基于云南省水旱灾害风险普查成果和经验的水旱灾害防御工作建议

吴继元

（云南省水利水电科学研究院，昆明 650228）

1 云南省水旱灾害风险普查主要成果和经验

1.1 主要成果

按照国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室工作要求，依据水利部项目组有关水旱灾害风险普查技术规范，云南省初步完成主要普查成果如下。

（1）完成洪水灾害致灾调查、洪水灾害隐患调查和干旱灾害致灾调查3 项调查类任务。洪水灾害致灾调查完成全省防洪特征值调查和设计洪水特征值调查工作，共调查收集全省16个州（市）的100个水文站控制断面，6 567个水利工程设计断面。洪水灾害隐患调查完成全省库容10万m3以上水库（水电站）7 283座，过流流量5 m3/s且失事会造成洪涝灾害的水闸1 645 座，5 级及以上堤防11 862 km。干旱灾害致灾调查完成全省129 个县（市、区）2017—2020 年供用水情况、2020 年抗旱工程及非工程能力、2020 年城镇水源情况、2008—2020年旱情旱灾损失4张表格填报。

（2）完成洪水灾害、干旱灾害风险区划和防治区划2项评估区划类任务。编制完成了流域面积在200～3 000 km2、两岸有重要防洪保护对象的119条河流226个河段的淹没图，形成了覆盖全省2 095 条50 km2以上河流的洪水风险区划成果。根据云南省省情，将全省划分为主要江河防洪区和山地洪水威胁区，两岸有重要防洪保护对象的402 条河流755 个重点河段划为主要江河防洪区，占全省国土面积的0.99%，采用精细化方法分析计算，共有574 个防治区划单元，划分为一级重点防治区167 个、二级重点防治区129 个、中等防治区36 个、一般防治区242 个；没有防洪任务的地区划为山地洪水威胁区，占全省国土面积的99.01%，按照水利部技术组推荐的简化分析计算方法和工作要求，共划分2 193个小流域防治区划单元，分为重点防治区160个、中等防治区590个、一般防治区1 443个。

干旱灾害风险评估与区划按照以县级为单位开展，云南省129 个县（市、区）中共有干旱灾害低风险区16 个、中低风险区52 个、中风险区28 个、中高风险区21 个、高风险区12个。根据风险区划成果，结合抗旱能力，全省干旱灾害防治一级区划中划定非受旱县8 个、一般受旱县18 个、主要受旱县63个、严重受旱县40个；在二级区划中划定一般防治县84个、中等防治县27个、重点防治县18个。

1.2 主要经验

1.2.1 深刻认识普查工作意义，加强领导指挥

深入学习习近平总书记2018年10月10日主持召开中央财经委员会第三次会议精神，领悟将实施“灾害风险调查和重点隐患排查工程”作为提高自然灾害防治能力“九项重点工程”首位的重要含义，贯彻领会第一次全国自然灾害综合风险普查工作在自然灾害应急处置、综合防治和国民经济发展中的重要意义。成立了以云南省水利厅分管副厅长为组长的云南省水旱灾害风险普查工作领导小组，统筹全省水旱灾害风险普查工作。领导小组在普查工作关键节点组织召开全省性专题工作会议，部署安排并推进全省水旱灾害普查工作；对全省水旱灾害普查工作进度采取“周报告、旬调度、月通报”制度，对工作推进缓慢或推进不力的地方水利部门及责任人进行督导约谈；根据全省“山高谷深、人高水低”的实际，将河道淹没防范分析限定在有防洪需要的河段，降低工作量；及时组织开展省级成果审核和修改；同时积极对接各有关部门，做好工作联络协调、经费争取、成果报送等工作。在全省普查工作经费缺口达60%以上的情况下，有力保证了全省水旱灾害风险普查工作按时保质完成。

