中国与东南亚合作应对电信网络诈骗犯罪策略优化：结构性错位与现代化融合

［摘要］ 跨境电信诈骗犯罪是一种全新的高智商高科技型犯罪，当前各国犯罪侦破和司法审查仍处于经验积累阶段。近年来，部分东南亚国家尤其是澜沧江—湄公河流域国家电信网络诈骗案发数量骤增。中国公安机关会同海关总署等部门通过与缅甸等国家执法部门开展大规模反电诈行动，在缅北等地区取得阶段性成果，但电信诈骗犯罪活动仍有较大活动空间，且有向司法监管薄弱国家或地区转移的趋势，这种以境外第三国为犯罪源头，专门针对境内外中国公民财产为诈骗目标的新型网络犯罪亟需予以持续关注。新型网络电信诈骗团伙对社会经济安全、公民财产安全产生持续系统性威胁。跨境电信诈骗犯罪组织具有高科技化、善变多变和反侦查意识强等特征，电信诈骗犯罪在各国间面临罪与非罪的差异、罪名与刑罚的差异，各国间法治差异、应对的不对称性和结构性错位问题给跨国电信诈骗治理带来障碍，同时也存在跨境证据收集原则差异与证据转化难问题。文章提出按照预防为先的应对思路，加快构建涉外法治体系为切入，共同推进国家间涉外法治现代化融合发展，深化跨境侦防一体化建设与完善跨境诉讼制度。通过跨境“侦查—防范”体系的涉外法治与国际法治保障相结合，立法上扩大跨境技术侦查的证据来源范畴，优化跨境证据转化和有效利用，统筹协调预防犯罪，密切双边法治合作基础，推动澜沧江—湄公河次区域各国大数据警务合作发展，共同提升跨境电信诈骗犯罪治理效能。

［关键词］ 东南亚；澜沧江湄公河次区域；电信网络诈骗；跨境侦查防范体系；涉外法治

［作者简介］ 张杰，中国人民公安大学涉外警务学院教授，博士生导师，法学博士，北京  100038

［中图分类号］ D631.2           ［文献标识码］ A               ［文章編号］1003－2479（2024）01-046-10

电信网络诈骗与使用智能电子设备的普及度有很大关系。科学技术发展不仅深刻改变了人类的生产和生活方式，也给人类社会带来了一系列的安全问题。中国作为全球智能化应用发展迅速的国家，同样面临着前所未有的新型犯罪的严峻挑战。跨境电信网络诈骗犯罪属于一种全新的高智商高科技型犯罪，当前各国对于此类犯罪的侦破工作和流程仍处于经验积累阶段。本文以中国与东南亚国家防治电信网络诈骗为主要研究对象，以期为全球跨境电信网络诈骗犯罪治理提供镜鉴。

一、跨境电信网络诈骗给地区带来系统性安全威胁

（一）国际合作中陷入被动诉求者身份

近年来，部分东南亚国家，尤其是澜沧江—湄公河流域国家电信网络诈骗案发数量有所增加。中国公安机关累计研判处置的2.5万个涉及电信网络诈骗的域名中，从IP接入地看95%为从中国大陆以外地区接入1。2018—2022年，电信网络诈骗案共有48份有效判决，其中26份判决涉及缅甸，占54.1%2。中国受理的电信网络诈骗案件超过六成来自境外，主要集中在部分东南亚国家，且案件数量呈上升趋势。在中国与缅甸等东南亚国家联合开展大规模反电诈行动后，电信网络诈骗犯罪活动存在向司法监管薄弱地区转移的趋势，如向斐济、斯里兰卡和肯尼亚等国家蔓延。这种以境外第三国为犯罪源头，专门针对境内外中国公民财产为诈骗目标的新型犯罪持续高发，恐使中国在国际合作中陷入被动诉求的地位。

