协同：生态系统理论视角下乡村治理人才队伍建设机制研究

杨明伟　熊光鑫

摘要：乡村治理是实现乡村振兴战略的根本，乡村治理人才是推动乡村振兴的重要力量。目前，我国乡村治理人才队伍建设存在较多问题，而农村社会工作者作为乡村治理人才，能有效推动队伍建设。基于二者的契合性，文章从生态系统的微系统、中间系统、外系统以及宏系统探讨乡村治理人才队伍建设所面临的困境，提出“吸、引、培、留”一体化的建设机制，并从激励、引进、培养以及治理参与机制提出社会工作协同建设乡村治理人才队伍的建议。

关键词：社会工作；生态系统理论；乡村治理人才队伍；建设机制

一、问题的提出

治国之道，最重要的是人才。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，强化农村人力资源建设，凝聚人才突破“人才瓶颈”，实现乡村人才振兴。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出，引入社会工作人才参与到乡村振兴工作中，大力发展农村工作。《关于加快推进乡村人才振兴的意见》明确指出，要加强乡村治理人才培养，提高农村基层治理能力与制度的现代化水平，将乡村人才振兴提升到一个新的战略高度。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第三章对人才培养进行了详细论述。国家乡村人才政策的陆续出台，使得乡村治理人才队伍建设工作更加紧迫。目前，我国乡村治理人才队伍建设仍存在较多困境，如人才总量不足、结构失衡、人才队伍建设机制不健全等。为什么乡村治理人才仍然紧缺？为什么乡村治理问题仍未解决？笔者认为究其根本还是乡村治理人才队伍建设机制运作方面存在障碍。乡村振兴战略的提出为农村社会工作的发展带来了机遇，社會工作独特的专业优势能有效调动社会资源投入，协同各主体形成强大的合力，推动乡村治理人才队伍建设机制的形成。因此，本文以生态系统理论为依托，分析困境并提出“吸、引、培、留”一体化的建设机制，探讨社会工作协同助力乡村治理人才队伍建设的创新和完善。

二、理论与运用：生态系统理论

布朗芬布伦纳（1979）首次提出生态系统理论，在《人类发展生态学》中指出环境对于人类发展的重要意义，把生态系统分为微系统、中系统、外系统和宏系统。后来查尔斯·扎斯特罗（2004）对人类的成长和社会环境的影响进行了深入的论述，将个人生存的社会生态系统分为微系统、中系统和宏系统。经不断整合，生态系统理论也适用于我国乡村领域。沈邦仪（2005）提出人才生态学在结构上包括人才内生态与人才外生态，分别是能力、心理、人际等生态的有机统一体。王转弟、马红玉（2020）提出人才生态系统，人才内生系统和外部环境相互作用，形成人才各种内在要素与外生态要素融合的复杂系统。

基于此，本文结合人才所处的社会环境和社会生态关系的信息网络，确定人才内生态环境（中间系统、外系统）与外生态环境（微系统、宏系统）范围，从生态环境、制度环境、政策环境以及社会文化环境四方面分析我国乡村治理人才队伍建设困境，为社会工作参与乡村治理人才队伍建设机制提供理论指导。

三、当前我国乡村治理人才队伍建设困境

（一）微系统：生态环境——难以吸引人才

1. 乡村治理人才队伍规模不足，基层组织治理难度升级

当前，我国农村基层人才队伍普遍存在着“高龄化”的问题，缺少年轻血液。大部分的人才引进都是任期制，即任期时间结束后就离任，这就造成了基层人才队伍的不稳定性增加。一方面，大部分派驻村干部下到基层，人员流动的频率也比较高，后续的长效任用机制也需要改进，这些都对乡村治理的人才队伍建设产生了一定的影响。另一方面，疫情防控和突发性公共事件处理，使基层组织的治理难度增大，在生产、生态、生活等方面的管理体制和管理能力提出巨大挑战。一手抓疫情防控，一手抓稳农保供，面对人才不足、治理能力弱等问题，突出了乡村治理人才队伍建设、提升农村基层组织管理水平的重要性和紧迫性。

2. 农村社会组织发展滞后，乡村治理人才队伍建设宣传不到位

虽然在“放管服”、乡村振兴的推动下，社会组织的孵化逐渐从城镇向农村扩展，特别是对环境保护、对弱势群体的支持等，但是与广大农村社会服务的需要相比，我国的社会组织发展仍处于落后状态。一方面，农村社会组织缺乏资金保障。由于政府购买服务的力度弱，使得资金投入不足，导致一些农村社会组织无法如期开展活动，有些组织还存在内生性不足、经营困难等问题。另一方面，在当前，我国的农村社会组织管理体系还不够完善，人员配备不足，不能有效解决复杂的社会问题，动员农村居民参与活动、开展服务的号召力不强，且缺少开发和培育社会工作专业人才的平台。还存在乡村治理人才宣传不到位的问题，就目前乡村宣传内容来看，缺乏人才号召的实质性的力量，让村民们难以真正地体会到乡村治理人才队伍建设带来的好处，以及对农村经济和社会发展的影响。

