新时期从审计视角再谈高校科研经费风险防控

苏海蓉

摘 要：面对美国等西方国家对我国的科技封锁，科技崛起不仅是为解决“卡脖子”的关键技术问题，也是塑造地缘政治的重要力量。我国积极应对，从国家到地方密集出台了多个充分激发科研人员创新创造活力的政策法规，在对科研人员放开手脚、减轻负担有利于潜心研究的同时，管得住、用得好科研经费，是对科研人员的保护。文章从审计发现的视角分析了高校科研经费在使用中出现的新的风险苗头，引用Z大学实际审计案例，为管理者提出了相关治理对策。

关键词：高校 内部审计 科研经费 风险防控

中图分类号：F239  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）02-099-03

从2017年底开始，美国将中国定位为“战略上的竞争对手”，滥用其国家安全战略报告，对我国的科技加强封锁。“化压力为动力”，科技崛起不仅是为解决“卡脖子”的关键技术问题，也是塑造地缘政治的重要力量。随着中美摩擦升级，我国积极应对，密集出台了多个充分激发科研人员创新创造活力的政策法规，广东省人民政府2019年1月出台的《进一步促进科技创新若干政策措施的通知》（粤府〔2019〕1号）；2019年12月，国家自然科学基金委员会和科技部、财政部出台的《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》（国科金发计〔2019〕71号）；2022年6月，广东省科技厅、教育厅、工业和信息化厅等9个部门联合发文《关于减轻科研人员负担激发创新活力的若干措施》（粤科规范字〔2022〕7号）等，旨在大幅度减轻科研人员的负担，有利于科研人员潜心研究，发挥最大能动性突破科技封锁。

高校一直是科学研究的高地，国家也不断加大了对高校的经费投入，结合我国建设“双一流”高校的目标和愿景，基于支撑国家改革开放发展的大局上来认识，从战略高度支持“双一流”高校的建设是发展需要，也是形势所迫。“双一流”高校的重要评价指标之一就有科学研究评价，这不仅是质的评价还有量的评价。面对风云变化的新时期，本文从审计发现的视角探析高校科研经费在使用中出现的新的风险苗头，引用Z大学实际审计案例，为管理者提出治理对策，让科研人员给予关注，“治已病，防未病”，对高校科研项目的审计报告进行分析，提出风险防范的措施和建议，具有一定的社会适用性。

一、科研项目审计中发现的问题

（一）科研项目合同签订方面的问题

1.签订虚假科研合同。自2017年贯彻执行科技领域“放管服”之后，2019年试点项目经费使用“包干制”，本着“能放则放，该减则减”的原则，从国家到地方都放宽了对科研经费使用的具体管理内容，而且对通过高新技术企业认定、入库培养、新建研发机构的企业，达到或完成一定产值的科技型中小企业和创业者购买创新创业服务，可以得到财政科技创新券的支持，是一种省市财政给予的一定奖励。审计发现，高校允许在校教师开办企业再创业，特别是掌握大量科研资源的科研人员，不少人都开办了多家企业。个别高校科研人员，利用职务之便，从自己是法定代表人的企业转一定金额的经费到学校，通过签订虚假合同，不仅完成了企业产值的增大，申请到财政给予的科技创新券的补助，而且获得学校科研工作量完成的奖励，即骗取学校科研配套经费又骗取财政科研创新券补助真金白银投入的现象。

2.科研合同没有约定解除条件、违约责任和争议解决方式等条款。科研合同的签订不仅是对双方权力和义务的约定，还有一个重要作用就是对违约作出法律上的保障。在对Z大学的科研合同审计发现，不少合同没有约定在什么情况下，合同解除的条件、违约责任和争议解决方式等条款，一旦发生相关问题，法律上的违约风险将得不到保障，无形中给学校带来不确定的风险。

