从广东实践看人大讨论决定重大事项与全过程人民民主

文 赖 斌

习近平总书记在中央人大工作会议上系统阐述了全过程人民民主的重大理念，强调“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”，为坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进新时代人大工作、不断发展全过程人民民主指明了前进方向、提供了根本遵循。如何更好发挥人民代表大会制度作为实现我国全过程人民民主的重要制度载体作用，让人民代表大会制度优势更好转化为国家治理效能，是加强和改进新时代人大工作面临的重大理论和实践课题。本文结合广东各级人大开展讨论决定重大事项工作的实践，探讨人大讨论决定重大事项与全过程人民民主的关系，并对坚持全过程人民民主理念推动人大讨论决定重大事项工作提质增效提出意见建议。

一、人大讨论决定重大事项与全过程人民民主的关系

讨论决定重大事项，是宪法和法律赋予各级人大的重要职权。人大讨论决定重大事项制度，是一项重要的政治制度，与全过程人民民主有着不可分割的密切联系。

（一）人大讨论决定重大事项之于全过程人民民主：既是制度程序支撑，也是参与实践内容。习近平总书记深刻指出，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”。作为重要制度载体，人民代表大会制度一方面为全过程人民民主的完整制度程序提供支撑，另一方面为全过程人民民主的完整参与实践提供载体。无论是制度程序支撑还是参与实践载体，人大讨论决定重大事项都是其中的重要内容、发挥着重要作用。从制度程序支撑方面看。人大讨论决定重大事项，是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是党的领导下保证全过程人民民主的重要制度程序支撑。在人民代表大会制度之下，按照民主集中制的原则处理国家机构的关系，不仅规定人大及其常委会是权力机关、决策机关，同级人民政府是行政机关、执行机关，而且赋予人大及其常委会在国家、社会管理中就重大事项作出决定的权力。正因为有了人大讨论决定重大事项这一制度程序支撑，既能表现广泛的民主，使人民通过各级人民代表大会行使国家权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。从参与实践内容方面看。人大讨论决定重大事项，是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式，是全过程人民民主的重要参与实践内容。人大讨论决定重大事项，涵盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的各个环节，为全过程人民民主提供的参与实践体现在代表选举，体现在行使立法权、监督权、决定权、任免权等职权中的调研、座谈、论证、审议、公开征求意见等各方面全过程，体现在广泛听取意见、充分凝聚共识基础上依法表决通过法律、地方性法规和决定决议。保障人民通过人大平台参与讨论决定重大事项相关实践，就是发展全过程人民民主。

（二）全过程人民民主之于人大讨论决定重大事项：既是立场目标，也是方法路径。全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，无论是立场目标还是方法路径，人大讨论决定重大事项都要服从于全过程人民民主。从立场目标层面看：全过程人民民主是人民代表大会制度的鲜明特征，是人民代表大会制度设计和安排的一条主线。人大讨论决定重大事项制度，是人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，体现的是人民当家作主的国家性质。伴随人民代表大会制度从初步构想到正式建立，人大讨论决定重大事项也由执政党的主张发展成为宪法法律确立的制度。1945年毛泽东在《论联合政府》中指出，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针、选举政府”。宪法规定县级以上地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。地方组织法则列举了县级以上人大及其常委会讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。因此，做好人大讨论决定重大事项工作，就是坚持国家一切权力属于人民，就是保证人民当家作主，就是发展全过程人民民主。从方法路径层面看：人大具有密切联系群众的优势，是倾听民声、凝聚民意、汇集民智的平台，有利于形成最大公约数，有助于画出最大同心圆。各级人大代表工作和生活在群众中间，对基层的实际情况、群众的想法愿望最熟悉、最了解，同时人大具有独特的工作机制和程序，经过广泛调查研究、充分讨论审议，并按照少数服从多数原则集体议决事项，有利于增强决策透明度和公众参与度，强化决策的群众基础，有利于保障和促进科学决策、民主决策、依法决策。提高人大讨论决定重大事项工作质量，就是要把坚持全过程人民民主理念作为方法路径，充分发挥人大密切联系群众的制度优势和工作优势，有效拓宽民主参与渠道，更好实现过程民主和结果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、党的主张和人民意志有机统一。

二、广东各级人大讨论决定重大事项推进全过程人民民主的实践

从广东的实践看，人大讨论决定重大事项工作经历了从“行使难”到“常态化”、“把握难”到“规范化”、“轻落实”到“重实效”的过程，有效促进了广东经济社会发展和民主法治建设，有力发展了全链条、全方位、全覆盖人民民主。