（二）中间系统：制度环境——人才引进制度不完善

1. 人才培养投入经费有限，专业培训重量不重质

主要体现在培训内容形式化，并未根据当地实际需要和经济发展水平有针对性开展培训，导致培训主题重政治导向而轻能力导向。其次，培训方法以会议讲座、专题学习等理论知识传授为主，未进行实操或演练，导致培训效果不佳，不利于乡村治理人才的能力提升。

2. 激励机制不健全，人才保障制度薄弱

乡村治理人才付出与收入未成正比。学者蒋平阳（2022）对四川某民族地区调研发现，乡镇干部的平均月工资在2000～4000元之间，而该县农民人均收入达到5085元。相比之下，乡村人才的薪资待遇低，导致乡村治理人才流失。我国在对乡村人才评价体系上未建立起全国统一的、科学的量化标准，对乡土人才的评价、认定上主观性较强，并且乡村人才职称评定时间长、评定难等问题突出。我国农村社会工作人才保障制度还存在不足，一是由于农村社会工作的复杂性，收入水平不高，晋升难度大，工作和生活压力大等原因，专业社会工作者离职率较高；二是政府对农村社会服务的购买计划不多，投资力度不强，难以实现大范围的项目持续化运作；三是现行的激励机制不够完善，缺乏精准的激励和评估，造成了乡村社会工作者的工作动力不足。

（三）外系统：政策环境——人才培养政策落实不到位

自《加快推进乡村人才振兴的意见》颁布以来，尽管许多地方政府一直在大力扶持乡村治理人才，相关部门也对人才进行了评估和分类，但是，在之后的职称分类评估等方面，却一直没有很大的进展，甚至有些省市都没有对治理人才进行专门的评定和管理。一项针对某民族地区的调研显示，在受访对象中，52.38%的乡村没有成立专职人才工作团队，缺乏强有力的组织支撑；50.95%的乡村没有相应的人才支持政策，意见落实不到位，基层管理人员等人才政策几乎处于空白状态。这不仅制约着乡村振兴战略的执行效果，也制约着乡村人才参与农村建设的积极性。另外，农村基层治理培训缺乏有效的培训机制，对培训的关注程度较弱。就算是有专门的培训服务，也大多是形式多于内容，缺乏统一的规划和统筹，也缺乏健全的评估体系和激励机制，难以培养出真正具有治理能力的本土人才。

（四）宏系统：社会文化环境——留住人才缺乏发展环境

人情是乡村治理和社会工作常见的伦理难题。在村两委选举中，普遍存在“选人唯亲”的现象。大多基层岗位无明确晋升方向，乡村人才晋升过程不公开等问题依然存在。农村“386199”现象日益突出，乡村青壮年人才的单向流出严重，“中坚干部”素质不高、管理思路老套和僵化、思想和方法没有与时俱进，不利于建设高质量的乡村治理人才队伍。此外，相对于城市，农村的人才发展空间相对狭小，没有良好的发展环境。具体表现为：产业发展环境不佳；公共服务设施不足，无法完全满足青年干部的生活需求；薪资水平不高，比城镇居民的平均收入还要低五分之一，甚至有些边远地区的生活水平更是连十分之一都达不到。另外，由于传统观念的制约，大部分人口不愿意返乡就业，返乡创业也缺乏发展扶持。

四、社会工作参与乡村治理人才队伍建设的优势

（一）社会工作专业价值观和工作视角与乡村治理具有耦合性

实现乡村振兴战略的关键要建设高素质的乡村治理人才队伍。根据社会工作服务经验与成效来看，社会工作人才下沉基层治理中，服务弱势群体、挖掘居民潜能、化解基层社会矛盾、加强社会团结、推动社区治理等方面发挥重要作用。社会工作以人为本的价值观、接纳、价值中立、非评判的价值理念以及优势视角、增能视角等工作视角，有利于促进社区治理与人才队伍建设的成效最大化。同时，社会工作的职业价值、服务方式等具有亲民、增能性，注重系统的思考和优势的运用，挖掘地方的非正式资源，动员并培育潜质人才，协同构建发展平台，这与乡村治理与人才振興具有较强耦合性。

