浙江省义务教育学校教师交流制度实施的十年回顾：成效、问题及对策

陈常龙|浙江省教育厅

徐敏娟 关兴莹|浙江省教育科学研究院

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要围绕服务国家战略需要，聚焦人民群众所急所需所盼，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，加快缩小区域、城乡差距［1］。义务教育是基本公共教育服务体系的核心组成部分，其建设要以优质均衡为基本政策导向［2］。为推动义务教育均衡且有质量的发展，缩小城乡、区域及校际差距，合理配置教师资源，国家推行实施教师轮岗交流政策［3］。2014年8月，教育部等三部门联合印发了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》。浙江省是率先在全国实施义务教育学校教师交流制度的省份。早在2010年10月，浙江省嘉善县就实施了县域内义务教育学校教师校际交流制度，并被列入国家级教育改革试点。2013年7月，浙江省教育厅等四部门印发《关于推进县（市、区）域内义务教育学校教师校长交流工作的指导意见》，在全省全面推行义务教育学校教师校长交流制度，至今已满十年。以下，笔者对其中的教师交流制度实施情况作一回顾。

义务教育学校教师交流制度是促进义务教育均衡发展的重要制度。为深入了解义务教育学校教师交流制度的实施情况，浙江省教育厅由原副厅长张绪培牵头，采用实地调研与问卷调查方式，对浙江省义务教育学校教师交流制度的实施情况进行了调研。其中，问卷调查兼顾不同地区的教育发展水平，覆盖城区、镇区和乡村，抽取了48个县（市、区）教育行政部门及544所学校，共回收样本数据9 744份（其中教育行政部门问卷85份，学校领导问卷926份，教师问卷8 733份）。基于调查，我们可以深入分析浙江省实施义务教育学校教师交流制度现状、存在的问题，并据此提出对策。

一、实施义务教育学校教师交流制度所取得的成效

（一）义务教育学校教师交流制度得到了全面有序的推行

浙江省各地每年参与交流的义务教育学校骨干教师占符合交流条件骨干教师的比例为15%，并基本实现了义务教育学校全覆盖。据调查，98.82%的县（市、区）实施了义务教育学校教师交流制度。其中，实施8（含）～10（不含）年和10（含）年以上的占比共计71.43%。各县（市、区）出台相应的政策文件，为平稳有序推行义务教育学校教师交流提供了政策支持。在县级教育行政部门的有力推动下，89.42%的义务教育学校实施了教师交流制度。其中，实施8（含）～10（不含）年和10（含）年以上的占比共计62.92%。

（二）义务教育学校教师交流工作有效促进了城乡教育均衡发展

义务教育学校教师交流制度激活了浙江省各地教育的“神经末梢”，极大改善了义务教育资源，尤其是师资配置格局，并有力地促进了义务教育优质均衡发展。问卷调查显示，85%以上的县级教育行政部门和70%以上的学校领导认可义务教育学校教师交流制度在促进教育资源均衡及教育公平上发挥的重要作用。如表1所示，在“义务教育学校教师交流对均衡教育资源促进教育公平发挥的作用程度打分”中，打10 分和8 分的县级教育行政部门的占比分别为44.71%、41.18%，打10分和8分的校领导的占比分别为36.39%、33.91%。可见，浙江省近年来在义务教育学校师资资源配置上均衡程度较高。

表1 义务教育学校教师交流对均衡教育资源促进教育公平发挥的作用程度打分

同时，义务教育学校教师交流制度也促进了各地由“资源”均衡逐渐向“质量”均衡过渡。尤其是城镇骨干教师交流到农村学校，为农村学校带来了新鲜血液，并产生“鲇鱼效应”，有力提升了农村学校的师资水平与教育质量，城乡教育差距不断缩小。这也为农村学校稳定生源提供了强有力的保障。

