顶层设计 因地制宜推进农信机构新一轮跨越式发展——我国农村信用社体制改革二十三年反思

蔡友才

一、改革历程

（一）江苏探索

党中央、国务院非常重视农村信用社改革问题。1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》明确农村信用社与中国农业银行脱钩后，农村信用社在改革中发展，但仍存在产权不明晰、法人治理结构不完善、管理体制不顺、历史包袱沉重和资产质量差等问题。 2000年4月12日，时任国务院总理朱镕基到江苏盱眙、南京等地就农村信用社改革和防范金融风险等问题进行调研，他指出“要采取有效措施支持和引导农村信用社发展，使它成为新形势下农村金融主力军”。2000年7月，经国务院批准，中国人民银行和江苏省政府在江苏全省进行农村信用社改革试点。主要内容：一是以县为单位统一法人。在明晰产权、完善经营机制的基础上，江苏将原有1746个农信社和81个县联社，合并为82家独立法人县（市、区）农联社。二是成立农村信用社省联社。由82县（市、区）联社按合作制原则出资组建江苏省农村信用合作社联合社，2001年9月9日挂牌成立。三是组建农村商业银行。推进多元化产权改革，对常熟、张家港、江阴三家农信社进行股份制改革。2001年11月26日，中国人民银行批复张家港、常熟、江阴三家农村商业银行开业。

（二）八省试点

2000年12月，朱镕基同志在南京、杭州等地召开农村金融和农村信用社体制改革座谈会，充分肯定了农村信用社改革试点成效。根据党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标和《中共中央、国务院关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》(中发〔2002〕5号)的精神，为进一步深化农村信用社改革，改善农村金融服务，促进农业发展、农民增收、农村全面建设小康社会，2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号），明确按照市场经济规则、为“三农”服务经营方向、权责利相结合等原则，以明晰产权关系、强化约束机制等为总体目标，加快信用社管理体制和产权制度改革。主要内容：一是以法人为单位改革信用社产权制度。因地制宜，分类指导，以法人为单位改革农村信用社产权制度，鼓励各类资本持股，相互融合，探索适合农村信用社特点的多种有效的产权模式和组织形式。二是信用社的管理交由地方政府负责。明确试点地区可本着精简、高效的原则，简化管理层次，结合当地实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。经国务院批准，吉林、山东、浙江、江苏、陕西、重庆等8省(市)开展改革试点。2003年8月国务院召开试点省政府负责人会议，听取试点工作情况汇报。2003年12月原银监会批复同意8省（市）试点实施方案。

（三）全面推进

2004年1月、3月，原银监会分别在江苏苏州、山东召开改革试点工作座谈会。2004年8月，国务院办公厅印发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发〔2004〕66号），在总结8省（市）改革试点成效基础上，针对出现的新情况、新问题，部署进一步做好深化改革工作。一是扩大试点范围。将试点范围扩大至除海南和西藏以外的21个省（区、市）。二是多种产权形式。提出有条件地区的省联社可改制为农村商业银行、农村合作银行或金融控股公司。三是给予政策扶持。对试点地区农村信用社，继续按2002年底实际资不抵债数额的50%（1650亿），由人民银行发行专项中央银行票据或安排中央银行专项借款，其中专项中央银行票据用于置换农村信用社不良资产和历年挂账亏损。央行再给老少边穷地区616家农信社增加资金扶持33亿元。2007年8月，随着海南省联社成立，全国大多数省份最终采取省级联社管理架构，农信机构基本确立了“省联社—市县级法人主体”的二级管理模式。

二十三年来，在国家“花钱买机制”①人民银行总行对试点地区农村信用社，通过安排专项再贷款、发行专项中央银行票据等措施置换农村信用社的不良贷款。有限投入的情况下，全国农信社依靠机制创新激发活力，基本达到了“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的改革初衷。至2023年9月末，全国农信总资产增长24.66倍，资产总额已达54.26万亿元，占银行业金融机构13.4%。