（二）农村社会工作和乡村振兴战略、乡村治理人才队伍发展具有契合性

在专业形成方面，社会工作是一门以价值为基础的专业，而在专业实践中，它更多地关注政策与现实的社会问题。党中央、国务院明确要大力推进社会工作服务站的建设，把“社工站”作为实现脱贫与乡村振兴有机结合的重要载体，加大政府采购力度吸引更多人才提供专业服务。社会工作是基层治理的一种手段，它可以在社会治理创新、社会转型应对、人类行为改变和社会系统融入等有着重要影响。社会工作的科学性、专业性在专业人才的培养上也有积极作用，在乡村人才振兴支持下，社工协同发展治理人才队伍建设是高度契合的。

（三）社会工作方法和丰富的服务经验，为乡村治理人才队伍建设提供支持

不论是二十世纪二三十年代晏阳初和梁漱溟在邹平发起的乡村建设运动，还是社会工作在扶贫中所起的积极作用，都表明社会工作在实现乡村振兴的过程中，能够发挥个体和社会的潜力，助力乡村振兴。在具体工作中，社会工作的方法不仅包括个案工作、小组工作、社区工作，也包括社会工作行政、社会政策等。通过这些专业化工作模式与实务经验，可以让社会工作者更好地处理队伍建设问题，便于系统地解决问题，为其他乡村治理人才提供服务与支持。

五、社会工作协同乡村治理人才队伍建设机制的完善路径

以生态系统理论分析出吸引人才、引进人才、培养人才和留住人才的现实困境，结合社工的专业优势，笔者提出“吸、引、培、留”一体化的建设机制，从激励机制、引进机制、培养机制以及治理参与机制提出社会工作协同建设乡村治理人才队伍的建议。（见图1）

（一）激励机制：促进资金投入力度，提供有效激励措施

乡村治理人才队伍建设中人才引不进、留不住的问题，主要是因为资金扶持力度不够，缺少人才发展和参与的平台。因此，要建设高质量的乡村治理人才队伍必然要提高人才吸引力，加大投资力度。一方面，政府应该更大力度购买服务，特别是边远地区农村社会工作站的建设，并通过政府购买服务，计划性引入各类乡村治理人才。另一方面，社会工作者可以与企业联合，设立一支专门用于建设人才的基金；还可以连接网络直播平台，用直播带货的形式宣传当地特色农产品，提高本地村民收入，也就有了更多资金吸引、建设乡村治理人才队伍。

此外，政府应该制定具有针对性的激励举措和合理的激励方法。在薪资待遇上，激励力度要与个人工作业绩、贡献度相匹配，制定明确的激励标准，并及时兑现奖励和实施惩罚。在激励方法上，形成多种激励合力，精神激励与物质激励并重。如物质方面，按照乡村治理人才类型设立专项奖励基金；在精神层面上，对表现突出，得到人民群众支持的优秀治理人才给予肯定。在激励举措上，还可将乡村治理人才评价机制与激励机制相结合。社会工作者对人才评价考核，保持客观公正的态度，公开透明、公平公正地监管执行评价工作。

（二）引进机制：完善引进政策，加强人才宣传力度

乡村振兴对各类人才提出了队伍数量充足，结构稳定的需求，这就要求建立长效的乡村治理人才引进机制。社会工作者要有明确的角色定位，在人才引进方面，社工担任政策影响者，通过走访调研了解当地实际情况和人才需求，将其需求不足的部分转化为具体的政策建议，积极配合各部门制定本地人才政策，引进不同类型的乡村治理人才。在服务方面，社工担任执行者，将政府政策转化为实际工作，要真正打通为民服务的最后一米，促进政策的落实。

在乡村治理中，要加强对治理人才的培训和宣传，这有助于稳定队伍建设的群众根基。社会工作者可以为村民们录制和组织他们观看关于乡村人才的纪录片，并通过网上发布的形式，让更多的人了解当地治理人才的事迹报道，吸引村民返乡创业；乡村应积极打造“一村一社工”，建设社工站；社会工作者定期为服务对象提供专业服务，加强乡村治理人才深入群众，用实际行动打造宣传的名片。此外，社会工作者还可以成立“人才引进小组”“外来人才委员会”，将外来人才汇聚到一起，为乡村治理人才的引进提供服务，让更多人参与到乡村治理中，以实现“主动式引才”的模式。