（一）从“行使难”到“常态化”，发展全链条、全方位、全覆盖人民民主。长期以来，人大讨论决定重大事项因“行使难”而处于被虚置的状态。党的十八大之后，特别是中办《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（中办发〔2017〕10号）印发实施以来，广东开展人大讨论决定重大事项工作加快发展，在发展全过程人民民主中发挥了重要作用。一是深化全链条人民民主。近年来，广东各级人大通过行使讨论决定重大事项，保障人民不仅参与投票选举，还参与公共事务商议、国计民生重大决策、经济社会事务管理、公共权力运行监督等，持续深化全链条人民民主。例如，广东省人大常委会专门出台指导意见，推动发轫于基层的民生实事代表票决制改革加快推进，目前民生实事代表票决制在21个地级以上市已实现全覆盖，各地通过行使重大事项决定权，让人大代表全程参与民生实事项目各环节，推动民生实事由“为民作主”变为“由民作主”，成为行使重大事项决定权践行全过程人民民主的生动实践。二是拓展全方位人民民主。近年来，广东各级人大通过行使讨论决定重大事项，不断满足人民全方位需求，不断拓展全方位人民民主。讨论决定重大事项范围越来越宽，不再局限于听取审议本级“一府两院”工作报告、审查批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算等常规事项。例如，广东省人大常委会就大力推进法治化营商环境建设作出决定，并听取广东省政府优化营商环境三年行动方案出台前的报告；为加强人大国有资产监督职能，促进国有资产治理体系和治理能力现代化，广东省人大常委会就加强国有资产管理情况监督作出决定。三是保障全覆盖人民民主。近年来，广东各级人大通过行使讨论决定重大事项，护航最广大人民的根本利益，持续保障全覆盖人民民主。例如，为落实横琴粤澳深度合作区建设总体方案，为横琴合作区有关管理机构的组建和运行提供及时必要的法规依据，广东省人大常委会就横琴粤澳深度合作区有关管理体制作出决定，分别对合作区范围，管委会、执委会、省派出机构的职能职权，以及省市两级授权或委托合作区行使的权限作出明确。例如，“全面二孩”后，广州市人大常委会敏锐关注公办园学位问题，及时作出关于广州市学前教育工作报告的决议。

（二）从“把握难”到“规范化”，不断健全讨论决定重大事项制度建设。由于法律仅有原则性规定，长期以来讨论决定重大事项在实践中存在范围、程序“把握难”等问题，影响了行权效果。中办发〔2017〕10号文印发实施后，广东全省上下认真贯彻实施，进一步加强了制度建设。一是制定完善讨论决定重大事项的制度规定。广东省委及时下发贯彻实施办法，广东省人大常委会第一时间对《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》进行修订，广东省政府制定《广东省人民政府重大决策出台前向省人民代表大会常务委员会报告规定（试行）》。地级以上市人大常委会和一些区县级人大常委会也制定或修改了地方性法规和规范性文件。这些地方性法规和规范性文件都对讨论决定重大事项的范围、形式、程序、效力、保障等进行了具体规范，为提高人大讨论决定重大事项工作水平提供了有力制度保障。二是不断明晰讨论决定重大事项的范围。各地从实际出发积极探索完善重大事项界定机制，讨论决定重大事项的重点和范围愈发明确、具体，对重大事项范围采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法，将本行政区域的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中具有长远性、全局性和根本性，关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大事项界定为重大事项讨论范围。一些地方在此基础上将重大事项按性质划分为“议而必决”“议而可决”“依法备案”三个层次，进一步提高了可操作性。广州市人大常委会则具体列明39项重大事项应当按照三类情况分别作出处理。三是不断规范讨论决定重大事项的工作机制。在重大事项提请方面，要求提请人大审议重大事项的，提请机关和人员应当同时提供该重大事项的基本情况，必要性、可行性说明，有关法律、法规和政策依据，需要解决的主要问题和解决方案等，必要时还应当提供社会稳定、环境、经济等方面的风险评估报告。在重大事项审议方面，人大审议重大事项时，提请机关和人员应当到会作出说明，回答询问，听取意见，有关机关、组织应当派人到会听取意见，介绍情况。人大讨论决定重大事项，应当重点加强合法性审查，确保不与宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决定决议相抵触。

