行政事业单位会计集中核算探讨

□文/ 李香玲 陈雪林

（桂林市机关后勤服务中心 广西·桂林）

［提要］ 新政府会计制度下，会计集中核算在行政事业单位财务管理中发挥重要的作用。但是，随着经济社会的不断发展和各项财经法规政策的不断完善，会计集中核算在实践中也存在一些问题。以行政事业单位会计集中核算为研究对象，归纳总结会计集中核算实践主要成效，并探讨其实践过程中出现的问题与应对策略。

会计集中核算是在不改变原行政事业单位为会计主体的前提下，按照“收支两条线”的原则，将各单位财政性资金收入通过非税收入直接缴存国库，并通过会计集中核算中心设立的单一的零余额账户和基本户进行资金的统一核算和管理。该制度的实施不仅保障了资金的高效合理支出，还强化了对财政收支的监督，提高了财务管理的效益和水平。

一、会计集中核算实践特点及成效

（一）实现资金的统一管理与调配。会计集中核算制度实施以来，根据《会计法》《行政单位会计制度》等法律法规规范要求，对于会计集中核算管理的单位，取消了其原有银行账户，由财政部门统一在银行开设账户，其非税收入直接由缴费人通过银行缴存国库，其经费支出都必须经过核算部门严格审核，严格执行“收支两条线”原则，实现了对资金的管理统一。资金的统一管理实现了对资金的有效控制，同时还进一步强化了对资金的内部监控。一方面集中核算部门通过制定严格的内部控制制度、资金管理制度、业务操作规程等方式，可有效控制资金的整体流向，包括资金的使用功能、额度、分配及期限等，加强了资金的规范有序运作，避免因分散管理导致存量资金的投向、筹措无序无章，从而真正实现对资金的统一高效管理。另一方面大大强化了资金的内部监控，由于资金的统一管理，从资金的非税收入到资金的调配支出，全程由集中审核部门统一操作，大大降低了资金因经不同部门且多人操作而存在的违规漏洞风险，消除人为违法犯规的可能，切实保障资金的安全运行。

资金的统一管理为存量资金的调配和高效利用提供了通道。核算部门可以通过对存量资金的整合与有效调配，协调各行政事业单位之间的资金支出，从而保障各行政事业单位的有效运行。存量资金的调配使用上，一方面可以为存在实际困难的个别行政事业单位提供过渡资金，避免其因资金压力而导致运行困难，保障行政事业单位的正常运转；另一方面也可以为有实际需求的行政事业单位在合适的时机提供资金支持，把握发展机遇，促进发展。因此，存量资金的统一调配不仅可以解决“困难户”的生存运行问题，还可以助力行政事业单位抓住机遇蓄力发展，推动整个行政事业体系更好、更强。

（二）会计主体及资金所有权和审批权保持不变。在会计集中核算制度管理下，会计主体及资金所有权和审批权保持不变，主要体现在以下三个方面：一是各预算单位的预算资金仍归属于各单位，且每个单位的资金保持独立核算，其会计主体未发生根本改变；二是各单位的经费预算统一由各预算单位业务科室依据单位实际需要提出并提供具体数据，经各单位报账员汇总后编制年度预算，交由财政审核通过后批复给各预算单位，所以各预算单位实质上仍保有财政资金的所有权；三是各单位的实际经费收支仍由各单位负责人负责审批，同时也要承担相应的法律责任。

（三）实现收付结算和会计核算的统一。会计集中审核的实施实现了收付结算和会计核算的统一。首先，纳入会计集中审核管理的各单位资金的转账汇款、经费拨付、资金往来代付等资金结算业务统一由核算部门集中办理，并完成资金从收到支的全过程监控；其次，纳入会计集中审核管理的各单位财务管理由集中审核部门统一负责，不再单独设置会计岗，只设置报账员负责向集中审核部门报送各单位的原始单据，集中审核部门对原始单据进行审核通过后予以报销，并完成记账凭证编制、会计报表编制、部门决算编制等相关工作，以及向各单位按需提供财务管理相关信息；最后，会计档案由集中审核部门统一集中管理，各单位的记账凭证、会计报表等会计资料不再由各单位自行保管，而是由集中审核部门统一整理装订，入档保存，以备查阅。