（二）针对中国公民形成系统性安全威胁

1979 年，劳伦斯·科恩（ Lawrence Cohen） 和马库斯·费尔森（ Marcus Felson） 提出的新机会理论认为，人们的生活方式影响着其是否成为犯罪侵害的目标，即适合的犯罪目标（a suitable target）3 。随着网络技术的不断发展，智能电子设备被广泛应用，犯罪分子利用信息技术手段非法获取公民个人信息，对被害人实施精准网络诈骗。系统性的威胁在于易被诈骗对象主要为中国公民。诈骗团伙熟悉中国文化、知晓中国侦查方式，为中国或进入第三国旅行的中国公民“量身定制”骗局。例如，针对中国留学生开学季纷纷出境特点，谎称“涉嫌参与非法移民活动而取消身份”等恐吓涉世不深的留学生群体，从而设计“警察Skype网络录笔供”骗局进行诈骗。同时，在部分东南亚国家边境地区脆弱的执法能力无法有效遏制犯罪活动，尤其缅甸自2021年政变以来经济持续下滑，其边境地区电信诈骗犯罪活动激增，且对国别、目标群体定位精准，形成可持续的具有高度更新力的作案策略，进而产生了系统性威胁。

（三）具有较强的反侦察能力

具有高级计算机网络和通讯能力的小型犯罪组织已成为国际犯罪主体中的新兴力量，其犯罪过程中主要采用技术躲避监管型和躲避侦查型两类反侦查手段（表1）。

技术躲避监管型反侦查手段是新型反侦查手段。传统诈骗方式将互联网电话（VOIP）语言通话技术经由网络IP来实现人卡分离，通过篡改号码的方式，在被叫端显示任意号码。由于中国规范限制了国际出入局主叫号码的改号传送，犯罪分子难以申请到相关线路，因此，先在中国国内设置虚拟拨号设备（GOIP）窝点，然后从境外远程控制拨打电话，使警方通过相关地址寻找搜查到的是GOIP设备，难以锁定境外远程操作的犯罪分子。

躲避侦查型反侦查手段在对抗审查时，被审核后即跳转“钓鱼网站”，具有极强的隐蔽性、灵活性，成为应对侦查监管的有力技术对抗手段。实施“净网行动”后，犯罪分子寻找侦查技术漏洞，使用入口检测跳转，使用代码避免被抓取检测和提示引导用户进入恶意网站，或用自动跳出移动应用程序内置浏览器至外部打开的方式，隐藏犯罪网址和作案平台。犯罪头目隐藏于东南亚国家，利用 Skype 软件、国外网络电话平台及国外互联网服务器秘密操控电信网络诈骗的全局，进而增强电信网络诈骗的隐蔽性。犯罪分子主要采取在境外拨打VOIP，以及利用改号软件冒充公检法工作人员进行诈骗。

二、涉及跨境侦查的涉外法治防范的结构性错位

（一）法的异质性造成应对能力的结构性错位

中国与越南、老挝、泰国签订了双边刑事司法协助条约，与泰国、柬埔寨、老挝、越南签订了双边引渡条约，为国际司法活动奠定了法治基础。但是，各国法治具有多样性，法治水平不一，涉外法治面临罪与非罪的差异、罪名与刑罚的差异。跨境电信网络诈骗犯罪主体基于境外不同国家和地区的政治、经济等差异来规避法律制裁，利用当地法律监管的缺失和部分地方武装势力的庇护进行违法犯罪行为。此外，各国之间的司法壁垒也给跨境电信网络诈骗犯罪治理带来难题。例如，2019年5月，缅甸总统签署的《赌博法》规定外国人在缅甸本国境内投资开设赌场合法，而缅甸本国人无权开设赌场及从事赌博活动1。跨境电信网络诈骗犯罪嫌疑人得到部分澜湄国家地方割据势力的武装保护2。因此，跨境缉捕犯罪嫌疑人经常遇阻，因犯罪嫌疑人选择藏身于境外窝点，尤其是藏身境外武装冲突之地，跨境执法行动权受限，而且境外抓捕行动可能因行动不统一或行动前走漏风声等因素，而导致行动落空3。