（三）从“轻落实”到“重实效”，不断加强对决定决议的实施监督。由于受客观环境的影响，人大讨论决定重大事项存在“轻落实”的问题，对决定之后的后续监督重视不够。随着新时代加强和改进人大工作的深入推进，对人大行权履职实效提出了更高要求，广东各级人大讨论决定重大事项工作也实现了从“轻落实”到“重实效”的转变。一是人大加强实施监督更加主动。一些地方人大常委会在贯彻实施法律、行政法规和上级人大及其常委会的决定决议过程中，作出具有立法性质的决定，并通过加强执法检查，有力推动贯彻实施工作。例如，为制止餐饮浪费，营造厉行节约、反对浪费的社会风尚，广东省人大常委会就制止餐饮浪费作出决定；次年广东省人大常委会就决定的贯彻实施情况启动执法检查，推动建立共同治理餐饮浪费工作长效机制。一些地方人大常委会探索事前、事中、事后循环滚动的跟踪监督模式。二是“一府两院”报告执行情况更加自觉。“一府两院”根据决定决议规定的期限自觉报告执行情况，执行情况按规定在年度工作报告中集中报告，或者在有关专项工作报告中报告，需要较长时间办理的则分阶段报告。近几年广东省人大常委会就法治化营商环境建设、国有资产管理情况等开展的专题询问，省政府都高度重视，对专题询问提出的问题，按照具体问题马上推动解决、政策性问题逐步推动解决的要求，加强问题整改落实、应改尽改，及时报送整改工作方案、台账，分阶段报送了整改成果，推动决定的各项规定得到严格贯彻实施。

三、坚持全过程人民民主理念推动讨论决定重大事项工作提质增效

（一）讨论决定重大事项应注重建立健全沟通协调机制。要推动讨论决定重大事项工作提质增效，找准定位、凝聚共识是基础。要坚持民主集中制原则，建立重大事项年度计划“清单”制度，在议题的形成和提出上建立党委、人大、政府三者相关工作机构之间的常态化沟通协调机制。人大根据本地区的重大决策、工作部署，人大代表、人大常委会组成人员和有关方面的建议，经济社会发展中的突出问题和人民群众普遍关注的重大问题，研究提出年度讨论决定的重大事项和本级政府事先向人大常委会报告的重大决策的意见，广泛征求人民群众意见，并与一府两院充分沟通协商，形成讨论决定重大事项年度计划“清单”，报党委同意后依法定程序确定，列入人大常委会年度工作计划。同时，针对以往重程序性决定、轻实体性决定的问题，要按照中办发〔2017〕10号文要求，把听取审议本级“一府两院”工作报告、审查批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算作为行驶重大事项决定权的重点，同时要更好地从实际出发讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大措施以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项。

（二）讨论决定重大事项应注重扩大民主参与。人大讨论决定重大事项，要充分保障人大代表和常委会组成人员的民主权利，认真研究采纳人大代表和常委会组成人员提出的意见和建议。要健全调研、论证、公示听证和公众意见采纳情况反馈等民主化机制，使不同阶层、不同群体的利益诉求和意愿得到更全面、更充分的表达。要把调研论证环节纳入人大讨论决定重大事项的前置程序，负责承办的人民代表大会专门委员会、人大常委会工作机构既要提前介入，对相关情况组织专题调查研究，也要组织人大常委会组成人员、人大代表对有关工作进行视察或者专题调查研究，采取多种形式广泛听取人大代表、有关机关和社会各方面的意见。对专业性、技术性较强的重大事项，应当组织专家、智库、专业机构进行论证和评估，全面分析评估决策出台和实施后可能产生的影响和作用，或者要求有关国家机关、有关方面进行补充论证。对社会普遍关注、存在重大意见分歧或涉及利益关系重大调整的重大事项，应当召开听证会，听取各方面意见。

（三）重大事项决定决议实施监督应注重与行使其他职权和充分发挥代表作用相结合。决定决议要取得更好成效，关键在于与立法权、监督权等职权和充分发挥代表作用相结合，推动做好“后半篇文章”。一是与执法检查、听取审议工作报告、专题询问以及代表视察、专题调研等法定监督形式相结合，加强对重大事项决定决议实施情况的监督。例如，2019年广东省人大常委会作出关于大力推进法治化营商环境建设的决定，广东省人大常委会为了跟踪监督决定实施情况，连续运用专题询问、听取审议整改工作报告等形式进行督办，2020年听取审议广东省政府贯彻实施决定的情况并开展专题询问，2021年听取审议专题询问整改情况报告，推动信用建设需要加强等8个方面问题得到了较好地解决。二是与立法修法工作相结合，延伸拓展重大事项决定决议实施效果。例如，为推动营商环境改革成果制度化、法制化，进一步提高营商环境法治化水平，广东省人大常委会适时启动立法工作，2022年出台广东省优化营商环境条例，很好地延伸拓展了关于大力推进法治化营商环境建设的决定的成效。三是与充分发挥代表作用相结合，让代表全程参与讨论决定重大事项各环节。例如，佛山市人大常委会讨论决定重大事项与充分发挥代表作用相结合，在推进民生实事票决制过程中，充分发挥代表主体作用，依托代表联络站、代表履职服务平台，以多种形式组织代表广泛听取群众意见建议，使民生实事项目更加符合民需、贴近民意、惠及民众，并创新性地将专题询问与民生实事项目督办结合起来，连续3年围绕民生实事项目落实情况组织代表开展专题询问，以问知政、以问督政、以问助政，保证人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。