1.2.2 保持普查队伍稳定，维系技术团队力量

本次普查工作为1949 年后第一次针对自然灾害的重大国情国力调查，技术路线和技术方法新，存在一定的试验性，普查工作只能依靠有力的技术团队来完成。云南省水旱灾害风险普查工作领导小组结合实际情况将省级技术支撑单位限定在3 家厅直属单位中，由省水文水资源局牵头3家单位共派出38名专家成立了省级技术组，并规定参加省级技术组成员以普查工作为主、兼顾其他工作，需要突击工作难点或进度时，各单位要无条件补充人员力量。同时规定各县级技术支撑单位不承担评估区划类技术工作，由州（市）级技术支撑单位统一开展辖区内评估区划工作，减少参与评估区划工作技术力量的层级，优选资质高、技术强的技术团队作为州（市）级技术支撑单位，保证参与的技术团队在培训学习、交流联系、技术工作、普查成果等方面的连续性和一致性。

1.2.3 狠抓普查数据质量，确保普查成果可靠

数据错误不仅直接影响普查成果应用，还会影响后期自然灾害处置、防治等工作决策，甚至会危及人民生命财产安全，把好数据质量关是做好水旱灾害普查工作的首要任务。始终把“质量第一”理念贯穿到普查全流程各环节，把数据质量作为普查工作的底线，要求各级普查工作做到成果真实可靠，数据来源有保障、过程有对比、结果可追溯，对普查成果质量严格把关，严禁瞒报、漏报、编造、篡改普查数据，严格执行普查纪律。提交的普查成果要按照“自下而上，逐级自查；自上而下，核查验收”的分级质量管理原则，逐级完成成果的自检和核查，对发现的问题，及时修正完善，保障普查成果质量。

2 2022年云南省雨情、汛情、旱情

2.1 雨情

2022年，云南省降雨量基本正常，但降雨时空分布不均，汛期降雨偏少。全年平均降雨量974.8 mm，较历史同期偏少8%。5 月中下旬至6月中旬，出现7轮强降雨过程，降雨过程集中、间隔短、雨量大，5—6月降雨量较历史同期偏多21%；主汛期7—8月，出现4轮较强降雨过程，主汛期降雨量较历史同期偏少32%；9—10月降雨量与历史同期基本持平。全省汛期降雨量呈南多北少分布，降雨主要集中在滇东南、滇南和滇西南地区，滇东北、滇中部分地区降雨量不及历史同期。

2.2 汛情

2022 年，云南省河道来水偏枯，河道平均来水量较历史同期偏少13%，其中7—9月全省河道平均来水量较历史同期偏少39%。长江流域干流来水量较常年偏多5%，珠江流域干流来水量较常年偏少19%，红河、澜沧江、怒江、伊洛瓦底江流域来水量均较常年偏少。全省以区域暴雨洪水和中小河流洪水为主，基本未发生大江大河洪水，共有45条河流47 个水文（位）站出现99 场次超警戒水位洪水，其中有19场次超保证水位。

2.3 旱情

2022 年2 月起，滇西北、滇东、滇南部分地区降雨严重偏少，局部地区出现了较重的春夏旱情，但未出现连续性、大范围旱情，5 月下旬旱情基本解除。汛期7—8 月云南昭通、大理、丽江等地出现局部旱情，持续到9月初旱情解除。全年未发生明显、集中连片旱情。

3 2022年云南省水旱灾害防御工作特点

3.1 突出确保人民群众生命安全

云南省把确保人民群众生命安全作为判别防灾减灾工作是否达标的唯一标准，全年历次防汛工作会议，均把保障人民群众生命安全作为工作最基本的出发点，一切防汛减灾工作都围绕“人员不伤亡”展开：各类应急预案突出人员转移避险方案；预演工作着力在演练人员转移避险过程；依托三大运营商发布预报预警信息，确保信息能最大范围覆盖预警区域；汛期历次强降雨过程中对降雨区域开展的日防汛调度，要求降雨区内水利部门首先汇报人员转移安置情况；灾情险情处置过程中，集中力量优先处置危及人民群众生命安全的重点地段。

3.2 突出提升预报预警精度

2022 年将气象部门短临气象预报（12 h、6 h、2 h 预报预警）等数据引入水利部门，开展气象数据和水文数据的同步分析，提高江河洪水、特别是山洪灾害监测预报预警精准度，将灾情处置由事后救援向事前预警转变。依靠省级山洪灾害监测预报预警平台“全覆盖、广发送”的优势，将县、乡、村各级防汛责任人、水库堤防水闸等已建和在建水利工程防汛责任人信息录入平台，确保预报预警信息直达责任人、直达工程管理单位和项目建设单位、直达防汛一线。