（二）跨境活动客观上的时间差成为防治电信网络诈骗的阻碍因素

境外电信网络诈骗行为和中国或在第三国的中国籍受害人转账行为存在时间差，因犯罪行为的设备和犯罪信息的传播基站不在同一地点而使网络犯罪地具有不确定性，跨境取证时间的延后性使证据难以被第一时间锁定，这对犯罪行为地的认定形成阻碍。同时，跨境电信网络诈骗活动本身因地理距离而产生时间差异，从电信网络诈骗犯罪发生到受害人意识到自身被诈骗，再到公安机关接到报案、案情梳理、登记受理立案，所形成的时间差被犯罪嫌疑人用于转移赃款。此外，倍数增长的境外二级账户、三级账户与部分普通银行账户交织，侦查员难以确定受害人财产损失的精准去向。因此，“预防跨境电信网络诈骗”比“打击跨境电信网络诈骗”更具有实际意义。例如，对银行账户的紧急搜索、应急止付和冻结等流程能有效避免受害人财物进一步受损。

（三）实体法和程序法有待进一步完善

中国现有的可应用于新型电信网络诈骗的涉外法律基础较为薄弱，与澜湄国家间签订的协议、条约不足，难免造成合作方式单一，难以适应新型犯罪的国际合作。目前，中国的程序法作出相应调整，根据《法律若干问题的解释》将跨境电信网络诈骗界定为衍生形式。2018年最高人民检察院发布的《检察机关办理电信网络诈骗案件指引》、2019年公安部发布的《公安机关办理刑事案件电子数据取证规则》、2021年最高人民检察院发布的《人民检察院办理网络犯罪案件规定》等法规对打击电信网络诈骗起到重要作用，但实体法现有罪名无法完全覆盖其中情节严重的犯罪。依据《中华人民共和国刑法》第二百六十六条，跨境电信网络诈骗犯罪为诈骗罪，并未单独设置罪名。同时，东南亚地区一些国家实体法尚未将之入罪。此外，在财产刑惩罚力度上也不够严厉。2022年12月1日起实施的《中华人民共和國反电信网络诈骗法》和2019年11月1日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》等法律法规为反诈提供了法律依据，但在法律实施中对电信网络诈骗行为如何认定从重处罚情形或其他严重情节，仍需要进一步完善。

三、跨境证据收集原则差异与证据转化难点

（一）跨境证据收集与转化涉及多国涉外管辖权冲突与障碍

跨国犯罪的行为地、结果地处于两个甚至更多国家的领土内，属于刑法理论的隔隙犯1。犯罪者在多国流窜作案，例如“9·28”特大跨国电信网络诈骗案，分别涉及印度尼西亚、柬埔寨、菲律宾、越南、泰国、老挝、马来西亚、新加坡等国家，嫌疑人员多达 828人2。通常情况下，犯罪嫌疑人在国外，受害人在本国或者第三国，犯罪行为地（A国）—犯罪受害人所在地（B国）—犯罪受害人国籍地（C国）三地不在同一国境内。然而，属地原则不能完全适于跨境电信网络诈骗犯罪的管辖原则，因此多国主张属地原则行使管辖权而导致犯罪嫌疑人将面临多重审判。

立法管辖权由实体法规制，执法则由程序管辖权规制，现行法律更加关注入罪立法的管辖权扩张，与之对应的执法管辖权未得到足够重视。由于对电子数据的执法管辖权立法不足，以及执法管辖权在国际上是否得到认可问题，因此在执法过程中对电子取证的范围进行了限缩。为使各国均能接受，应找到法律适配和立法正当性的基础，在执法过程中尊重法律精神和行政法原则，突出跨境取证的正当性，从实然角度充分观察其他国家的参与意愿3。