（三）义务教育学校教师交流工作有力推动了教师的专业发展

建立城乡教师融合发展机制，以教师内生动力增强为突破口和着力点，能为县域内教育系统注入新的发展动能，从而成为县域教育系统走向高质量发展的关键路径［4］。调研发现，义务教育学校教师交流对激发教师创造力和消除职业倦怠感有积极作用。对交流教师本人而言，交流后需要根据不同的学生调整自身教学，这倒逼教师进行自我提升。而对农村学校教师而言，流入的教师对自己有多方面的积极影响。有关“流入教师带来的积极影响”问卷调查显示，选择“形成良好教研氛围”“带动教师积极性”“促进教师科研发展”的被调查者分别占比57.94%、53.47%、49.14%。教师和学校领导对“教师交流促进个人专业发展满意度”的打分在8（含）分以上的占比分别为60.25%、69.98%。其中，参加交流的农村教师打10 分的比例为35.65%，高于参加交流的城区与镇区教师（分别为31.19%与33.33%）。

（四）义务教育学校教师交流工作的区域创新激发了教师参与的内在动力

浙江省各地通过交流模式创新与相应保障机制完善，进一步激发了义务教育学校教师参与交流的内在动力。如宁波市鄞州区创新开展“顶岗式培养”模式，实施农村新教师到城区学校顶岗培养机制，以助力青年教师起好步、开好局。金华市浦江县探索了教师“跨校区办公、跨校区走教、名师飞课”等新模式，让乡村孩子在家门口就能上好学，并于2018年率先在全省实现了“五位一体”城乡义务教育共同体建设全覆盖。温州市平阳县以选调型交流、主动型交流、调剂型交流、支教型交流、任务型交流、上挂型交流、走教型交流和教共体型交流等形式，推进了教师交流工作。嘉兴市海盐县创新了“全域轮岗”模式，开展组团制轮岗，逐个聚焦乡村教育薄弱片区，实行了城区校长与骨干教师组团下乡模式，集中力量推动了薄弱乡镇学校教育质量的跨越式发展。

二、义务教育学校教师交流工作推行中存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

1.部分教师为“交流”而“交流”

动机激励人们去做事情。目前，浙江省各地普遍将教师参与交流与评定高一级职称挂钩，以激发城区教师参与轮岗交流的积极性与主动性。在8 733份教师问卷中，有51.38%的教师愿意参加交流的主要原因为评职称需要，可见为职称而“被动”交流的现象较为普遍。此外，还有2 847名教师认为教师交流没有必要，占比为28.48%，这表明部分教师不认可教师交流的意义与作用。教师积极性、主动性不够而“被交流”，使得这部分教师在交流后不能全身心投入到流入学校的工作中。因考核指标要求，部分学校甚至将教师交流视作“驱赶”后进教师和实施末位淘汰的途径，严重背离了教师交流制度设计的初衷。

2.交流教师作用的发挥仍有较大提升空间

师资队伍是中小学教育的核心资源。在当前义务教育优质均衡发展价值取向指引下，教师资源的合理配置对于教育质量的提升起到重要作用。调研发现，参与交流的教师在提升农村学校教育教学质量的作用发挥上仍有较大的提升空间。原因主要有两个。一是骨干教师未能“用足”“用好”。城镇骨干教师交流到农村学校后，学校将这些骨干教师“用”起来的方式方法较为单一，不到半数的学校（49.32%）要求骨干教师承担“师带徒”的责任，且仍有3.79%的学校未对参与交流的骨干教师作重要工作安排以充分发挥其作用。二是处于成长期的部分年轻教师能力不足，制约了其作用发挥。调研发现，有532 名30 岁以下的教师已有过教师交流经历（占比为28.80%），这个群体的教师工作经验尚浅，面临着自身专业成长与发展的需求。67.42%的普通教师认为，尚未成为业务骨干的教师交流到另一所学校后，很难对流入学校产生更大作用。

3.城区教师下不去和农村教师不愿交流成为新的矛盾

从客观上看，随着城镇化进程的加快，人口不断向市区（城区）集聚，城乡学校教师数量悬殊、供需不平衡现象日益突出。因城区教师评审高一级职称必须参加教师交流的硬性规定，要求参加教师交流的需求大，然而农村学校难以提供相应的编制与工作岗位。此外，城区学校招生规模持续扩大，教师编制紧张，派不出更多的教师尤其是骨干教师参与教师交流。这也对交流工作带来了一定影响。从主观上看，部分农村学校的教师参与交流的意愿不足。一是由于农村教师进城交流期间不再享受农村教师津贴，待遇下降，以至于部分教师不愿交流进城。二是城镇化不断推进后的农村地区交通便利，而农村学校的教学工作压力相对较轻，一些对专业发展要求不高而安于待在农村学校的教师存在“能不交流就不想流动”的想法。