二、主要模式

改革二十三年来，农信机构管理体制已逐步形成四种模式。

（一） 控股公司模式

2008年12月，经国务院批准，宁夏在原自治区联社和银川市联社金融业务的基础上，吸收国内若干家法人单位和自然人,共同发起成立了全牌照的宁夏黄河农村商业银行，通过自上而下参股形式，按照18-51%比例参股、控股辖内19家县市联社,并行使原自治区联社对辖内机构的指导、协调职能，通过持股公司模式以资本为纽带管理辖内法人机构，形成了“1+19”省级农商银行自上而下持股县级农信机构的改革模式。目前，宁夏黄河农商行以6.15亿元控股3家农商行，以27.73亿元参股16家农商行，20家农商行资产总额约2100亿元。

（二） 统一法人模式

主要是农村中小银行以省、市等为单位合并重组，目前已形成了六种模式：

第一种是省级农商行。以省（市）为单位，将农信机构合并为统一法人，组建省级农商行。2005年8月，国务院批准上海农村信用社改制为上海农商行，该行成为全国首家省级股份制农商行。随后，北京（2005年10月）、重庆（2008年6月）、天津（2010年6月）三个直辖市先后成立统一法人农村商业银行（其中天津市有两家法人机构）。2023年5月，海南省农村信用社联合社发布公告称，包括海南省农村信用社联合社、海口农商行等20家机构先后审议通过了以新设合并方式组建海南农村商业银行股份有限公司有关事项的决议。

第二种是计划单列市农商行。计划单列市合并辖内农信机构成立统一法人农商行。2004年，经原银监会和广东省政府批准深圳农村信用社从广东农信体系中单列出来，2005年独立改制组建农商银行。此后，2012年6月，青岛、大连分别在当地9家、8家农信机构和市农村合作社联合社基础上，以新设合并方式成立青岛、大连农村商业银行。2012年7月，厦门农村商业银行正式挂牌开业。

第三种是省会城市农商行。2010年1月，四川在原成都市农村信用社基础上改制成立成都农商银行。此后，广州、武汉、长沙、西安、哈尔滨等全国大部分省会城市将农村信用社合并成立统一的农商行，这些农商行大部分独立于省联社。如2015年5月成立的陕西秦农农商行，是在西安市六个区信用联社基础上，以新设合并方式组建的一家省会城市农商行，注册资金88.26亿元，资产总额达4370亿元。

第四种是以地市为单位统一法人。2009年10月，经国务院同意，原银监会批准江苏常州市合并辖内武进农商行、4家县区联社组建江南农村商业银行，该行成为全国首家地市级股份制农商行（目前该行资产总额超过5000亿元）。此后，广东东莞、潮州，四川攀枝花等多地推进以地级市为单位合并重组农商行。如2010年11月，攀枝花市在原攀枝花市仁和区、盐边县、米易县3家县农村信用联社的基础上，以新设合并方式发起设立攀枝花农村商业银行。2022年以来，云南、四川、广东等省份在农信机构重组合并方面进行了积极尝试，取得较好效果。云南迪庆、怒江，四川巴中、乐山农商银行先后举行揭牌仪式。2023年10月，阿克苏塔里木农村商业银行获批筹建。目前河南也拟对城乡一体化程度较高的郑州市和辖内法人机构数量少、资产规模小的漯河市、三门峡市所辖全部法人机构以市为单位统一法人。2023年四川省《政府工作报告》明确提出“稳妥推进符合条件的地区组建市级统一法人农商银行”，目前四川省内有7个市（州）实现了农信机构统一法人改革。

第五种是以地（市）城区为单位统一法人。2011年初，原银监会提出“支持地市所在城区农信社、农合行、农商行整合为地市农商行”，此后，广东江门、潮州，江苏徐州，陕西榆林、汉中等地城区农信社合并成立农商行，目前全国大部分地（市）城区均合并成立了农商行。如郑州市区联社与郑州市郊联社合并组建郑州农商行。

第六种是辽宁农商模式。辽阳农商行、辽宁太子河村镇银行因违法违规经营出现重大金融风险并进入破产程序，资产、人员被沈阳农商行承接。辽宁省在按市场化、法制化处置风险的同时，提出全省农村信用社改革方案。2023年8月，国家金融监督管理总局批复同意沈阳农村商业银行股份有限公司与北票市、北镇市农村信用合作联社等30家农村信用合作联社以新设合并方式组建农村商业银行，注册资本207.89亿元。辽宁省发行346亿元专项债，由辽宁金控（出资206亿元，占总股本99.09%）、财政注资。2023年9月19日，辽宁农商银行在沈阳揭牌。目前辽宁农商银行并未覆盖全省范围，除此之外，辽宁农信系统还有28家县级农商行。合并重组、统一法人，通过资产业务整合，规模体量大有利于形成集中优势和竞争力，降低管理成本和运营成本，解决小机构发展空间较小、可持续发展能力弱问题，在广度、深度上加大对区域和农村经济的支持力度,树立农商行良好品牌形象，形成了规模效应。