（二）因程序繁琐而难以开展侦查工作

治理跨境电信网络诈骗主要有跨境侦查、跨境取证、抓捕和遣返逃犯等程序。刑事诉讼侦查是侦查机关依法运用刑事诉讼法规定而采取的一种措施和方法。跨境侦查协作是指各国的警察机关在跨国犯罪和国际犯罪侦查领域，为获取犯罪证据、抓获犯罪嫌疑人而进行多种形式的协同。

由于各国政权组织形式、社会体制、社会结构、法律制度等方面的差异，办案程序繁琐成为跨境电信网络诈骗治理难的重要因素之一。因此，针对跨国办案的程序问题，应删繁就简，开辟跨境电信网络诈骗犯罪侦查专属绿色通道。在程序上进一步优化各国之间的联络与协商方式，各国警察部门之间可直接开展对话，即时联络，立即实施。建立区域性的国际侦查合作，把跨境电信网络诈骗案件列入特殊案件，在程序上减少审批、复核环节，保障办案人员的合法权益并提供必要的便利，如机场绿色通道、侦查员绿色通行证，以及一些遣返、引渡和异地追诉方面的程序简略化。此外，应强化国际刑事司法协助，保持警情透明化，以达到快速反应和快速决定的效果。

（三）跨境取证原则和跨境证据有效利用的差异

取证原则的差异是影响固定电子证据的重要因素之一。世界各国具有不同的证据收集原则，并采取不同取证方法，这影响了犯罪证据跨境转化认证过程。通过国际警务合作跨境取证的合法性目前在涉外法规中没有明确规定。在司法实践中，辩护律师经常对通过国际警务执法合作获取的证据的合法性提出异议，如果审判机关选择采取非法证据排除程序，侦查机关需要证明证据的合法性。然而，就物证、书证、用于检验鉴定的电子数据，尤其是通过境外现场勘验检查、搜查等方式获取的证据，不具备再次出境收集以证明证据来源的合法性的条件1。

此外，跨境证据转化和有效利用的障碍较大。一般而言，国际刑事司法中由证据所在地司法机关收集证据，由证据使用地司法机关审查证据，而证据的跨境移送具有承上启下的作用。但是，在司法实践中，证据收集和审查双方需要就不同的司法、外交等机关依据不同法律基础进行跨境合作，导致移交证据的司法过程耗时较长且程序冗杂。同时，以网络为载体的跨境电信网络诈骗犯罪，东南亚地区各国对电信网络诈骗犯罪的界定标准不一、定罪量刑有别。例如，泰国法律对实施电信网络诈骗的犯罪判处刑罚6年，若犯罪嫌疑人主动自首则刑罚可减半，且诈骗未遂者不受刑罚，这与中国刑法规定大相径庭。基于雙重犯罪的基本原则，国际司法协助难以开展。

（四）数据主权下的跨境取证能力和标准的差异

数据主权的确定标准，中国采用的是数据存储地管辖模式，通过法律的强制性规定使数据实现本地存储，并以传统的刑事司法渠道协助跨境收集电子数据，如《中华人民共和国网络安全法》第三十七条的相关规定；在执法取证上出台了《中华人民共和国国际刑事司法协助法》等特别法，对取证的数据主权加以明确。但与欧盟、美国等相比，中国当前在跨境电子数据取证保护方面的规则存在不足，保护电子数据主权能力的立法有待提升。

1. 证据收集和对犯罪嫌疑人的技术定位能力存在差异性。因此种差异性导致了在东南亚地区侦办电信网络诈骗犯罪的调查取证、调取人员身份信息较为复杂。犯罪嫌疑人与受害人不在同一国境，时间差、国家管辖权冲突等问题对跨境侦查提出较大挑战。若在中国境内侦查，可以通过监控、摸排等形式不断缩小范围，锁定目标，但在其他主权国家侦查，由于对判断犯罪嫌疑人认知的参考信息有限，往往难以探明犯罪活动的行为轨迹。