3.3 突出抓好山洪灾害防御

云南省94%的国土面积为山区，山洪灾害防御是洪涝灾害防御的重点。2022年成立了省级山洪灾害监测预报预警专班，确保各种预报预警信息“发得出、能收到、叫得应”。对于已发出的预报预警信息，由专班人员开展山洪灾害应对和跟踪督办，督促包保责任人及时“沉下去”，让受威胁群众尽快“转出来”，对“准备转移”的预警抽查督办、对“立即转移”的预警逐个叫应，对开展转移避险的村组2 h跟踪反馈1次，形成预警信息发布、督办、处置的闭环管理。汛期专班共抽查叫应1 925次，对7次人员转移过程进行跟踪督办，共转移安置群众1 006人，转移安置过程中无人员伤亡事件发生。

3.4 突出保障城乡供水安全

针对汛前的局地旱情，先后6 次派出工作组深入受灾地区指导抗旱保供水工作，建成抗旱应急保供水工程140项，提前化解或降低乡村19.5万人供水安全风险。针对汛中出现的旱情，密切监视受灾地区旱情发展，组织多部门会商，以城乡保供水为主要抓手，突出解决农村因旱人饮困难。在确保防汛安全的前提下，一库一策科学调度增加库塘蓄水，全力保障城乡供水、农业生产和生态用水需求。入冬后，组织力量加强对露天蓄水池、供水管网、闸阀水表等薄弱部件的巡查养护和低温防冻，做好低温雨雪天气下的防冻工作，防止出现长时间、大范围的停供水现象。

3.5 突出做好灾后复盘工作

2022 年派出8 个工作组配合云南省防汛抗旱指挥部办公室开展防汛救灾指导、核灾和复盘检视工作。针对每次灾害的预报预警发布、抢险救援等处置流程、处置结果、成因及分析、存在问题、改进措施、责任追究都逐一开展分析研究，总结方法、汲取教训、推广经验，将每次灾情险情处置的有益措施传承下去，将错误做法集中展示避免再犯，通过一次次灾情险情的处置提高全省水旱灾害防御队伍的工作能力。

4 下一步工作建议

水旱灾害风险普查是全国自然灾害综合风险普查的重要组成部分，普查成果为各地有效开展水旱灾害防治和应急管理工作提供权威的水旱灾害风险信息和科学决策依据，切实保障社会经济可持续发展。下一步工作要依靠普查成果，因地制宜指导水旱灾害防御工作开展，提高水旱灾害防御能力。

4.1 动态开展水旱灾害风险普查工作

本次全国自然灾害综合风险普查工作完成后，将依据普查成果建立国家自然灾害综合风险基础数据库，并同步建设省级自然灾害综合风险基础数据库。数据库的核心在于数据的动态管理和更新。云南省正在稳步推进“十四五”兴水润滇工程规划，规划水利工程项目7 000 余项，规划总投资9 250 亿元，计划“十四五”期间完成投资5 635 亿元。2022 年，云南省新开工140 项重点水网工程，完成16 项重点水源工程竣工验收、33 项重点水源工程下闸蓄水验收。如此大规模的水利工程建设，再加上逐年水毁、报废的水利工程，共同构筑了未来5 年内庞大的水利工程数据调整内容。同时，大规模水利工程建设一定会对工程上下游河道造成影响，工程建成后上下游河道水文信息、城镇规模都会有一定的变化，因此要坚持开展水旱灾害风险普查工作，将水利工程调查、水旱灾害风险评估区划和数据库更新工作作为一项日常性工作，规定责任单位，核定岗位职责，计入工作考核内容，纳入预算经费申报体系，用正确的统计调查数字支撑灾害防御工作。

