黄河流域生态保护和高质量发展视域下的绿色信用制度

谢瀚鹏 古小刚

摘 要：为了给黄河流域生态保护和高质量发展制度建设提供参考，从方法论角度出发，分析了黄河流域生态保护和高质量发展的新制度建设需求、流域治理的整体性要求与现实碎片化管理的矛盾等。在坚持生态优先与绿色发展、做到因地制宜和分类施策的前提下，可通过找寻同时覆盖生态保护和高质量发展的最小工具单位解决目前存在的问题，而绿色信用是生态保护和高质量发展间的最小公倍数。通过法律法规和政策规制建立绿色信用制度，是黄河流域协同治理的必要基础和逻辑起点。黄委会和黄河流域九省（区）可以依据《黄河保护法》等上位法和相关政策，尽快出台适用于流域和区域的可操作规范。

关键词：高质量发展；生态保护；绿色信用制度；黄河流域

中图分类号：Ｆ２０５；ＤＦ４１１；ＴＶ８８２．１ 文献标志码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２４．０３．００３

引用格式：谢瀚鹏，古小刚．黄河流域生态保护和高质量发展视域下的绿色信用制度［Ｊ］．人民黄河，２０２４，４６（３）：１２－１６，３２．

《中华人民共和国黄河保护法》（简称《黄河保护法》），在第三章、第七章等规定了黄河流域生态保护和高质量发展所涉各类活动应当遵循的规则。《黄河保护法》是黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略法律化、制度化的成果。当前，推动黄河流域生态保护和高质量发展需要建设新的制度，以解决流域治理的整体性要求和现实的碎片化管理间的矛盾。学界的相关研究主要围绕黄河流域协同治理的科学问题［１］ ，探讨构建新型生态补偿框架［２］ ，还就绿色信用制度建设对中国绿色经济效率提升［３］ 等开展了讨论。但是，目前研究未能探究有效衔接生态保护和高质量发展的“最小公倍数”，没有从生态优先、覆盖生态保护和高质量发展协调发展的最小工具单位路径中找出解决之道。本文从方法论角度出发，依托绿色金融制度推导出绿色信用制度是生态保护和高质量发展间的最小公倍数，以期为黄河流域生态保护和高质量发展制度建设提供参考。

１ 黄河流域生态保护和高质量发展需要新的制度

１．１ 高质量发展表述和生态文明内涵演进

党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，我国生态文明建设的内涵不断演进（见图１），这一演进为开展生态文明建设工作提供了总遵循。２０１７ 年，党的十九大报告对高质量发展作出了新的表述。新表述的应有之义是建立绿色低碳、循环发展的新体系，这是实现社会主义生态文明的时代课题。高质量发展在本质上与绿色发展不可分割。绿色低碳发展是高质量发展的重要标志［４］ 。

１．２ 经济发展和生态保护是辩证统一的关系

习近平总书记强调，要保持加强生态文明建设的战略定力。保护生态环境和发展经济从根本上讲是有机统一、相辅相成的。不能因为经济发展遇到一点困难，就开始动铺摊子上项目、以牺牲环境换取经济增长的念头，甚至想方设法突破生态保护红线［５］ 。生态保护与经济发展，在目的和内容方面都是一致的。“两山”理论已深入人心，引領着我国的绿色变革。

１．３ 推动生态保护与高质量发展需要建立新制度

高质量发展与绿色发展紧密相关，高质量发展是经济增长方式从粗放到集约、再到高质量的路径延续。毋庸讳言，生态保护效应与单纯经济增长的短期成效相比是一个相对较长的过程。黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的提出，摒弃了以往以破坏生态为代价的经济发展方式，是对人们期盼碧水蓝天白云的政策回应。现实中，那种认为保护环境就会减缓经济发展、经济若要发展就得牺牲环境的思想观念依然存在。实践中，政府绩效考核体系的唯ＧＤＰ 论、考核期限过短等弊端，给生态保护事业带来的负面影响不容小觑。因此，需要建立消除旧有观念、实现保护和发展辩证统一的新制度。

