公益性地勘项目专项资金预算控制优化研究

谈 正 黄 蕊 安徽省地质环境监测总站(安徽省地质灾害应急技术指导中心)

一、公益性地勘项目专项资金的基本概念

公益性地勘项目主要是指重点开展的基础性、公益性和战略性地质勘查项目，主要包括基础地质调查、矿产资源调查评价、水工环地质调查评价等。公益性地勘项目专项资金是地勘单位向本级财政部门申报的专门用于公益性地质勘查工作的专款专用资金。专项资金的特殊性首先是其来源具有单一性，而且是财政拨款资金，资金拨付和使用相关的所有流程有着非常严格的要求。其次，专项资金只能用于特定的公益性地勘项目，每个单位根据其职能申请适合其业务领域专长的项目。这类专项资金突出“专用”的特性，需要单独核算、专款专用，不得挪作他用。

二、公益性地勘项目专项资金预算控制存在的问题

(一)预算编制重定额轻需求

在编制过程中，存在预算编制人员没有对实际工作需求进行深入调研分析，而是简单地采用定额作为预算编制的依据，例如，办公费按综合定额180 元/人每月，印刷费按综合定额200 元/人每月，邮电费按综合定额180 元/人每月的标准来进行编制。这种定额编制法“重定额轻需求”，无法保证预算与实际工作需求相符，直接影响专项资金预算编制的科学性与合理性，进而削弱其对专项资金使用的指导作用。

(二)固定预算与多变工作不匹配

地质勘查工作存在极强的不确定性，单位在实施公益性地勘项目的过程中，任何工作变化都很容易导致工作方式、技术手段、人员构成、设备材料等方面做出相应的变化调整。而在方案设计阶段相对固定的专项资金预算很难随着这种变化做出调整，即使可以调整预算，也需要经过繁复的申请和审批流程，会耗费大量的时间成本。

(三)预算执行过程控制效果不理想

首先，事前控制不足。业务人员在事前申请使用专项资金时，很多时候缺乏有效的控制手段确保其严格按照专项资金预算来执行。在专项资金的实际执行过程中，应该严格按照经过审批的专项资金预算指标执行。但实际上在事前审批阶段，业务人员基本不考虑审批事项的预算金额，容易忽视专项资金预算控制工作，所以导致整个事前申请环节缺乏预算控制措施，最终导致专项资金的预算形同虚设。

其次，事中控制真实性保障不足。野外地质调查是地质勘查专项资金项目的重要工作内容，跨区域调查和工作内容的多变性、突发性及不确定性都是野外工作的突出特点。目前，针对专项资金预算执行的事中控制主要通过发票等票据凭证、工作日志、刷卡或支付记录以及支出明细单等方式进行。在某些偏远地区，个别商家的票据管理相对宽松，存在违规多开发票金额的现象，由此导致存在虚报专项资金支出金额的问题。

项目人员的出差天数及补助支出也是专项资金预算执行事中控制的问题所在。目前大多数地勘单位通过人工考勤的方式记录项目人员出差或野外调查的日期，财务部门通过自制的电子考勤表，根据项目人员填写的报销单据上出差或野外调查的日期在电子考勤表相应位置标红。这种考勤方式只能保证项目人员出差或野外调查的日期不会重复，避免补助重复报销，但无法保证其出差或野外调查天数的真实性。

(四)绩效评价虚大于实

由于开展专项资金绩效评价的时间普遍比较短，长期以来重支出、轻预算绩效的理念使绩效评价工作没有得到重视。绩效评价意识薄弱，缺乏完善的绩效评价体系，绩效指标设置随意，是普遍存在的问题。很多时候开展绩效评价工作完全凭经验，导致绩效评价缺乏准确性、真实性，也无法发挥对专项资金预算执行的监督评价作用。

三、公益性地勘项目专项资金预算控制存在问题的原因

第一，缺乏足够的预算控制意识。现阶段地勘单位从上到下普遍缺乏足够的预算控制意识。项目人员以地质专业为主，大多都认为专项资金预算管理是财务部门的职责，因为预算管理往往都是由财务部门牵头负责。项目人员把自己定位成执行者，很少主动了解和参与预算管理，财务人员又缺少相关专业知识背景，缺少对项目的统筹了解。虽然财务部门是预算管理的主要负责部门，但在管理过程中也需要业务人员配合，不过在现实当中，项目人员对预算编制、执行并不关心，以专业壁垒为借口推诿于财务部门，致使预算对实际工作的指导性较差。