（三） 联合银行模式

相关部门已批准浙江、山西、河南三省成立农商联合银行，有两种模式：一种是自下而上入股的浙江模式。2021年10月16日，浙江省深化农村信用社改革试点实施方案经国务院批准同意，2022年4月11日，浙江农商联合银行①下辖82 家县（市、区）农商银行、农信联社，拥有网点4100 余个，员工5 万余人，目前资产总额超5 万亿。获批开业，由浙江省内全部法人农信机构入股组成，注册资本50.25亿元，由下向上注资，成为省联社改革落地的“第一单”。这种改革模式不需要国家和省级财政出钱，不需要法人农信机构实际出资，不改变县域法人地位和数量，成本较低、阻力较小。联合银行主要是管方向、管风险、管班子、管服务，不管信贷审批、不管人财物。浙江认为，这种“小法人、大平台”模式可以兼顾防控金融风险和坚持支农支小，在坚持县域法人定位的基础上增强省级大平台的服务功能；另一种是自上而下参股的山西模式。2022年10月，国家批复同意山西省农信社改革方案，以原省联社为基础，通过财政出资为主、市场募集补充为辅的方式②注册资本50 亿元，其中山西省财政厅、山西杏花村汾酒集团和山西出版传媒集团分别持股94%、4%和2%。发起设立组建山西农村商业联合银行，改革采取省级参股市县级“上参下”模式③省级机构1 个、市级机构11 个、县级机构108 个，拥有营业网点3005 个，干部员工5 万余人。，依据省政府授权，对辖内农村商业银行（农村信用社）履行管理、指导、协调、服务职能，2023年11月，山西农商联合银行正式挂牌开业，山西也成为全国首个采取农信社股权“上参下”模式改革的省份。2022年11月，河南省农信社改革方案获得银保监会批复，由河南投资集团有限公司、河南交通投资集团有限公司、河南省农业综合开发有限公司共同出资60亿元，采取联合银行的方式，通过自上而下参股控股，形成省控市、市控县的三级管理架构。2023年11月，河南农商联合银行正式揭牌仪式。

（四） 广东农信模式

广东农信机构总资产占全国的十分之一。与其他省不同，广东农信机构改革尝试“1+N”适度竞争的格局，探索“几大不同群体独立发展”多银行集团的并存形式，特色鲜明。广东将广州、东莞等7家改革较早、规模较大、经营较好的头部农商银行脱离省联社“自立门户”，管理权移交当地地方政府。2004年、2013年、2020年、2021年，深圳、广州、汕头海湾、珠海农商行分别与省联社“脱钩”，管理权移交至深圳、广州、汕头、珠海市政府。2021年7月，《广东省金融改革发展“十四五”规划》提出“支持符合条件的农商行扩大经营自主权”。2022年2月，经广东省政府同意，东莞农商行①成立于2009 年，2023 年6 月资产总额达6862.12 亿元，有4 家异地分支机构，控股、入股六家农商行。和广东普宁农商行的管理权从广东省农村信用社联合社整体移交至东莞市政府，并由东莞市政府委托东莞农商行管理普宁农商行。同时，顺德（资产4434亿）、南海（资产超3000亿）两家农商行也与广东省联社“脱钩”，管理权交由佛山市政府。目前广东“脱钩”的农商行分别控股、参股数家粤东粤西粤北部分农商行。广东省联社继续管理其他60多家农信机构。

三、存在问题

（一）省联社管理体制不顺

作为上一轮农信社改革的产物，省联社在管理、指导、协调、服务等方面发挥了一定作用，但随着改革的深化，政企不分、责权利不对等等体制性制度性问题突出。

一是职责定位不清。省联社是省政府成立的行业管理机构，也是接受监管部门监管的银行机构，又是法人单位股权式的联合体，身兼服务平台、管理者和经营主体三种身份，行政管理、行业管理与行业服务等多种职能与角色存在冲突,在制度设计之初就存在定位模糊、角色混同等问题。