２ 黄河流域治理的整体性要求与现实碎片化管理的矛盾

２．１ 流域治理在客观上具有整体性要求

流域一般跨多个行政区域，国际流域甚至跨多个国家。黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东九省（区），上中下游的自然面貌、资源禀赋和生态环境差异较大，相关违法行为具有鲜明的特征，有可能波及上下游、左右岸或者区域、全流域。因此，一个权威性的管理机构完整行使黄河流域管理职权，是有效预防黄河流域生态违法行为的必要前提。在司法机关“地方化”的现状下，流域内利益受损的当事方胜诉的把握并不大［６］ 。因此，仅仅依靠较为分散、位阶较低的行政法规、规章和地方法规，无法组建高权威的流域管理机构完整架构，难以对整体性治理起到有效规制效应，而《黄河保护法》的出台正当其时。

黄河源远流长，流域治理涵盖了生态保护、城乡发展、资源开发利用、产业合理布局、历史文化传承等诸多事务。由于当下黄河流域的管理体制“碎片化”特征以及涉水法律体系的不尽完善，管理机构与法律规范体系没有充分发挥应有的协同治理功能，因此未能妥善处置黄河流域生态环境保护与经济社会发展的两重问题［７］ 。换言之，流域治理虽然在客观上具有整体性要求，但是在现实中并未达成这一目标，因而需要进一步探究管理模式。

２．２ 现实的碎片化管理模式

水利部黄河水利委员会（简称黄委会）为水利部派出的流域管理机构，代表水利部在黄河流域和新疆、青海、甘肃、内蒙古内陆河区域依法行使水行政管理职责。这一涉水管理体制安排，尽管在形式上体现出部门治理的专门化特点和优势，但是无法解决黄委会在面临省级地方政府时因行政级别带来的权威性不够等问题。学界不能站在应然角度，无视这一实际。

实际上，地方政府层面的生态环境监管职能分属在多个部门，包括生态环境、水利、交通、农业农村、自然资源等部门。这种多头管理的模式，难免造成部门间条块分割问题。政出多门难免带来管理乱象：各部门在面对权力和利益时产生冲突，而在面对问题和责任时则相互推诿乃至不作为［８］ 。这就导致现实中的黄河流域管理模式呈现出碎片化特征。同时，黄河流域九省（区）政府各自所辖的生态环境、水利、交通、农业农村、自然资源等部门，名称、组织架构、职权职责等不尽相同，黄委会下辖职能机构在与之对接沟通时，也会面临因行政级别带来的权威性不够等问题。九省（区）内的地市（盟）级和县（县级市或市辖区、旗）级政府，所设置的与流域管理有关的职能部门或办事机构的情况更为复杂。另外，在涉及流域的案件审判、法律监督工作时，九省（区）的高级法院和省（区）检察院的行政级别与黄委会相同，各地关于流域的司法活动流程和处理结果存在一定差异，这都会产生流域管理模式的碎片化现象。涉法问题的妥善处理，需要从历史的、比较的方法中汲取经验。

２．３ 流域管理体制涉法问题和经验借鉴

理顺相关管理体制、解决涉水法律问题包含两个层面的内容：一是应当从治理架构等出发，构建协同治理的体制和机制；二是需要健全流域协同治理的法律体系。从国际上流域治理的经验看，很多国家和地区进行流域专门立法，如美国１９３３ 年制定的《田纳西河流域管理局法》、澳大利亚的《２００７ 年水法》，以及日本、德国等的流域专门立法，都为特定流域的协同治理提供了制度保障［９］ 。现代意义上的流域立法及其构建的管理体制，经历了漫长的历史进程，这跟人类技术进步由渐变到突变带来的生产和生活方式变革，以及流域单一功能和服务空间的扩张密切相关。