（二）科研经费使用方面的问题

1.科研经费外协支出占比过大的问题。在对Z大学的科研经费支出审计中发现，一次性支付给第三方项目合作参与单位的外协费占比过大，有的项目支出已经占科研经费的90%以上。将大部分科研项目经费转出，从实际效果来判断，该科研项目负责人已经不具备履行合同能力，存在人为主导或严重背离科研方向签订合同的现象，科研立项缺乏真实可靠性，该科研项目成立的合理性和必要性值得考量。

2.科研经费支出有意规避招标采购。虽然国家有政策规定，科研急需的设备和耗材，可以不进行招标采购程序，特事特办，随到随办，但是对Z大学的科研经费支出审计中发现，在近万元的科研支出中存在一个科研项目下，购买同一品目或者类别的货物、服务项目，特别是咨询服务、打字复印一些简单服务项目，以化整为零方式多次采购的现象，发票存在日期相近或号码相近现象，累计支出数额超过单位招标采购限额，有些金额超过几十万元，明显属于有意规避学校招标采购。特别是从友好合作方申请单一来源采购，用科研项目受托方转入的科研经费大部分反购其原材料；从企查查发现，有些发票开出的公司主营业务为纺织服装及日用品批发和零售业，开票内容却是软件开发咨询，存在虚假购买技术、购买发票套取科研经费的嫌疑。

（三）科研项目管理不到位

1.重立项，轻结项，不重视合同的变更。高校普遍重视科研项目的立项，多多益善，并且给予各种激励措施，特别是国家出台《关于减轻科研人员负担激发创新活力的若干措施》后，下放了科研成果的验收管理权责，也不再要求100万以下的财政经费拨款项目出具第三方审计报告才能结项，允许科研失败，只要承办单位和科研人员履行勤勉尽职义务、规范使用资金、坚守科研诚信和伦理底线，即使未能达到科研合同约定的指标也允许结题。审计发现，某些科研项目负责人，存在积极申请科研项目的立项，立项后随意改变资金使用预算，提供的科研成果与合同约定不符，或者完全没有提供科研成果。合同履行过程中，随意签订变更合同内容的補充协议。

2.扩大科研合同签订范围。科研收入的总量以及科研经费的人均占比都是一个高校建设和发展水平评价考核的重要指标之一，例如国家新增硕士学位授予单位申请基本条件之一要求：近五年，师均年科研经费不低于4万元。这使得申请硕士点的高校都很重视本校的科研事业收入的规模。审计发现，某些高校为了完成或达到一定的考核指标，将本来不属于科研收入的其他收入定性为横向科研收入。例如将培训班收入、演出表演收入归为科研收入，这类项目虽然包含一定的技术咨询、技术服务、艺术创作及策划等内容，但是更多的是利用学校资产进行的以学校名义开办的各类中短期学习班和利用学校的各类教学设施和其它教学附属设施开展的有偿收费服务收入，既不符合国有资产管理办法也不符合科研经费管理办法。

（四）科研经费管理制度不健全

1.高校未有明确执行“科研项目资金管理法人主体责任”的规定。《财政部、科技部关于印发<国家重点研发计划资金管理办法>的通知》第三十一条“承担单位应当严格执行国家有关财经法规和财务制度，切实履行科研项目资金管理法人主体责任”的规定；《财政部国家自然科学基金委员会关于印发（国家自然科学基金资助项目资金管理办法〉的通知》（财教〔2021〕177号）第五条“依托单位是项目资金管理的责任主体，应当建立健全‘统一领导、分级管理、责任到人的项目资金管理体制和制度”，《广东省科学技术厅广东省财政厅关于深入推进省基础与应用基础研究基金项目经费使用“负面清单+包干制”改革试点工作的通知》第（四）条都要求落实科研项目依托单位主体责任制。

2.高校未落实科研财务助理制度。《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）第十二条：“项目承担单位要确保每个项目配有相对固定的科研财务助理，为科研人员在预算编制、经费报销等方面提供专业化服务”的规定；《广东省人民政府办公厅关于改革完善省级财政科研经费使用管理的实施意见》（粤府办〔2022〕14号）也要求全面落实科研财务助理制度，并要求加强对科研财务助理的培训。但是很多高校并未实际落实科研财务助理制度。