4.教师交流制度的实施存在县域间差距

从全省范围看，义务教育学校教师交流工作的推进力度存在县域差异。部分县（市、区）推行教师交流工作的力度不大。如正式推行教师交流制度10年以上的县（市、区）占比40.48%，10年以下的占比59.52%，不到3年的还有4.76%。部分县（市、区）未能将教师交流制度与“县管校聘”改革有机衔接，还有2.41%的县（市、区）正式推行“县管校聘”改革不到3年。尽管全省94.12%的县（市、区）已落实教师交流中编制与岗位的县级统筹调剂政策，但由于县情不同、工作力度不一，各地取得的成效存在较大差距。一些县（市、区）如宁波市鄞州区统筹开展“城乡间交流”，全面落实了中小学教职工“以县为主”的管理体制，并已初步形成全盘统筹交流教师的选拔、派遣与管理的工作格局。再如，湖州市德清县建立适应教师交流的编制动态管理制度，从管理层面提供相应政策保障，切实打破了教师交流的“壁垒”。与此同时，尚有38.82%的县（市、区）却不同程度地存在需教师个人自行联系交流学校而教育行政部门缺乏应有的主导作用现象，成为影响教师交流制度全面落地的薄弱环节。

（二）原因分析

1.教师参与交流的内生动力不足

调研发现，教师并非都能充分认可教师交流对义务教育高质量均衡发展的重要作用，部分教师未将教师交流制度的作用与自身发展相联系，在参与交流时意愿不强烈，甚至主观态度消极，究其原因主要有两方面。其一，需适应新环境与缺少归属感使得教师对参与交流呈消极态度。调查发现，教师不愿意参加交流的影响因素排名前两位的分别是需要重新适应新环境（占比78.74%）和缺乏归属感（占比69.15%）。中小学教师是一个相对稳定的群体，陌生的学校环境、文化理念、教学与管理制度通常会让交流教师心里产生被“排斥”感。其二，婚育与家庭情况对教师参与交流的意愿有明显影响。未婚（占比34.10%）与已婚未育（占比32.42%）的教师“非常愿意交流”的比例高于其他教师群体。已婚已育、子女未成年的教师因为担心难以照顾家庭而不愿意交流；部分中年教师因存在交通、子女抚养教育、老人照顾等诸多方面的后顾之忧而不愿参与交流。

2.教师交流缺乏目标性引领，缺失过程性考核

教师参与交流要真正发挥作用，必须有明确的目标指向与过程性考核督导。然而调查发现，部分县级教育行政部门与学校在执行教师交流制度时，缺乏对教师交流的目标性引领，导致教师对交流工作的意义与作用存在认识不足，缺乏大局观和责任意识，在流入学校工作时仅完成常规工作，而忽略了自身更大作用的发挥。同时，过程性考核的缺失也影响了参与交流教师作用的发挥。部分县（市、区）对交流教师的考核评价仅以文件形式“流于表面”，没有完全在执行中落实；部分县（市、区）及学校未建立针对交流的骨干教师过程性作用发挥的考核细则，对交流教师的考核评价更多局限在其个人科研与教学成绩，而缺乏对其提高流入学校薄弱学科、团队科研和管理等方面质量的目标任务的考核要求。此外，部分县（市、区）对学校是否为交流教师提供个人专业发展平台，以及是否为骨干教师发挥示范引领作用创设条件等，缺乏相应的考核设计。