２０ 世纪８０ 年代末以来，生态保护等新元素进入流域管理单元［１０］ 。就我国流域立法而言，《黄河保护法》是立足于流域保护特殊需求的又一里程碑式立法［１１］ 。

在改革黄河流域环境资源类案件分散审理、统一裁判尺度，以及防范流域管理在省域内的碎片化倾向等方面，河南省关于环境资源集中管辖的做法是一个很好的样本。河南省高级法院经河南省委和最高人民法院批准，发布《全省法院环境资源案件（案由）范围（试行）》（豫高法〔２０１９〕２３３ 号），自２０２０ 年９ 月起，河南省内黄河流域的环境资源案件，包括刑事、民事、行政、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿案件和河南黄河河务局及其所属单位申请执行的行政非诉案件，统一由郑州铁路两级法院集中管辖。２０２２ 年１２ 月，河南省高级法院又颁行了《关于全省法院环境资源案件集中管辖的规定》，由郑铁中院集中管辖全省范围内应由中级人民法院管辖的第一审环境资源案件，以及１８ 个基层法院审理的环境资源案件上诉、抗诉的二审案件。此项环境资源案件集中管辖制度安排，也体现了司法服务绿色低碳發展的特点。

３ 新制度探索

３．１ 最小工具单位的寻找思路

在坚持生态优先与绿色发展、做到因地制宜和分类施策的前提下，构建黄河流域生态保护和高质量发展所需的新制度、解决流域治理整体性要求与现实碎片化管理的矛盾，均可通过找寻同时覆盖生态保护和高质量发展的最小工具单位加以解决。

黄河流域生态保护和高质量发展需要新的制度，主要缘于地方政府绩效考核的影响和治理能力问题。有必要通过寻找生态保护和高质量发展之间的公倍数，并将其统一于立法之中，促使地方政府机构、企业、组织等在行事时兼顾两者，从而实现可持续发展、绿色发展。黄河流域治理的整体性要求与现实碎片化管理的矛盾，缘于在现有管理体制机制下，以邻为壑，上下游、干支流、左右岸之间的“对己有利对人不利”行为缺乏客观判断和强力约束。某一区域在作出某种决策时，不考虑其行为对流域中相邻区域和其他区域的影响，从单一管理区域来看无不利影响，却会直接或间接影响到相邻区域或其他区域。由于硬约束的缺乏，因此在出现不利影响后，受损区域很难对其他区域提出救济主张，或者在提出救济主张后无法落地实施。通过生态补偿制度和生态产品价值实现机制解决矛盾的思路即源于此，可视为对跨区域行为的影响认定和责任承担作出的有益尝试。

３．２ 绿色发展工具

３．２．１ 绿色发展工具是最小公倍数

现实中能够实现生态保护和高质量发展辩证统一融合共进的工具，需要由政府或者法律进行调整。譬如，虽然有机蔬菜品质更好，但是国家不能通过立法限制人们购买非有机蔬菜，不过政府可以制定政策对有机蔬菜种植者进行补贴。党的二十大报告指出，要“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系”，这一政策体系就是可持续发展工具、绿色发展工具。价格政策是财政、货币政策的重要补充，它针对关系国计民生的重要商品、一些存在明显的市场“失灵”的公共产品和准公共产品的价格，直接限定价格水平或价格的浮动幅度。通过对绿色发展行业进行特别补贴，价格政策实际上就转变为绿色财政政策。绿色标准体系是在技术或者质量方面对相关产品、服务、行业设定符合绿色发展的体系。绿色财税、金融和投资政策是国家可以进行立法规制，进而成为影响绿色发展的工具，是高质量发展和生态保护的最小公倍数。

根据央行、财政部、证监会等七部门２０１６ 年联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》，绿色金融引导着资金流向资源节约、技术进步和环境保护行业，促使企业主动实施生产经营活动的绿色转型，教育广大消费者养成绿色消费理念。绿色金融涵盖绿色信贷、保险、证券、信托和碳金融等，主要是金融机构对企业和个人发行的某种金融产品；符合条件的金融产品购买者可以获得相对优惠的产品价格，或者规定只有符合标准的企业和个人才能获得该产品。自２０１８ 年开始实施的《中华人民共和国环境保护税法》，对不符合绿色发展标准体系的企事业单位和其他生产经营者征收环境保护税，其立法目的之一就是推进生态文明建设。２０１８ 年证监会修订《上市公司治理准则》，确立了环境、社会责任和公司治理（ＥＳＧ）信息披露的基本框架，该准则属于绿色金融的范畴。这些立法规制引导了绿色发展工具可持续发展。

