用活“千万工程”经验 把准“全域土地综合整治”方向

李晓壮

2023 年中央农村工作会议讨论了《中共中央、国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见（讨论稿）》，强调要学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制。这意味着“千万工程”从经验层面进入到了普及推广阶段，已经被实践证明了的宝贵经验必将普惠到更多区域、更多乡村，有效地推进乡村全面振兴，有力推动农村农民实现共同富裕。

一、“千万工程”已经被实践证明是推进乡村振兴的生动教材

2003年6月，浙江省启动“千村示范、万村整治”工程，相继制定了系列文件，推动实施系列举措，取得了一系列促进乡村振兴的实践成效。2018 年，中央农办、农业农村部、国家发展改革委深入总结“千村示范、万村整治”工程经验，习近平总书记就此作出重要批示。

这本生动教材总结起来看：第一，起步早、方向准。2003 年，时任浙江省委书记的习近平同志亲自调研、亲自部署、亲自推动，启动实施“千村示范、万村整治”工程。浙江始终沿着习近平总书记指引的方向，坚持以人民为中心的发展思想，践行“绿水青山就是金山银山”理念，推进全域土地综合整治工作。第二，制度全、举措实。2003 年以来，浙江省委、省政府先后出台《关于实施“千村示范、万村整治”工程的通知》《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》《关于高质量推进乡村全域土地综合整治与生态修复工作的意见》等系列政策文件，务实举措被中央农办、农业农村部、国家发展改革委、自然资源部等中央部委充分吸收借鉴。第三，效果好、质量高。浙江近20 年“千村示范、万村整治”实践，形成了杭州双浦镇“城乡一体发展型”、湖州八里店镇“现代农业引领型”等若干“全域土地综合整治+”模式，实现了“土地功能腾挪、村庄面貌变革、群众居住改善、农民收入增收”的“1+N”效应。城乡居民收入分别连续20 年和36 年居全国首位，城乡收入比1.96 ∶1，成为全国唯一一个所有设区市的居民收入都超过全国平均水平的省份，为高质量发展建设共同富裕示范区奠定坚实基础。

二、“全域土地综合整治”是“千万工程”中关键基础性工作

“千万工程”已经被实践证明，是以高质量发展推进中国式现代化的生动教材，是全面推进乡村振兴的成功范例。“千万工程”宝贵经验中，一项关键性、基础性工作是“全域土地综合整治”。第一，从实际问题出发看，乡村在长期的耕作、空间格局变动影响下，在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决乡村发展系统问题。这一掣肘乡村发展系统问题破解之道的总开关是“全域土地综合整治”。第二，从实际概念界定看，所谓“全域土地综合整治”，它是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体解决农村耕地碎片化、空间布局无序、资源利用低效、生态质量退化等问题，力促城乡融合一体发展而实施的国土空间综合土地治理过程。这一个概念充分体现了科学性、地域性、目的性、效果性的特征。第三，从中央部委试点推动看，自然资源部贯彻落实习近平总书记批示精神，2019 年以来相继印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》《全域土地综合整治试点实施要点》《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》等政策文件，要求在全国24 个省（市、区）446 个单位开展全域土地综合整治试点工作，海南、广西、湖北、安徽等多个省（区）已经出台本省（区）全域土地综合整治试点实施意见，有序推进试点工作。同时，中央部委不断细化实施要点以及注意事项等相关政策，保障全域土地综合整治试点工作有序有效。经过浙江省的成功实践、部分省份的试点工作，作为“千万工程”经验重要内容的“全域土地综合整治”成为系统化推动解决“三农”问题、有力有效推进乡村全面振兴、促进农民农村共同富裕的重要抓手。

三、把握三方面工作基点，保障“全域土地综合整治”正确方向

“全域土地综合整治”必须牢牢把握以下三方面工作基本要点。

明确实施路径。一是在实施过程中必须严守耕地保护红线、生态保护红线和永久基本农田红线不突破，禁止破坏耕地、生态和乡村文化风貌，防止以整治之名行调整永久基本农田之实。二是坚持减量原则，宜农则农、宜林则林、宜水则水、宜建则建，凡涉及耕地和永久基本农田调整的，新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%、新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。三是允许事项不越线。严格按政策杠杆要求审批土地整治允许事项，制定相应执行标准，如允许合理调整永久基本农田、允许补充耕地指标交易、允许建设用地统筹使用、允许闲置用地盘活利用等，形成节余指标按标准使用。四是严格项目监管。建立健全项目监督管理制度，针对试点项目申报、实施、验收等环节，开展不定期检查和定期评估，加强全程监管。

保障农民权益。一是核定集体经济组织成员。确定农村集体经济组织成员为硬性约束，切实做好地籍调查、不动产登记，保障符合集体经济组织成员条件的农民及其他个人、法人产权合法权益。二是确定利益分配。以壮大集体经济、促进农民增收为原则，设定利益分配机制，明确产生的土地节余指标交易收益90%用于试点镇，优先用于土地整治项目、农民住房、基础设施、公共服务等，保障农村和农民利益。三是加强服务引导。强化对农户、农村集体经济组织、农业经营主体、社会化力量等利益相关主体服务引导，宣传土地整治相关政策、典型经验成效、惠民措施，提升相关主体参与度，打造全域土地综合整治与生态修复共同体。

统筹协调推进。一是责任联动。明确市、区、镇、村责任，市级部门负政策制定、监督指导、协调配合等责任，区级负主体责任，镇政府负管理主体责任，村集体经济组织负权利主体责任，相关委办局部门政策集成协同推进试点工作。二是打捆实施。借鉴浙江嘉兴“一选二调三平四定五实施”五步推进法，建立统一立项、统一规划、统一实施、统一验收“四统一”机制，优化项目主题，发挥“1+N”叠加效应，简化项目审批手续，确保工作实效。三是事项综合。坚持综合整治，全域规划、整体设计，统筹推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和乡村历史文化保护，实现全域土地整治内涵综合、目标综合、效益综合，一二三产融合发展，生产、生活、生态协调一体发展。四是资金整合。依据政策杠杆建立补充耕地、城乡建设用地增减挂钩交易平台市域内调剂使用，按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，建立政府引导、市场主导、社会协同、集体参与、村民入股等多渠道资金筹措机制，发挥资金保障作用。