（三）培养机制：创新培训方式，构建培育模式

1. 提高培训内容质量，推动培训方式创新

培养乡村治理人才要从地方的现实需求出发，针对不同方向、不同岗位、不同素质的各类型人才，对其进行针对性的培训。一方面，对乡村治理综合型人才要实现全面化、多元化的培养，在培训过程中，应加强理论等专业知识的培训，同时加强社会工作、法律等职业技能的培训；对乡村治理专业型人才的培养要加强实践性内容，将理论与实践有效结合。另一方面，针对年龄偏大、素质不高的干部成员，社会工作者要对其做好政策的解读和培训，让他们更好地理解乡村振兴和基层治理的各项政策，促进其将农村资源整合起来。此外，社工可以搭建乡村振兴实践平台，采取交流挂职的方式，组织优秀治理人才交流学习，相互传授经验，共同进步。根据这些实践和经验，社会工作者可以同其他乡村治理人才一同制定当地人才队伍建设的培训手册，充分利用高校、社会组织等资源，实行“线上+线下”“理论+实操”“基地+课堂”等培训方式。同时，社工也可以进行入户访谈，加强与当地村民的交流，采取推选或自荐的方式，挖掘有治理潜能的村民，并培育当地有潜能的治理人才，开展符合当地实际的治理培训。最后，社会工作者要不断加强服务的专业化，提升自己的专业素养与能力。

2. 链接多方主体，协同培养治理人才

社会工作具有资源链接的专业优势，要鼓励多元主体参与乡村治理人才队伍建设，并整合资源实现乡村治理人才培育成效的最大化。随着利益关联日益紧密的发展需求和信息交流的融合性，笔者提出建立“公共部门+社会组织+高校院所”的协同培育模式，政府进行宏观调控，将农业、民政、财政等相关政府部门联合起来，做好人才培养工作。这就要求农业企业、社会组织、学校、律师事务所等社会团体的大力配合，在人才队伍建设中形成强大力量。一方面，社会工作者要与各级党委进行协调，有效利用相关部门的主动性，使具有实际工作经验的组织能够更好地将技术和知识融合起来，多方合作，构建一个理论和实践都能与时俱进的培训平台。另一方面，分层分类培养乡村治理综合型人才，例如可以采取轮训的方式；对专业型人才的培训，应与社会团体、农业院校建立长期的合作关系，形成乡村治理专业型人才的多方协同培养机制。同时，社会工作者在参与治理人才的培育过程中，要注意多個主体之间的分工和协作，以及各个部门的信息同步和工作交流，及时将工作进度报告给政府部门，发挥好上传下达、承前启后的作用。

（四）治理参与机制：培育社会资本，鼓励多元参与

1. 鼓励村民参与，提升村民自治能力

乡村治理最重要的社会基础是村民之间的信任、规范和参与，发展社区社会资本的核心是村民。社工必须以提升居民的参与意愿及能力为工作中心，通过强化村民的行为和提高自身的能力来构筑起社区互信网络。一方面，社工要发展志愿性、非营利性的社区社会组织来建立村民参与平台；另一方面，社工还可以在本地进行以知识和价值引导为目的的公益性公民教育服务，帮助村民了解乡村治理、交流沟通技巧，发掘有治理意愿或能力突出的人，同时也要培育当地社区领袖共同参与。总之，要建设一支高质量的乡村治理人才队伍，社会工作者不仅要提升村民的参与意愿与治理能力，还要挖掘并培育有潜力的社区领袖或村民，把地方社区领袖转变成治理人才，增强乡村治理队伍，提高乡村治理水平。

2. 大力培育乡村社会组织，营造良好专业生态环境

学者李梦莹（2017）提出了社会环境系统的制度体系是宏观社区社会资本，乡村社会组织的公益性与互惠性是其宏观层次上的重要表现。乡村社会组织既是社会工作者的“孵化器”，又是参与乡村治理的一个重要平台。因此，社工可以发挥政策影响者的作用，主动给上级部门汇报地方情况，反馈《社会组织登记管理条例》修改意见，使其简化社会组织审批程序，增大外部资源及专业服务。基于当地服务对象特征、基础设施资源等情况，社工大力培育、孵化所需的社会组织，借助优势视角、增强权能等手段提升乡村社会组织的活力，并整合内生性和外延性力量，加强乡村治理人才参与到社区治理中。社会工作者可以根据专业知识和实际工作经验，为当地不同群体开展针对性的服务，例如为乡村人才提供心理辅导，减轻工作压力；对于三无老人、空巢老人，社工可以采取“时间银行”等形式，动员村里有意愿、有能力的村民加入，把社区服务和民生有机结合起来，为乡村社会组织和人才的发展创造一个良好的生态环境。

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＊本文系辽宁省教育厅2022年度基本科研项目“人口‘空心化’和‘老龄化’背景下农村社区养老服务体系存在的问题与对策研究”（项目编号：LJKMR20220814）的阶段性成果。

（作者单位：沈阳化工大学）