二是管理体制不顺。省联社与农商行实行两级法人管理体系，一方面，接受自上而下的行政委托，成为省级政府的代理人，管理全省农信社；另一方面，又通过“下参上”的股权关系，接受自下而上的公司委托，作为社员行的代理人，维护和服务作为股东的社员行。实践中，这种管理体制省联社行政化管理过多，只有单向行权而无责任和风险约束。

三是缺乏约束制衡。省联社代表省政府行使行业管理职能，班子成员是省管干部，按理要对省委省政府负责，但具体对谁负责？实际上并没有落实到一个具体部门，出现了管理虚置。股东和监管部门也很难对省管高管进行监督，由于缺乏责任风险约束和监督制衡，权力和责任不对等、利益与风险不对称。不少省联社高管利用这一特殊的管理体制，滥用干部人事调整权、贷款审批权、财务管理权，大肆以权谋私、权钱交易，腐败问题高发。二十多年来，有多名省联社高管人员被查或被“双开”，有的地方甚至出现了“前腐后继”、窝案串案现象，部分省联社主要领导贪腐案件往往牵涉众多行社高管，充分暴露其存在的深层次体制机制问题。

四是名不符实问题。随着农信社股份制改革加速推进，全国已有13个省（自治区、直辖市）农信社全部改制为农商银行，其他省份农信机构也大部分改成了农商行，“省联社”联合谁、管理谁，又服务于谁？省联社在法理上已缺乏存续依据。

（二）公司治理形式主义

目前在省联社行政化管理强化体制下，农信机构名义上是法人机构，但实际上已被省联社作为分支机构来管理，独立经营和公司化运营受到明显制约，公司治理只能形式上满足相关监管要求。

一是高管由省联社提名。农信机构董事长、监事长和行长等高管由省联社党委“研究决定”提名，之后再走董事会、监事会程序，与农村信用社法人机构的市场主体地位不协调，难以满足市场化改革对农村中小金融机构公司治理的要求。

二是公司治理形似神不似。“麻雀虽小五脏俱全”，规模较小的农信机构也要按照监管部门公司治理要求配置“三会一层”，管理人员多、层级多，不仅增加了管理成本，还降低了小法人机构的灵活性，“形似神不似”。如监管要求农信机构独立董事、外部监事比例不低于三分之一（一般机构约5-6人），但实际上这些董事、监事根本发挥不了作用，只是摆设。

三是管理、业务人员配比不相称。农信机构总部需按监管要求设置前中后台近二十个内设部门，规模较小机构约有三分之一人员需集中在总部，管理人员与业务人员配比极不相称。中西部很多县域农信机构资产规模只有几亿、十几亿，难以承担高昂的公司治理成本。

（三）规模不经济问题突出

一是普遍体量较小。农村中小金融机构资产和资本规模普遍较小，“小、散、弱”现象突出，贷款规模小、利率较高，缺乏核心竞争力，面对多元化市场竞争格局及存贷利差收窄的现状，有效应对措施不多。同时受制于产品创新、科技支撑、议价竞争等能力弱、精细化水平低等因素影响，持续发展面临较大压力。绝大部分机构股权结构小而散，尚不具备市场化渠道补充资本资质，经济下行期信用风险暴露加速资本消耗，单体法人机构面临较大的资本补充压力。一些经济总量过小、金融承载力弱的地区农信机构难以达到合理的经济规模，商业可持续面临挑战。

二是投入产出不匹配。大多数农信机构在金融科技等方面也都会遇到投入产出不匹配等问题。如数字化转型趋势加快的背景下，农信社系统科技能力、人才储备相对欠缺，在科技系统建设和运用、人员、技术等方面需要大量投入，建设费用和平均成本高昂。目前各地省联社“大平台”在信息系统建设、金融科技支撑和业务培训等方面，花费了大量的人力、物力。对大部分规模较小、实力不强的农信机构而言，数字化转型陷入了“不投没出路、投则投不起”的两难困境。