（四）完善各项会计制度。根据会计集中核算制度实施的管理需求，建立并完善了各项会计制度。首先，建立完善了资金收支审批制度，各单位的资金收支业务都必须经过各级批准同意，用于报销的所有单据必须有单位负责人、分管领导、经办人签字，同时要符合财务管理制度相关规定才能通过审核予以报销。其次，建立了凭证审核制度，原始凭证必须由集中核算部门进行统一审核，主要审核原始凭证记录的经济业务是否正常及其程序和手续是否符合要求，业务内容是否合法、合规、合理，以及填写是否齐全、正确，确保原始凭证完整、齐全、正确、有效。同时，如果在审核过程中发现不真实、不合法的原始凭证，审核人员有权不予受理，并将情况向单位负责人报告；如果发现原始凭证记录不准确或不完整，审核人员有权予以退回，并要求经办人按照国家统一的会计制度的规定进行更正与补充。最后，建立了公务卡结算制度。集中核算部门联合财政部门、银行，各单位人员发生公务均使用公务卡进行消费，后期由报账员统一报销，到集中核算部门统一报账还款，大大减少了转账支票及备用金的使用，有效规避了大量备用金使用、支票结算业务的风险。

二、行政事业单位会计集中核算存在的主要问题

（一）各单位对会计集中核算存在认识误区。随着会计集中核算制度的实施，各单位对会计集中核算存在认识误区，认为本单位只需要将发生的单据进行汇总报销即可，不再履行会计职责，且不用对违规支出承担相应的法律责任，主动弱化了其财务管理职能。而事实上，根据《会计法》第4 条规定，单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。该规定明确了单位会计行为的责任主体是单位负责人。因此，各单位仍旧是本单位的会计主体。

由于各单位的认识误区，导致各单位将财务管理的责任推给集中核算部门，对后期的各项审计检查不管不顾，在审计部门发现问题时，被审计单位不仅没有积极配合检查，还出现拒绝承担会计责任的现象，造成了会计责任问题出现真空地带。由于被审计单位与集中核算部门之间对于问题的责任划分不清晰，互相不愿对问题进行后果承担，导致问题没有得到及时的整改，会计资料的整理也受到影响，严重影响各单位会计核算工作的良性循环发展。

（二）部分财务管理制度仍需进一步完善。随着会计集中核算制度的实施应用，发现部分财务管理制度仍需要进一步完善。首先，预算管理制度在实际执行时存在诸多问题，比如资金支付申请是以部门预算为基础的，预算的精度要求各个部门细化到每个具体的项目，但实际上各部门的预算细化程度远远无法满足这一要求，预算编制过于粗糙，导致实际操作中有些业务支出无法进行合理分类；有些预算在批复后，部分专项支出的适用范围并不明确，导致预算单位在经费支出上存在较大的随意性，有时还会出现追加预算的情况，这实际上已失去了预算的意义。其次，内控制度建设有待改进，虽然现阶段各单位都有自己一套相对完整的审核审批流程，但由于没有形成健全统一的体系，导致执行起来缺乏约束力。最后，国库集中支付制度仍需完善，比如经费支出审批流程长，在预算单位提出资金需求提交计划申请，集中核算部门在国库集中支付平台上进行资金需求计划审核后，需要经过财政业务科室经办人、负责人、国库层层审批后才能下达，并且在该计划进入到支付流程时，部分业务仍需要再重复审批，审批流程长、进度慢，这无疑降低了资金的使用效率，也降低了工作效率。

（三）会计监督职能受到弱化。会计集中审核的主要特点之一就是集中核算部门与各预算单位之间是相互独立的，这在一定程度上弱化了会计核算的监督职能。会计集中审核实施以来，集中核算部门只能通过各单位报销的相关原始单据的真伪、凭证手续是否齐全等信息实施会计监督职能，属于事后监管，这与会计监督要求的事前、事中、事后的全过程监管不相符，会计监督职能受到弱化。

实际操作中，集中核算部门未参与到各单位的实际业务中，无法了解业务发生的前因后果，更无法通过单据或者报账员提供的一点财务信息就正确判断会计业务是否真实发生，这就为各单位虚开发票套取资金、隐匿支出、转嫁摊派等违规行为提供了空子。如果各单位虚开发票，并且提供虚假的财务信息，集中核算部门是不能及时发现问题的，这不仅导致财务信息无法真实地反映各单位的财政收支情况，还导致各单位违规行为的滋生。