2. 网络侦查面临着更多线下无法解决的侦查困境。非接触性犯罪中，犯罪嫌疑人与受害人基本无交集，只能通过犯罪嫌疑人或当事人电话号码、通讯账号或电子商户等信息进行追查，而这多由银行和电信部门提供，使收集犯罪证据的过程存在困难，在网络和通讯技术发达的当代，虚拟账户、伪造电话号码显示更加大了犯罪证据的取证范围。为了避免数据证据的缺漏，公安机关需要银行提供的时间区间转账流水数据量是相当庞大的。

3. 证据链被切割成碎片而难以汇集和整合。犯罪嫌疑人为了掩人耳目，实施电信网络诈骗所得金额通常采取拆分成小笔金额再外转的方式，其中还会涉及普通民众的个人账户，即便根据犯罪嫌疑人交代的转账账号缩小侦查范围，但由于账户众多且存在其他正规金钱转账记录，整合庞大数据的工作只能缓慢开展。实施诈骗所得金额每一笔转入转出记录叠加，数量繁多，而犯罪分子快速销毁证据，如在资金流取证方面，犯罪嫌疑人在收到被害人汇款后第一时间将赃款分散至多个海外银行，导致对证据追踪侦查困难重重，难以与犯罪嫌疑人供述的数据完全相匹配，对电子证据的收集造成较大的困扰。

4. 云取证难以固化保存。利用电信技术实施诈骗犯罪如同病毒般迅速蔓延。犯罪嫌疑人在境外采用浮动IP或频繁更换IP导致侦查机关需逐个侦查位于多个不同国家、地区的相关设备，对外国互联网进行调查取证不仅涉及他国网络空间主权问题，而且跨国协作需要以充足的证据为支撑，这使侦查行动难以推进。多重因素导致电子证据难以长期保存和随时调取。跨境电信诈骗犯罪证据被存储在电子介质中难以被感知，并且犯罪嫌疑人在境外可以轻易对犯罪数据进行篡改、加密及销毁，导致证据链断层，犯罪嫌疑人在进行语音诈骗时利用数据伪装、信息隐匿，虚拟的IP地址或VOIP网络电话等技术手段将电子语音数据包传递给被害人。由于破解此类数据包的技术难点尚未解决，破碎的犯罪数据因受技术制约而无法全面恢复，造成取证工作难以开展，无法认定犯罪事实。

现场勘验侦查与云远程勘验为跨境证据获取的主要方式，而在互联网时代云远程勘验取证在成本、效率、便捷等方面更具优势，可为案件具体情况和发生过程开展分析，以及对作案方向和范围进行定位，提供重要依据。精通网络技术手段的专业化电信网络诈骗团伙对此采取规避手段，对留有诈骗犯罪痕迹的电子设备进行破坏销毁，使云远程勘验无从发挥优势，难以获得证据。常规的现场勘验方式花费大量的人力、物力、财力和时间，并涉及两国之间证据收集规则的适用冲突以及相关证据的转化认证等问题。若适用外国证据收集规则对电信网络诈骗团伙在境外犯罪所遗留的证据进行调取，需借助一系列复杂且冗长的外交途径认证转化后方可在中国适用。此外，由于各国证据收集规则不同，证据收集的质量和效力不一，出现证据转化难的问题，这也影响了跨境取证的效率。

四、加快与东南亚国家合作，构建以预防为理念的涉外法治体系

（一）跨境“侦查—防范”并举的涉外法治与国际法治保障相结合

跨境侦查不同于普通侦查，在证据获取、认定等制度上涉及多国管辖权，而电子网络数据的证据获取的复杂性显示，防范效果和实际意义远大于事后打击。因此，“跨境侦查+防范在先”的二元体系成为区域内国家联合治理跨境电信网络诈骗犯罪的可行方案，其中侦查在境外，防范在边境（表2）。