二、高校科研经费风险防范的措施和建议

高校科研经费风险防范是一项非常重要的工作，因为科研经费是高校科研活動的核心资源，同时也是高校声誉和发展的重要因素。对高校科研经费风险防范的研究可以减少内部风险的发生。

（一）建立科学合理的科研经费管理制度

高校应该建立科学合理的科研经费管理制度，健全科研项目资金管理法人主体责任制度，包括经费的申请、审批、使用和监管等方面，明确责任、流程和标准，确保经费使用的透明度和规范性。加强科研合同管理，对科研合同的订立与审批严格按照制度规定的流程执行，不要让制度流于形式，严格落实本单位内部控制制度真正发挥管理作用。建立健全科研管理制度，特别是要根据国家、省出台的《科研诚信管理办法》政策法规，尽快制定适合本单位的科研诚信方面的内控制度和实施细则，明确科研失信人员的处罚措施，对审计发现的问题做到整改时有法可依。

（二）强化财务管理和内部审计

高校应该建立完善的财务管理和内部审计制度，加强对科研经费的监管和控制，确保经费使用的合法性和合规性，落实科研财务助理制度。配备科研财务助理，“为科研人员在预算编制、预算调整、资金开支、财务决算、经费报销和验收等方面提供专业化服务”，切实减轻科研人员的负担，符合国家对科研人员减负的政策导向，更有利于科研人员潜心科学研究。国家对科研人员减负，大量减少了第三方会计师事务所对科研项目的审计，通过内部审计机构对Z大学科研项目的审计，彰显了内部审计对科研经费的监管和控制的重要性。内部审计发挥对本单位的情况更加了解的优势，能够“稳准狠”地发现问题，也更容易做到“防未病，治已病”，确保科研人员在经费使用上更加合法合规。高校应结合国家和省市地方出台的《科研诚信管理办法》，尽快制定科研诚信方面的内部管理制度和实施细则，对审计发现的问题做到有法可量，对科研人员出现的问题能够及时制止、发出关注函。

（三）提高管理人员和科研人员的风险意识

高校应该加强对从事科研工作的教师的教育和培训，提高他们的风险防范能力和风险意识，避免经费管理中出现的漏洞和问题。加强对科研项目监督管理，对科研项目负责人做好科研政策的解读，引导科研人员合规合法地用好科研经费，对发现的问题，及时给予关注和提醒，也要增强管理人员的风险防范意识，利用大数据分析查找问题，做一些反面案例的警示教育，加强科研人员规范使用科研经费的意识。做好科研诚信宣传教育，警钟长鸣。首先，要对在科研诚信方面存在倾向性、苗头性问题的师生和科研人员，及时预警提醒，开展科研诚信诫勉谈话；其次，加强学习有关法律法规，熟悉科研诚信具体条款，引导科研人员自觉抵制弄虚作假行为；最后，多做一些正面的科研诚信宣传。榜样的力量是无穷的，发挥模范带头作用。

（四）加强对经费使用情况的监测和评估

高校应该加强对经费使用情况的监测和评估，建立科学的评价体系，及时发现和解决经费管理中存在的问题和隐患。审计发现，科研人员存在不知道怎么花钱，最直接简单的支出就是用于人员经费，但是由于个人所得税税率超过20%，有些已经达到缴纳30%的个人所得税的应纳税额。个别科研人员铤而走险，通过够买发票，采用真发票假事件套取科研经费的现象。《科研诚信管理办法》将科研失信程度分为严重失信和一般失信，但是高校没有细化诚信缺失具体量度办法，发现问题时无法界定诚信缺失的程度到底是严重失信还是一般失信，各个高校资金量不同，“三重一大”的限额也不一样，建议根据本校“三重一大”的限额确定诚信缺失的程度，例如，某单位“三重一大”的限额为10万元，超过10万元的都属于重大金额需要通过集体决策作出支出依据，如果某项科研项目违规支出超过10万元，即可认定为严重失信。