三是管理成本过高。省联社层面，队伍越来越庞大，机构越来越臃肿，人浮于事现象日益严重，部分省级联社人员从初期数十人扩大至上千人，办公面积也由两三千平方米扩大到几万、十几万平方米，管理费由两三千万元扩大到数亿元。这么庞大的人员机构，耗费了大量的管理成本，极大增加了成员行社分摊的财务负担。我国东北、西部部分地区农信系统成本收入比超过60%，只能实现微利。中西部很多县域农信机构资产规模只有几亿、十几亿，难以承担高昂的公司治理成本。

（四） 部分机构面临生存压力

一是两极分化加速显现。近年来，随着国内经济下行、大行下沉、监管趋严等新环境新变化，农信机构两极分化加速显现，经营好的农信机构越来越好，但高风险机构数量也明显增加。2022年末，全国资产规模超1000亿元的农商行有43家，资产规模15.21万亿元，占全国农信机构资产规模的30%以上。在两极分化的当前，部分农信机构各项风险指标下滑，特别是中西部、东北地区农信社处置高风险机构压力较大，面临较大生存压力。

二是业务受大行挤压。随着人口城镇化加快，金融数字化的普及和推广，各类金融机构特别是国有大型银行低成本资金和技术优势下沉服务重心，“掐尖”经营。互联网企业建立的个性化产品体系、更高效的服务响应也在通过科技手段加速向农村地区渗透，不断冲击银行存量市场和抢夺增量市场，在支付领域和小额信贷市场的份额快速上升。农信机构人缘地缘、点多面广的传统优势受到冲击，在金融科技、产品服务、成本管理等方面的短板凸显，市场份额和竞争力明显下滑，财务可持续性面临挑战，面临较大的生存压力。如2023年前三季度，某省农信系统存贷款增幅分别低于全省1个、1.7个百分点。

三是资产质量下降明显。由于自身经营管理不规范、定位不准确和经营基础薄弱，加上经济下行，部分农信社资产质量下行压力较大，化解不良、防控风险面临严峻挑战。同时，随着《商业银行金融资产风险分类办法》实施，符合不良标准的隐性不良资产将真实反映。农信机构自身清收、处置不良资产的渠道、能力有限，当地财政、融资平台、国有企业杠杆率普遍较高，以往地方政府拿出“真金白银”补充资本、剥离不良的办法难以为继。

四是高风险机构明显增加。受经济下行的影响和新冠肺炎疫情等多因素冲击，近年来，全国农信机构盈利能力明显下降，风险水落石出，高风险机构明显增加，风险处置任务重。一些规模较小、风险程度较深、长期处于亏损状态的机构，无力实现自我修复，根本原因就在于体制机制问题没有得到根本性解决，一些改革换汤不换药。近年来，为支持中小银行补充资本金，多地发行了中小银行专项债，辽宁、河南、内蒙古、黑龙江、河北、广东分别发行支持中小银行发展专项债券400亿元、282亿元、200亿元、190亿元、150亿元和100亿元。

四、相关争议

（一）缺乏顶层设计的问题

2016年以来，多个中央“一号文件”多次提及“开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”“抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案”“加快农村信用社改革，完善省（自治区）农村信用社联合社治理机制，稳妥化解风险”“推动农信社省联社改革”“加快农村信用社改革化险”等问题。2020年5月，原银保监会制定出台《深化农村信用社改革实施意见》，将新一轮农信社改革提上日程，核心目的是改变原有机制，逐步将农村信用社建设成为产权明晰、治理健全、资本充足、支农支小特色鲜明的现代农村银行。相关部门提出了“支持各省（自治区）在坚持基本原则的基础上因地制宜，探索新机制、新模式、新方案，兼顾促进发展和防控风险双重目标，积极稳妥地推进和深化改革”的指导意见，但究竟怎么改？改革方案究竟由谁来主导？事实上，目前各省都在积极研究省联社改革方案，不少省份由省联社自身提出改革方案，其他部门很难参与，这种自己为自己设计的改革方案难以摆脱“本位主义”束缚，一些改革方案的出发点是希望通过深化改革固化甚至强化自己的既得利益。此外，目前分类指导、“一省一策”的改革原则，由于缺乏权威顶层设计，在实践中较难操作，最终结果可能会出现依葫芦画瓢简单复制、“多省一策”现象。