３．２．２ 绿色发展工具的分类与内涵

按照行为人之间关系的不同，可以将绿色财税和绿色金融分为三类：第一类是中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的绿色转移支付，即行政机构对行政机构；第二类是政府对企业或个人的绿色转移支付、绿色政府采购、绿色税收与补贴，即政府对企业或个人；第三类则是金融机构对企业或个人，这是大部分的绿色金融行为。世界上有记录的最早“绿色金融”制度，是１９８０ 年因著名的“爱河事件”而诞生的美国《超级基金法案》，由此触发了环境风险向金融风险的转移。

作为绿色信贷框架下有影响力的准则，“赤道原则”要求金融机构充分审核企业和项目的环境风险并提出解决方案［１２］ 。我国最早出现的绿色金融产品属于绿色贷款。根据《绿色信贷指引》（银监办发〔２０１２〕４ 号），金融机构负有特定的识别、监控等责任和义务。绿色信贷中的赤道原则要求关注贷款项目的风险，先审核申请人的信用状况，依此决定是否贷款以及贷款利率。

由于社会对绿色发展的追求，因此往往会对绿色信贷提供利息补贴。如果将利率优惠的绿色信贷提供给侵害环境或损害资源的申请人，或者给予长期坚持环境保护、资源节约的申请人与环境不友好申请人相同的贷款获得条件，那么绿色贷款机制就背离了制度设立的初衷。因此，有必要借鉴现有的信用制度，设立专门的绿色信用制度，作为授予优惠绿色贷款的先决条件或者设定为主要权重项目。

绿色内涵与财政相互耦合而得的绿色财政，强调集约和可持续发展等理念［１３］ 。绿色财政包含绿色财政收入、支出、转移支付、政府采购、税收与补贴，以可持续发展、生态文明的理念对公共财政进行全过程改造。黄河流域绿色财政制度设计可考虑两个方面：一是国家对黄河流域地方政府实施的绿色财政政策，二是黄河流域各地方政府对所辖市场主体实施的绿色财政政策。前者是中央政府针对地方政府的财政措施，比如转移支付等；后者是各地方政府针对企业等执行的财政措施，比如税收减免和补贴等。

金融是现代经济的核心，信用是金融体系的基石。我国当下正在大力推进社会信用体系建设，意在构建全方位覆盖“政府、商务、社会、司法”等领域的完整的社会信用体系。在知识产权领域有知识产权信用［１４］ ，在乡村振兴领域存在农村信用［１５］ ，还有政务诚信、司法公信等［１６］ 。这些不同领域的信用分类标准不同、适用范围不同，有些适用于公主体、有些适用于私主体。英语“ｆｉｎａｎｃｅ” 既可翻译为“金融”，又可翻译为“财政”。如前所述，“两山”理论就是绿色金融的指导思想。在绿色财政实施过程中，可以借鉴绿色金融理念，以绿色财政信用为突破口，在黄河流域进行政务诚信体系建设的先行先试。例如，现行税收返还安排是按照基数法进行的，但在绿色财政视域下进行绿色税收返还，根据不同行政区域绿色信用的不同等级来分类实施。换言之，无论是绿色金融还是绿色财政，均可建立在绿色信用基础之上。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（ 中办发〔２０２１〕２４ 号）指出，“探索构建覆盖企业、社会组织和个人的生态积分体系，依据生态环境保护贡献赋予相应积分，并根据积分情况提供生态产品优惠服务和金融服务”“加大绿色金融支持力度”。可以说，生态积分体系是绿色信用制度的内核所在。

３．３ 构建绿色信用制度

黄河流域统一大市场的形成需要以有为政府为前提，基于统一的产权保护制度、公平竞争制度、市场准入制度、社会信用制度和司法监管制度，破除流域内、流域间影响要素合理流动的体制机制障碍，保障有效市场可以充分整合流域要素，在流域内合理有效地配置和利用资源，提高发展效益水平［１７］ 。可见，绿色信用的重要作用不言而喻。

