府风险补偿基金、保险公司、担保公司四方组成的风险分担机制，还将贷款不良率划分为四段，规定银行分担损失的比例随不良资产率上升而下降，政府风险补偿基金的分担比例随着不良率上升而递增，如不良率超过容忍点则会暂停新增授信。[7]未来我们应深化现有的风险分担机制，充分发挥国家融资担保基金、全国农业信贷担保体系和地方政府性再担保机构的作用，积极探索普惠贷款的风险补偿机制。同时应加大审慎监管力度，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。

对于金融机构自身而言，应积极发展金融科技，实现精细化、全流程监控，提升风险防范能力，在守住风险底线的基础上服务好普惠金融群体。首先，应制定符合中小微企业、农户等普惠金融主体特点的风险审批体制，严把客户选择和准入，从源头控制风险；第二，充分利用大数据、物联网、5G等技术提高贷后监督和管理的效率；第三，构建包括贷前、贷中、贷后等环节在内的一体化、智能化的风控体系，做到实时监控预警；第四，提高风险防控的前瞻性和主动性，根据普惠金融业务的风险状况，补足资本拨备，提高自身的抗风险能力。

最后，建立多层次、广覆盖、差异化的供给体系。普惠金融的可持续发展需要各类金融机构发挥的有效协同。未来应以深化金融供给侧结构性改革为主线，充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，激发普惠金融相关市场主体的积极性、主动性、创造性，健全多层次（包括信贷市场、保险市场、股票市场、债券市场、期货市场、基金市场等）、差异化（包括大、中、小、微等各层次金融机构）的普惠金融组织体系，构建竞争有序的普惠金融供给格局。多主体协同发力可以更好地推动产品和模式创新，解决金融机构在普惠金融领域“不会做”的难题，从而实现普惠金融的“可持续”和“广覆盖”（覆盖广大地区和广大人群），满足不同普惠领域主体的金融需求。

银行机构在普惠金融体系中发挥了服务实体经济主力军的作用。大型银行和股份制银行应通过服务重心下沉，将金融资源向小微经营主体、乡村振兴、科技创新等领域倾斜；依托资金规模、金融科技、综合服务能力等优势，持续创新普惠金融产品；加大对首贷、续贷、信用贷、中长期贷款的投放。地方法人银行应坚持服务当地、服务小微企业、服务城乡居民，完善专业化的普惠金融经营机制，并探索与大型银行、专业金融科技公司的合作模式，提升数字化管理能力，改进服务方式及效率。大行和中小银行也可以通过合作，服务同一产业链上不同规模、不同环节的企业，实现优势互补和风险共担。

除银行类机构之外，应重视小额贷款公司、商业保理公司、金融租赁公司、典当行等在普惠金融体系內的补充作用；发挥保险的风险分担作用，重点发展农业保险、商业养老保险和健康保险，构筑保险民生保障网；增强资本市场的包容性，促进小微企业、涉农企业、科技创新企业等利用多层次资本市场融资。另外，还应充分发挥不同类型金融机构之间的协同作用，继续探索并深化“信贷＋担保”“期货＋保险”“信贷＋保险”及投贷联动等模式，从而有效解决风险分担问题，提升普惠金融的商业可持续性。

注释

[1]刘桂平：《关于中国普惠金融发展的几个问题》，《中国金融》，2021年第16期。

[2]张黎黎：《谱写普惠金融十年绚丽华章》，《中国金融》，2023年第20期。

[3]中国人民银行货币政策司：《货币政策执行报告》，2019～2023年，http：//www.pbc.gov.cn/zhengcehuobisi/125207/125227/125957/index.html。

[4]世界银行、中国人民银行：《全球视野下的中国普惠金融：实践、经验与挑战》，北京：中国金融出版社，2018年，第91页。

[5]何德旭、苗文龙：《金融排斥、金融包容与中国普惠金融制度的构建》，《财贸经济》，2015年第3期。

[6]张勋等：《数字经济、普惠金融与包容性增长》，《经济研究》，2019年第8期。

[7]《普惠金融的“兰考模式”是怎样炼成的》，《金融时报》，2019年12月26日。

责 编／韩 拓