（二） 为了改革而改革问题

目前的改革，主要是围绕省联社进行的，已改革或即将改革的省大都选择了联合银行模式，没有从整体上进行统筹考虑。究竟怎么改，不少人认为“不能为了改革而改革”，目前一些地方的改只是“将省联社进行简单翻牌”，实际是“换汤不换药”。在改革模式的选择上，也不能因为哪个省先行一步,其他省份就进行简单的复制、抄袭，被牵着走，相关部门必须进行深入调研论证。

（三） 谋求政策扶持的问题

部分业内人员和专家学者认为“农信机构兼具政策性银行和商业性银行的双重特征”，建议国家相关部门通过立法给予政策倾斜、法律保护和救济扶持。农信机构深化改革20多年来，随着国家发展普惠金融战略的实施，城市金融市场竞争白热化以及金融科技的崛起，我国农村金融改革发展的经济基础、竞争格局发生了重大变化，邮政储蓄银行、农业银行等机构服务三农、小微力度也越来越大，已与农信机构形成强有力的竞争关系。国家虽对农信机构确定了支农支小的战略定位，但这主要是针对农村机构规模相对较小的实际决定的。笔者认为，目前金融服务“三农”的内涵发生了巨大变化，已从传统、狭义以农户小额生产性贷款为主体的融资需求的“三农”，变成一、二、三产融合和新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”融合发展的新的、广义的“三农”。农信机构改革要遵循现代金融发展的客观规律，农信机构就是商业性金融机构，需要农信机构在坚持市场化、法治化前提下，与时俱进重新定位发展目标，不能再依赖国家给予特殊政策扶持，要靠自身的发展壮大和高质量发展促进经济社会高质量发展。当然，对一些地处边远地区无法实现商业可持续发展的农信机构，国家可暂时给予适度扶持，但更主要是靠自身强大来解决可持续发展和服务能力问题。

五、改革建议

（一）深入调研，强化深化改革顶层设计

从2000年开始的第一轮农村信用社改革试点，主要得益于关键人物在关键时刻作出的关键决策。2000年4月、12月，时任国务院总理朱镕基亲自带队到江苏、浙江等多地进行深入调研，听取各方面意见，明确表示“农村信用社改革必须根据当地经济发展水平,采取符合当地特点的具体组织形式,不搞一刀切”。2000-2004年，国务院、人民银行和银监会多次召开深化农村信用社体制改革座谈会。农信社改革是中小银行改革化险重中之重。防范化解地方金融风险是一项复杂、系统但又必须完成的工作。笔者认为，目前“上参下”“下参上”以股权为纽带等改革模式只是权宜之计，解决不了根本问题。为避免走倒路或弯路、为了改革而改革，建议在中央深改组、中央金融委员会指导下，由中央金融工委牵头组织国家金融监督管理总局、人民银行等部门进一步进行深入调研，在全面总结评估2000年以来我国农信机构改革成效的基础上，顺应形势发展要求，重新审视“四种模式”或“五种模式”改革方案，研究出台具有统领性的、以国务院名义印发的《深化农信机构改革指导意见》，将风险化解和改革一体化推进，从顶层上明确改革的方向和原则，作为审批改革方案的政策依据。鼓励各省结合当地情况探索改革路径，国家相关部门从严、审慎审批改革方案，条件成熟一家批准一家。

（二）实事求是，切实完善改革化险方案

中小银行的改革化险问题一直是党中央、国务院高度关注的问题。2023年4月28日、7月24日中央政治局会议提出“统筹做好中小银行改革化险工作”“稳步推动高风险中小金融机构改革化险”，国务院《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》也明确“以省为单位制定中小银行改革化险方案”，中央金融工作会议要求“及时处置中小金融机构风险”。农信社改革在中小银行改革化险中至关重要，也是一项复杂的系统工程，要按照市场化、法制化原则，加快推进改革化险。一是压实化解责任。农信机构为地方法人机构，在风险处置上要按权责利对等原则，明确地方政府的属地责任和兜底责任，压实农信机构及其股东风险化解的主体责任，明确金融监管部门监督管理责任，早识别、早预警、早暴露、早处置，协同做好风险化解工作。二是逆周期监管。建议金融政策体现逆周期特征，阶段性放宽改制银行不良资产洁净出表、监管指标一次性达标要求，鼓励银行立足现有条件坚持有限目标推进改革化险，只要有利于风险收敛的措施都应当予以支持，允许农村中小银行先行合并止血，再逐步改善经营，指标达标，化解风险。三是差异化监管。农信机构规模小、成本高、收益低，肩负支农支小职责，建议对不同规模的农信机构实行分类监管，对规模较小的在资本充足率、拨备覆盖率等监管指标上给予一定的监管弹性和容忍度，降低涉农金融业务的监管成本，引导金融资源向“三农”领域合理流动。