绿色信用制度可以作为黄河流域保护和高质量发展所需要的新制度基础，绿色信用是生态保护和高质量发展之间的最小公倍数。在工业时代，正是工业文明发展固有思维造成生态环境危机，使生态保护和发展存在一定的不协调。高质量发展在很大程度上可以和生态保护结合起来，将绿色金融和绿色财政统一为绿色信用基础制度。同时，绿色信用具有适用范围的无限延展性，能够在更广泛的领域将生态保护和高质量发展有机协调起来。在生态保护优先的基础上，通过正的绿色信用使守信主体获得更多机会和激励，通过负的绿色信用使失信主体丢掉机会或者被惩戒，进而促进政府、企业、个人在作出决策的过程中，自觉选择有利于生态保护的发展策略。

绿色信用制度可以解决流域治理碎片化问题。流域治理碎片化的产生原因是行政划分前提下的地方保护主义和部门本位主义，暂时性、没有强制力的协同机制大多流于形式，很难实现区域或者部门间的协同。绿色信用制度经由立法和相关标准的制定，可以促使流域内政府、组织和个体将绿色信用标准作为行事准则。另外，就政府行为可另设专门的绿色信用记录制度，作为评定各种法律政策优惠适用以及政府官员考核晋升的依据。治理碎片化的主要原因是，甲区域的生态危害来自于乙区域，而乙区域自身的考核则无须考虑甲区域的生态受损状况。建立覆盖全流域的绿色信用制度，自然可以減少将来发生的“以邻为壑”的决策。鉴于流域内所有当事方的行为都有可能成为绿色信用信息，故而绿色信用可以有效反作用于绿色金融和绿色财政。

总之，通过法律法规和政策规制建立绿色信用制度，是黄河流域协同治理的必要基础和逻辑起点。建立黄河流域绿色信用制度的路径见图２。

４ 结束语

推进建立绿色信用制度需要法律法规和政策规制，而相关顶层设计已现雏形。党的二十大报告指出，应完善社会信用基础制度，健全宏观经济治理体系，加强财政政策和货币政策协调配合。２０２２ 年３ 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，要求完善生态环保信用制度，全面实施环保、水土保持等领域的信用评价，创新信用融资服务和产品。《黄河保护法》第一百零一条规定，国家实行有利于节水、节能、生态环境保护和资源综合利用的税收政策，鼓励发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品。《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》第四十六条规定，生态环境领域主管部门应当将有关企事业单位遵守生态环境法律法规和履行生态环境保护社会责任的情况纳入环保信用体系。归集生态环境重点监管单位、环保服务单位及从业人员的违法失信信息，加强环保信用信息的共享共用，推动有关部门实施守信激励和失信惩戒。相关企事业单位应按照国家规定披露环境信息，有关情况作为环保信用信息与银行、证券、保险等机构共享。

黄委会和黄河流域九省（区）可以依据《黄河保护法》等上位法和相关政策，尽快出台适用于流域和区域的可操作规范。河南省已于２０２２ 年初颁行《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见》，提出加快建设黄河国家文化公园（河南段），鼓励探索建设生态信用体系试点，支持绿色金融创新。与此同时，在遵循正当程序和法定前提条件下，适时提高黄河流域管理机构的级别以增强其权威性，推广河南省环境资源案件集中管辖经验至全流域、设立跨九省（区）的生态环境法院。打造维护绿色信用制度、体现司法公信的新典范，是推动黄河流域生态保护和高质量发展新的顶层设计。

绿色信用制度是共同抓好大保护、协同推进大治理的基础。一方面，绿色信用制度将生态保护和高质量发展统一起来，实际上就是将流域内所有主体的行为进行协同；另一方面，通过全面记录符合标准的行为主体的行为，使行为结果成为评价依据。信用记录的过程是完全中性的、无主观评价的，能够减少人为干预，可以规制和降低权力滥用或者不作为发生的概率，具有促使人们自觉行事，减少环境破坏和污染，趋向于主动保护环境、维持生态的功能。总之，绿色信用制度有利于在黄河流域内各区域和各行政部门的协同过程中建立统一的标准，减少地方保护主义和部门本位主义的发生，增强流域治理的协同效力，从而全面推进黄河流域生态文明建设。

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【责任编辑 赵宏伟】