侦查方面，从欧盟的跨境侦查制度可得到一些启示。欧盟存在侦查令和逮捕令合并的趋势，但欧盟侦查令和欧盟侦查小组不同，将欧盟侦查令的方式放在侦查小组的制度中，设立侦查小组的法律框架。有人认为逮捕是强制处置之一，但也有人认为逮捕和强制处置是有差别的。欧盟法令已经开始在运作规则条约中预设欧盟决议不需要一致同意或一致通过的条约，允许一部分国家先动、先行，超过三分之一的会员国即可，而逮捕令最主要的要素之一便是各国时间差不同的客观性。

防范方面，赴东南亚国家从事跨境电信网络诈骗犯罪的中国公民群体主要有以下三类特定出入境群体：一是明知故作的逃避法制型，长期扎根国外、与国内人员交集有限，甚至长期窝藏于境外、不敢返乡以逃避法律制裁；二是内外勾连的联络型，持合法证件频繁跨境流动群体；三是不知真相受骗和误导型，被以“出境就业”“出境赌博”为名骗出境，或出境后被绑架逼迫从事电信网络诈骗的群体。

因此，应采取分类跨境侦查与防范并举的预防式法治理念。中国与东南亚国家联合侦查的重心应放在跨境互认证据及犯罪活动的电子数据的跟踪与获取；同时，加强对表2中的重点出境群体的防范，增强国际移民合作，维护地区和平、稳定和安宁。

（二）立法上扩大跨境技术侦查的证据来源范畴

扩大跨境技术侦查的证据来源范畴，能最大限度扩大防范范围。《最高人民法院 最高人民检察院 公安部关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》第六条指出，通过技术形式侦查获取的证据材料需要书面说明其来源；依照刑事司法协助或平等互助原则，通过国际警务合作、国际刑警组织启动合作而获得的境外证据材料，经查证属实，也可以作为定案的依据。在2021年3月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第七十七条第一款规定：“对来自境外的证据材料，人民检察院应当随案移送有关材料来源、提供人、提取人、提取时间等情况的说明。”上述两部解释性文件加强了对跨境电信网络诈骗行为的防范。

中国和越南的司法改革呈现了刑事诉讼中重视人权的思想，两国都扩展了被告和辩护律师的权利，加强对侦查权限的控制。不同之处在于：中国法院对材料来源不明或者真实性无法确认的，不得作为定案的根据，而且境外刑事证据在中国法院可以作为证据使用的法律规定非常严谨，对跨境取证的实践提出了更高的要求。

（三）加快跨境证据转化和有效利用的问题

电子化取证技术符合当前网络时代的特征。在对等原则下，应完善涉外立法，提高证据的收集、提取和认定的效率，探索跨境电子数据取证的新模式。在涉及跨境电信网络诈骗犯罪问题中，经评估不涉及国家安全和外交风险的信息，建议直接由相关执法部门提取使用，鼓励数据依法自由流转。完善涉外立法，对数据入境程序予以优化，进一步明确电子化取证方式的有效性，提高国家间跨境电子数据取证方式的相互认可度1。在符合数据管辖权和控制权的前提下，从立法层面建立包括电子数据取证在内的其他协助方式，以便提高区域内跨境电信网络诈骗犯罪的处置效率。利用跨境警务合作合理分组归类案件证据种类，专人专事负责案件证据的收集和整合，合理取舍证据，有效组织证据，注重规范证据形式，并辅之以说明、编码、标注等，从而使跨境证据的收集和整合更加高效化。注重开发电子设备上的被诈骗团伙消除痕迹的关键信息复原技术，使云远程勘验发挥实质作用。规范移送程序，从而增强证据的可利用性。一些相关的外籍证人入境出庭作证对案件侦查和证据认定起到重大作用，在司法实践中各国法院也在不同程度上认可和推广证人通过视频作证的方式，节约作证成本。在刑事司法协助条约基础上，实现证据规范化使用，建议在双边条约中规定境外公文书免予认证，境外证人可以通过录制音像的方式作证，以及限制采取境外书证复印件等内容。对于跨境犯罪引发的管辖权争议问题，秉持平等互惠原则，以谈判、对话方式合理解决。在不违反国家主权原则并保证不侵害他国主权的前提下，合理扩大管辖权的范围，并补充完善刑事司法协助条约的内容，对其中易引起争议的部分事先协商探讨，确定管辖权的优先顺位以明确管辖权的适用2。提升各国执法办案人员的外语能力，加强各国侦查人员在执法手段、执法流程、侦查方法、异地抓捕及遣返程序等方面的协调，克服彼此间语言障碍，充分利用外交途径、国际警务合作渠道和各种社会资源，逐步培养具备跨文化交际能力的复合型警务人员。