第二，固定预算不适合多变的地勘工作。由于地质勘查工作具有多变性、突发性和不确定性的特点，导致常规的专项资金预算无法对不确定的地质勘查实际工作产生有效的指导作用。在编制公益性地勘项目专项资金预算时，只能基于任务书中的工作内容和当下的工作安排与计划编制出符合要求的预算。但是当实际施工过程中，钻探、物探、水样提取等工作出现变数不得不调整工作计划时，先前的预算安排完全无法适应多变的地质工作。现阶段的专项资金预算调整机制多停留在纸面，其繁琐的申请流程和苛刻的调整条件使得专项资金预算调整的时间成本较高，无法适应变化的实际工作。

第三，预算控制手段单一。虽然大多数时候对专项资金执行过程在事前、事中、事后环节采取了一些的控制手段，但控制的效果非常有限，并没有达到预期的效果，其主要原因是预算执行过程中各控制手段过于单一而且相互独立。事前审批控制没有与专项资金预算本身建立联系，使专项资金预算成为摆设。支出报销控制时常与事前审批控制处于同一时空，这些环节相互独立，无法联系，无法达到各环节相互制衡的要求。

第四，绩效评价缺乏监督。对专项资金的预算绩效评价不仅需要对资金的预算执行情况进行分析，还要对预算执行的效率和效果进行分项解析，分析评价预算执行是否符合方案设计，资金是否合理完整地应用于任务书中的工作内容。但大多情况下绩效评价没有真正发挥作用，长期以来形同虚设，与监督失位密不可分。当单位自我绩效评价在没有任何监督的情况下进行，得到的评价结果也只能是敷衍工作的产物。项目人员和财务人员都是专项资金预算编制和执行的参与者，他们在没有监督的情况下自行进行绩效评价，无法得到客观公正的评价结果，也就无法对专项资金的整体绩效做出客观公正的分析。当下很多单位绩效评价内部监督岗位职责不明确，财务人员没有被明确赋予监督权力和责任，也就没有发现和识别问题的主动性和积极性。

四、公益性地勘专项资金预算控制优化对策

(一)提高预算的指导性和协调性

首先，优化预算编制流程。为解决专项资金预算编制环节“重定额轻需求”的问题，首先需要根据需求做精细化预算，优化流程。按照“项目整体—组成部分—子活动—分项支出—市场均价—支出计划”的层次对专项资金项目的内容进行细化。首先，分析项目包含的各项工作内容，包括资料搜集、野外调查、地质测量、样品测试等。进一步分析每一项组成部分的子活动，如资料搜集包含的子活动有资料借阅、资料采购、实地调研等，样品测试包含的子活动有聘用临工、租赁车辆、购置材料、踩点取样、运输样品、测试分析等。再深入分析每项子活动中需要支出的内容，如资料搜集中的实地调研涉及差旅费、交通费、人员费等，样品测试中的运输样品涉及租车费、人员费、保险费、燃油费等，每一项支出内容参照市场标准价格或平均价格，制定出相应的支出计划。以专项资金项目活动清单化、支出内容选项化、经费开支标准化为原则，编制专项资金预算明细表，并对其中各项存在的可预知变动因素进行分解罗列在预算编制说明中。按照上述同样的编制流程编制分阶段的作业预算，这样的预算编制流程可以为专项资金项目提供更有指导性的预算，每一项预算的标准价格，每一项子活动如何开展，每一项活动如何进行，都可以在优化后的预算编制流程中详细体现。人员可以根据预算编制流程各层级之间的相互关系开展实际工作，进一步提高预算的可执行性。

其次，提高预算弹性。相对固定的预算无法适应复杂多变的地质勘查实际工作，无法为实际工作提供有效的指导与监督。可以将零基预算和弹性预算相结合，采取项目预算+作业预算+预算编制说明的预算编制方式，编制专项资金内部弹性预算。

项目预算+作业预算+预算编制说明的编制方式中，项目预算是采用零基预算方式编制的固定预算，然后对项目预算按作业内容进行分解，编制各作业预算。作业预算主要是在固定预算的基础上，按照前期准备、实际工作、成果汇编、成果验收等作业内容分别编制各作业预算。预算编制说明则是详细填列弹性部分，形成预算变动空间。