（三）合并重组，注重发挥适度规模效应

随着中国特色社会主义进入新时代，我国农村金融改革发展的经济基础、竞争格局和目标导向均在发生重大变化。2012年党的十八大提出坚持走新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，2017年党的十九大将乡村振兴作为国家战略，2022年党的二十大又提出“中国式现代化”目标，这些是党中央对我国经济社会发展阶段性特征及发展任务的科学把握，也是深入推进现代化进程的重大决策，更是走出经济发展瓶颈的基本路径。目前我国农信机构服务对象早已不是过去单纯高度分散的狭义的“三农”了，而是“四化”融合集成式发展的新“三农”，农业产业化、农村城镇化等对农信等机构的金融服务匹配度提出了新的、更高的需求。随着金融科技普及和数字化转型，数字普惠金融正处于飞跃式发展阶段，将在很大程度上改变农村金融竞争格局，农信机构多年来的生存基础面临严峻挑战，必须顺应形势发展的要求，出台促进农信机构兼并重组的政策，按市场化、法制化原则，推动农信机构“因地制宜”进行并购重组和区域整合。一是以省为单位统一法人。对规模较小、高风险机构相对集中、金融承载能力较弱的省（自治区）可以借鉴当年徽商银行（2005）、江苏银行（2007）、中原银行（2014）等城商行合并重组的做法，以省为单位合并现有机构统一法人。二是省会城市农村商业银行。建议全国所有省会城市合并辖内农信机构成立统一法人省会城市农商行。也可将省联社与省会城市农信机构合并成立省会城市农商行。三是地市级农村商业银行。对城乡一体化程度较高或法人机构数量较多、生存压力较大、经济适配性弱的地方，以市为单位合并重组为地市统一法人农商行，持续提升区域经济服务能力。四是地市城区农信机构合并为统一法人。建议全国所有地市城区农信机构合并成立统一法人农商行。五是鼓励并购高风险机构。鼓励发展较好的头部农商行并购规模较小、风险较高农信机构。鼓励大中型银行市场化并购金融承载能力较弱地区农信机构。六是鼓励成立农商行集团。借鉴广东等地模式，鼓励上市农商行、部分头部农商行，通过控股、参股农商行，成为农商行集团。

（四） 理顺关系，明确农信机构管理体制

一是加快省联社改制。目前农信系统最大的投入是金融科技的投入，而且是各省重复性投入。各省联社集中了大量科技人员负责信息系统的研发与维护，由于专业能力不足、缺乏系统规划，开发出来的核心业务系统等整体水平不高，农信机构线上远程办公、线上产品营销、线上业务办理和互联网金融服务等方面与国有大行相比还有较大的差距，影响了行业发展。为节省成本，没有必要每个省都建立科技服务中心，建议将有较强信息科技实力与资源的省联社改制成产权清晰、有一定规模的金融科技服务公司，借鉴建信金科、工银科技、招银云创等金融科技公司做法，利用成熟的技术和服务对外开展科技输出，为农信机构提供市场化信息系统、数字化转型和支付结算等金融科技服务。二是将管理权交地方。建议将合并重组后农商行管理权从省联社剥离，交给属地地（市）、省（市、自治区）党委政府管理，全面落实农信机构在完善公司治理中加强党的领导各项要求，构建市场化、法治化、更符合行业特征的公司治理体系。三是市场化选聘高管。选优配强农商行董事长、行长、班子成员至关重要。多年来，农信系统高管依靠内部产生，近亲繁殖，难以补充新鲜血液，在一定程度上制约其改革发展。建议地方党委政府切实加强对农信系统选人用人管理，对银行高管人员严格把关，通过市场化方式选聘，在政治、业务、经验等方面严格审核。同时，监管部门应真正用好任职资格核准等制度，对中小银行机构高管特别是“一把手”人选进行严格的实质性把关。