4.2 以普查成果为基础开展预案编制

本次水旱灾害风险普查覆盖了云南省非国际河流且具有防洪任务的755 个重点河段，洪水淹没图编制时开展了现状地形测量，涵盖了5 年一遇、10 年一遇、20 年一遇、50年一遇、100年一遇等，成果图件质量较高。再叠加人口、房屋、交通设施、应急储备物资等普查成果后，形成的普查成果将远超简单的洪水淹没范围，在一张普查成果图上将直观展现不同洪水频率下，受灾影响的人口、房屋、道路、可使用调动储备物资等防灾减灾救灾信息。可根据普查成果，针对不同的灾害级别制定救援队伍规模、准备和携带救援器械种类、救援路线制定、救援物资准备等灾情险情应对处置措施。因此在今后编制有关灾情险情应急处置预案时，应以此次普查成果为主要依据开展，制定的预案措施要因地制宜突出针对性和可操作性。

4.3 完善“叫应”机制提高工作效率

2022年汛期通过“叫应”机制，较好解决了预报预警信息的“发布—接收—反馈”问题，基本实现预报预警信息到防灾转移避险过程的落实。“叫应”机制已被应急、自然资源等具有防灾减灾的职能部门所推广，但在基层仍普遍存在“上面千把锤，下面一颗钉”的现象，特别是到乡、村一级，担任防汛责任人的同志还身兼其他职务。基层防汛责任人在接到预报预警信息时要做情况分析、组织转移，工作重点应放在转移避险上，不应在响应上级部门的“叫应”投入过多精力。可以通过①利用洪水灾害隐患调查成果，迅速判断预报预警信息区域可用的水利工程，有针对性地对水利工程进行调度，发挥水利工程防灾减灾效益，减少转移次数；②探索预报预警信息内容细化和明确化、预制固定回复信息、汛期多部门集中值守、叫应信息多部门互认等技术手段或机制办法，补充完善“叫应”机制；③利用洪涝灾害风险区划和防治区划成果，对主要江河防洪区或重点防治区制定“叫应”办法，指定专人进行“回应”，对村一级的“叫应”工作制定统一规范的回应流程，减少防灾减灾一线工作人员负担，将更多的精力投入防灾减灾工作中。

4.4 探索以小型水库为主的水库群联合调度制度

云南省现有6 922 座小型水库，占全省水库数量的95%以上，大型水库约50 座，仅占全省水库数量的0.7%；大型水库中没有防洪任务的水电站占其数量近7 成，有防洪任务且在主要江河干流上具有控制性的大型水库调度管理权限由流域委掌控，省级管理的大型水库中具有防洪任务的约占大型水库数量的21%，长江、珠江、红河、怒江、伊洛瓦底江等流域中均较缺乏省管的控制性大型水库。流域水库群的联合调度已被证明是应对流域性洪水的有利措施，在省内以小型水库为主、缺乏省管控制性大型水库的省情下，探索以小型水库为网格、大中型水库为控制节点的水库群联合调度制度，动态开展水库水位控制，充分利用上下游洪水过程时间差，尽量拉平洪水过程曲线，做到既保水利工作安全，又发挥水利工程防洪减灾效益。

4.5 主动开展宣传科普教育

在水旱灾害应对处置中，要密切关注舆情信息，对舆情中反映的灾情险情及时核实处置，群众反映的问题仔细甄别、及时分析、妥善处置。加强与新闻媒体的沟通联系，坚持正面宣传、正确引导，主动对水旱灾害不同级别预报预警信息含义、水旱灾害预报预警信息发布方式、洪涝灾害危险区范围、不同级别洪涝灾害可能造成的淹没区范围、遭遇灾害危险时自救方法等内容开展科普式宣传，将转移避险路线以简洁化、直观化的方式成图并在需转移避险区域群众中印发，努力形成全社会支持、参与水旱灾害防御的良好氛围，提高人民群众防灾意识和自救能力。

5 结 语

水旱灾害是全国主要自然灾害，其造成的人员伤亡和财产损失均位于自然灾害前列。通过开展水旱灾害风险普查工作，基本摸清了云南省水库（水电站）、水闸和堤防等水利工程现状，评估了全省不同区域水旱灾害风险，确定了水旱灾害防治重点方向，为全省有的放矢地开展水旱灾害应对工作提供了有力的基础数据支撑。