（四）各单位报账员业务素质有待提高。实行会计集中审核制度后，各单位将原财务人员和财务机构进行了取缔，通常只保留一个相对固定的报账员，而各单位的报账员业务素质也是参差不齐，有些报账员并不具备专业的财务知识，而且经常更换，对各单位的财务信息完全不了解，财务知识和业务能力欠缺，无法发挥集中核算部门与各单位之间的桥梁和纽带作用。

由于报账员的业务水平低，导致其通常会认为只要单位负责人签字的单据就是合理合法的开支，对单据的真实性、合规性、手续是否齐全等会计要件不审不看，全凭感觉进行报销，当集中审查部门进行审查时发现问题了，才会进行请教，并进行事后补充。这一方面给集中审查部门带来了不必要的麻烦；另一方面也导致各单位的领导无法及时了解本单位的财务动态。

三、应对策略

（一）提高各单位对会计集中核算的正确认知。会计集中核算并没有改变各单位作为会计主体的事实，各单位应提高认识，纠正对会计集中核算的认识误区，正确理解并担负相应的会计行为责任，配合集中核算部门做好会计集中核算相关工作。首先，各单位负责人应引起足够重视，并加强学习，深入理解会计集中核算的本质与目的，明确在会计集中核算工作中的责任。其次，集中核算部门应做好相应宣传工作，可以通过开展培训、发放调查表、宣传册等多种方式增加各单位对会计集中核算的了解途径，强化学习。最后，加强集中核算部门与各单位的沟通联系，一方面提高集中核算部门对各单位业务的了解；另一方面也方便各单位进一步了解会计集中核算的过程、进度等。

（二）进一步完善财务管理制度。针对目前实施过程发现的预算管理制度、内控制度和国库集中支付制度中存在的问题，提出以下几个方面的建议：首先，实施全面预算管理，目前各单位的各项资金收入均通过集中核算部门的银行账户统一管理，这为实现全面预算管理提供了可能，各单位需要做的就是尽可能将所有的会计业务全部纳入预算当中，包括基本支出、项目支出、非税收入、采购计划等，做到“有预算有支出，无预算无支出”。同时，各单位还需要提高预算的精度，将预算编制的内容、编制的标准和规则进行进一步细化，这样不仅能使编制预算时能有依有据，更有利于后期预算执行时方便开展监督。其次，建立内部监督制度，一方面集中核算部门按照岗位不相容原则，分别制定岗位职责，主管会计、审核会计、记账会计、出纳等职责明确，互相监督；另一方面各单位应统一审核审批流程，形成体系，提高执行约束力。最后，进一步完善国库集中支付制度，尤其是针对重复审批的现象进行修正，从而提高工作效率。

（三）加强会计监督职能。会计监督的主要目标是充分保证会计信息的准确、真实、合法及合理，提供正确的财务信息作为各单位决策和评价的依据。首先，要认真贯彻执行《会计法》，强化会计监督职能作用，加强对各项法规制度的学习，各单位负责人要时刻牢记自己的责任，以身作则，带头执法，不干预集中核算部门依法履行职责，更不能授意相关人员违法办理会计事项，切实维护国家财政纪律，确保《会计法》和各项财经法纪的贯彻执行；其次，集中审核部门应适时设立专职的会计检查人员，对各单位进行常年的循环往复检查，重点核查会计业务的合理性、合法性和真实性，同时也增加对各单位会计业务的熟识程度，全面加强会计监督职能。

（四）提升报账员专业素养。会计集中核算实施以来，各单位报账员主要负责汇总和整理单位原始凭证及相关报销手续，同时还要将单位的财务信息向单位领导汇报，是集中核算部门与单位之间的联系纽带，其工作和职责直接关系着会计信息的有效性和可靠性。因此，必须提高报账员的专业素养，提高其在财务管理上的能力。首先，在报账员选择上，应优先选择从事过财务相关工作或财务相关专业的人员；其次，不定期对报账员进行专业培训，使他们能够掌握最新的财务法规政策、报销流程等基本财务知识，提升业务水平；最后，加强报账员与集中核算人员的业务沟通，积极配合集中核算部门的工作，同时也对集中核算人员进行一定的监督，互相促进，形成良性循环。

综上所述，会计集中核算在新时代财务管理中是很重要的改革，取得了显著的成效，但实践过程中出现的问题也不容忽视，只有不断地进行改进与完善，才能保障会计集中核算的有效运行，更好地为行政事业单位进行服务。