(二)提高预算控制的系统性

首先，预算控制信息化建设。通过构建以办公信息系统为基础实现预算控制的信息化，通过这个信息系统将专项资金预算、业务追踪功能、财务报销审批、内部验收决算和绩效评价等模块纳入统一的系统平台中。当专项资金预算评审通过后，应当及时将预算信息录入系统平台，使其成为专项资金后续管理的基础，起到监督作用。全面落实无纸化事前申请，所有专项资金业务发生前必须通过信息系统提交审批，除特殊情况外，原则上无申请不允许报销。同时，信息系统中的预算模块与事前申请模块实现信息共享，利用预算数据监督和控制业务申请。信息系统中还包含业务实施的过程追踪相关功能，包括出差或野外工作日志、移动终端定位功能、现场影像留存功能等，用以控制业务支出的真实性和可靠性。

其次，构建标准成本体系。通过构建标准成本体系达到保障专项资金支出合理性的效果。专项资金各项支出标准成本主要是指正常市场条件下购买某件商品或某项服务的平均成本。构建标准成本体系能够有效杜绝虚假支出，如出差住宿费发票金额虚高的问题，也能够避免不必要的专项资金支出。

为构建标准成本体系，需要建立标准成本中心，构建标准成本机制，落实责任。各专项资金项目负责人作为标准成本落实的负责人，对专项资金使用是否符合标准成本要求负责。各负责人必须严格按照标准成本体系的规定，合理开支相关商品和服务支出。如果专项资金使用过程中某项支出与标准成本有明显的差异，那么负责人必须提交详细的书面说明。

标准成本的确定需要包括财务部门、人事部门、办公室、采购部门和专项资金项目小组等部门全程参与，并在对各专项资金项目和单位自身条件认真分析讨论的基础上决定的。对于比较普遍的商品类成本可以采用正常市场条件下的平均价格作为标准成本，如各类办公耗材、管材、车辆维修材料、印刷纸张等。对于缺乏明确市场价格的服务类标准成本，可以根据当地政府部门颁布的相关标准作为参考，或根据以往的支出统计，确定出一个合理的标准成本区间，如临时聘用人员费、专家费、租赁费等。与此同时，需要对商品和服务支出的标准成本做区域划分，对物价差别明显的区域进行甄别和归类，使标准成本更加符合当地的市场状况。标准成本清单初步拟定后，经过办公室商讨审批同意后，形成专项资金标准成本制度。

构建标准成本体系能够让专项资金使用者在一定程度上重视支出的真实性与合理性，因为他们要对每一笔支出负责，还要为实际支出与标准成本产生的较大差异做好解释说明。权责的明确划分与分配促使业务人员主动遵守标准成本清单的规定，结合标准成本体系和业务追踪控制机制，不合理和不真实的支出将进一步被限制。

（三）完善绩效评价机制

建立完善的绩效评价体系，结合各专项资金的特点对其进行全方位的梳理，设定合理的评价指标。不同的专项资金有不同的考核指标，也有不同的控制风险点，应该按照项目完成情况以及专项资金使用效率完善评价方法，细化评价指标。成立绩效评价监督小组，以解决绩效评价流于形式、缺乏监督的问题，着力提高评价质量。绩效评价监督小组可以由单位领导牵头，财务部门、审计部门、业务部门共同参与，从成本效益角度对专项资金绩效评价进行监督，提出专业意见和建议，最终综合考虑完成专项资金的自我绩效评价，并利用评价结果及时反馈，为后续加强专项资金预算管理，提高资金使用效率提供帮助。

通过完善专项资金自我绩效评价机制，能够对专项资金预算的相关信息进行客观合理的评价，并有效地反馈项目信息，提高专项资金预算管理体系的完整性，有利于提高资金使用的效率和效果。

五、结语

公益性地勘单位主要是以项目为载体实现其职能并完成相关的目标任务，所以公益性地勘项目专项资金是这类单位日常使用资金的重要部分，虽然目前已经建立起较为完整的专项资金预算控制体系，但是固定预算编制与实际需求和工作不符、专项资金使用事中控制手段单一等一系列问题，依然影响着公益性地勘项目专项资金的预算控制效率和效果。本文针对这些问题提出对应的优化策略，最终的目的是解决问题、规避风险、提高效率，进一步提升公益性地勘项目专项资金的全流程预算管理水平。■