（三）“县管校聘”改革未能真正落实

《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》首次提出要全面推进义务教育学校教师队伍“县管校聘”管理改革。2016年7月，浙江省启动实施中小学教师“县管校聘”管理改革试点工作，提出县级教育行政部门在核定的编制和岗位总量内，统筹使用教职工编制与学校岗位，尤其是义务教育学校新增中高级岗位应预留一定数量用于评聘交流教师，优先满足校长与骨干教师交流工作需要。教师轮岗交流与“县管校聘”协同推进是为了破除教师交流的管理体制障碍，激活县域教师队伍［5］。也就是说，“县管校聘”改革目标明确，即通过教师管理体制的改革，促进教师资源进一步均衡化配置，从而达到深入推进义务教育均衡发展的目的［6］。但在现实中，部分县（市、区）的教师交流未能与“县管校聘”改革进行良好衔接，教师还是“学校人”而不是“系统人”。据调查，在3 255 名有交流经验的教师中，仅277 名教师在交流期间的人事管理（编制）归属于县级教育行政部门，占比仅为8.15%。部分县（市、区）在落实“县管校聘”时，仅统筹编制而未统筹岗位，中小学校岗位设置动态调整机制落实不到位，新增中高级岗位未能预留一定数量用于交流教师的评聘，没有优先满足校长与骨干教师交流工作需要。这一定程度上影响了部分教师参与交流的积极性。

三、改进义务教育学校教师交流工作的对策

（一）以“三个有利于”为指导，进一步完善教师交流制度的顶层设计

改进义务教育学校教师交流工作可确立以“有利于缩小校际差距，促进县域义务教育优质均衡发展；有利于农村学校快速发展，增强其办学活力；有利于教师专业成长，提升其发展动能”为指导思想，结合出现的新情况新问题，研究完善新时期如何高质量推进义务教育学校教师交流的顶层设计（内容包括交流对象、交流方式、交流过程监督与目标考核、骨干教师激励机制等），迭代升级新时期教师交流制度。一要强化县级教育行政部门的主导作用，深入实施“县管校聘”改革：将“县管校聘”制度下的教师交流实效评估纳入国家自上而下的优质均衡发展督导评估体系，并加以推进；将农村学校教师有异校任教经历作为职称评审与岗位聘任、评先评优的规定，以破解农村教师不愿流动的问题。二要进一步明确交流教师的工作目标与工作要求，加强对交流教师的过程性管理，并将过程评价与结果考核相结合；同时，将对交流教师发挥作用的业绩考核作为检验其参与交流的效果予以规范。三要健全骨干教师流动激励机制，定期召开经验交流会，宣传典型案例。

（二）以骨干教师为重点，发挥“关键少数”在教师交流中的作用

一是县级教育行政部门需明确骨干教师标准，建立县域骨干教师信息库并定期更新。根据骨干教师所教学科，将其统筹安排到薄弱学校或农村学校亟须提升的学科组任教，实现骨干教师按需交流。每年参与交流的骨干教师要占全部交流教师的1/3以上。二是县级教育行政部门要明确骨干教师交流到校后的岗位安排、工作目标与任务，确保流入校为骨干教师发挥学科和专业优势提供更有力支持，充分发挥其引领作用。三是要在现有的特级教师、正高级教师中建立柔性交流制度，打破“一次教师交流终身受用”做法，通过他们在薄弱学校或农村学校“以师带徒”、建立名师工作室等形式，定期开展教学、教研活动，以切实发挥示范引领作用。

（三）以融合型、共建型教共体为依托，有效推进义务教育学校教师的交流工作

教育行政部门和学校应将教师交流制度与紧密型教共体（集团化）办学进行有机结合，将教共体内教师流动作为教师交流的重要途径，以破除当前教师交流中存在的编制与岗位聘任“壁垒”。同时，给予紧密型教共体办学相应政策支持，授权校长统筹教共体内教师交流工作，以促进教师专业成长与实现学校发展为目标，建立教共体内自主、稳定、有保障的教师交流制度，从而提高交流工作的有效性。

（四）以农村学校新入职教师素质提升为抓手，推动农村学校新入职教师培养与教师交流工作的一体化设计

教育行政部门应以农村学校新入职教师素质提升为抓手，推动农村学校新入职教师培养与教师交流工作的一体化设计，如安排每年新入职的农村学校教师先在城区优质学校跟岗学习1～2年，再回到农村学校任教。同时，通过跟岗培养提高农村学校新入职教师的教育教学能力，以此推进其高起点成长。