（五）推行信息化管理

高校应该加快推行信息化管理，采用先进的信息技术手段，提高科研经费管理的效率和准确性，减少人为操作和失误的可能性。例如，电子发票已经普及，如何预防和及时发现一个经济事项多次打印电子发票报销？依靠人工识别是无法及时识别到重复报销的发票，只有通过财务信息化改进，增加电子发票报账时扫码自动录入发票号码的功能，记录在财务记账系统中，再次出现相同号码发票时马上发出重复报销的预警提示。审计发现，许多高校的信息化程度不高，科研项目管理、资产管理和财务管理不能对接，获取数据只能通过审计方法汇总获得，审计通过查看发票开出的时间、单位、支出内容、发票号码的汇总才能发现问题。信息化可以通过财务系统更多的信息录入，资产台账的及时更新，更快更准确地发现问题，提高科研经费管理的效率和准确性，改善项目信息不完善、没有实现财务信息与科研管理系统对接、科研主管部门与财务部门的信息不一致、数据不能共享互通、无法对科研项目从立项到结题实施全过程动态管理和监控，导致科研项目有关数据统计不全面、不准确、效率低下等问题，更加科学有效地管理科研合同及对科研项目全过程跟踪管理，掌握科研项目的变更和获取科研合同的履约情况，消除信息孤岛，提升数据信息质量。

（六）加强与外部合作与监管

高校应该加强与相关部门和机构的合作和监管，共同推进高校科研经费的风险防范工作，确保高校科研经费的安全和稳定。“营改增”之后，增值稅发票已经普遍使用，但是虚开增值税发票的事情时有发生。Z大学多次接到国家税务局税务事项通知书，税务稽查发现多张已证实虚开的增值税发票，发票内容原材料采购与开发票的单位业务范围不一致，据查实是科研项目负责人为解决学生活动奖励经费而购买的发票，从中套取科研经费用于学生活动奖金。高校应主动加强与外部机构的合作，查看有关电子政务平台，积极配合有关部门的监管，引以为戒，杜绝此类事件的再次发生。

三、结束语

总之，高校科研经费风险防范是一项需要长期坚持的工作，需要各方面的共同努力和配合，才能有效地预防和控制科研经费风险。高校内部审计在履行监管职责时“不能只踩刹车，不踩油门；只设路障，不设路标”，既要响应国家号召，不增加科研人员的负担，也要为科研人员做好风险防控警示工作，这是对科研人员最好的保护，是科研项目顺利完成的重要保证。高校内部审计部门，顺应时代发展，为科研人员保驾护航，为国家科研事业突飞猛进做好保障。

[基金项目：广东省肇庆市社科规划项目（23GJ-41）]

参考文献：

[1] 财政部、国家自然科学基金委员会.国家自然科研基金资助项目资金管理办法.财教〔2021〕177号.2021-9-28.

[2] 国务院办公厅.关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见.国办发〔2021〕32号

[3] 广东省人民政府.进一步促进科技创新若干政策措施的通知.粤府〔2019〕1号.2019-1-3.

[4] 科技部，财政部.关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知.国科金发计〔2019〕71号.2019-12-6.

[5] 广东省科技厅，教育厅，工业和信息化厅等9个部门.关于减轻科研人员负担、激发创新活力的若干措施.粤科规范字〔2022〕7号.2022-6-16.

[6] 财政部，科技部.国家重点研发计划资金管理办法.财科教〔2016〕113号.2016-12-30.

[7] 康明玉，张淑娟.高校科研经费管理“放管服”改革实践与展望[J].行政事业资产与财务，2023（02）

[8] 黄振胜，张嘉祺.“放管服”背景下N高校科研经费管理改革研究[J].会计之友，2017（24）

[9] 张伟，马陆亭.美国科技封锁对“双一流”建设的影响与对策[J].中国高教研究，2020（08）：18-22.

（责编：若佳）