（四）统筹协调预防犯罪，密切双边法治合作基础

在跨境合作方面，中国与越南签订了《关于加强合作打击电信诈骗犯罪谅解备忘录》，与泰国签订了《中华人民共和国公安部移交犯罪嫌疑人备忘录》，与菲律宾在《中华人民共和国与菲律宾共和国联合声明》中提及了共同打击电信诈骗犯罪3。此外，2017 年的《中华人民共和国政府和柬埔寨王国政府联合新闻公报》明确两国“继续加强在联合国、中国—东盟合作、澜沧江—湄公河合作等多边框架下的协调配合”。目前，中国与柬埔寨通过国际刑警组织及东盟警察组织加强执法安全合作。中柬执法合作协调办公室是中国警方在全球设立的首个双边警务合作中心，有力提升中国与柬埔寨执法合作效率，提高共同打击跨国犯罪水平。

建立和完善区域内各国反电信网络诈骗法律制度体系。目前，老挝在预防和打击网络犯罪的法治方面取得成效，颁布了一系列基本法，具体包括老挝2011年《电信法（修订版）》、2015年《打击和预防网络犯罪法》、2016年《电子通讯法》、2017年《电子数据保护法》、2017年《刑法》、2018年《电子签名法》及其他法律。同时，老挝发布了《互联网信息中心法令》《电信传输系统管理和发展以及国家信息技术安全管理法令》等。此外，老挝还与计算机应急响应组织（CERT）合作，预防和打击网络犯罪。

缅甸于2013年颁布了《电信法》，从法律层面加强对在线犯罪的严厉制裁程度，将“通信、接收、出于不诚实的意图发送、分发或共享不正确的信息作为违反法律的行為”，但缅甸的《电信法》主要加强在网络空间实施诽谤罪等问题的治理，侧重于把叛国罪和诽谤政府行为作为《电信法》治理的重要目标。2017年缅甸颁布《隐私法》，2020年对该法进行修订并正式将其更名为《保护公民隐私和安全法》，以加强缅甸对个人隐私和安全的保护。2021年缅甸修订《电子交易法》，其中包括将发布“虚假信息”或可能损害对外关系的信息定为刑事犯罪的新规则。

越南于2018年颁布《网络安全法》，对在网络空间内，就维护国家安全和社会秩序，以及对各有关机构、组织和个人的行为责任作出规定。该法第二十六条规定保障网络空间信息安全的问题，但尚未出台相关指导意见，难以对违反该规定的企业进行行政处罚。因此，越南继续完善法律法规，制定有针对性的措施，加快区域内法治的融合发展。

（五）推动澜沧江—湄公河次区域各国大数据警务发展

1.数字化转型的能力依赖于利益相关者的共同努力。大数据警务是现代化发展的基础，创建一个用于开发、部署、审查和采用新技术的数据生态系统至关重要。澜沧江—湄公河流域的国家中，柬埔寨、泰国和越南的网络数据治理空间较大，尤其是泰国的科技初创企业数量大幅增长。然而，区域内部分国家数据生态系统构建受到基础设施、现代金融服务、支持性监管、技术人才等关键发展因素制约，且区域内国家普遍面临数据治理转型问题，这影响区域内国家数据治理的社会变革能力建设。因此，区域内国家应以高端通信技术和互联网企业为依托，采用网络攻防技术，突破GOIP设备问题，发展新型云端控制等技术的识别和追踪技术，突破技术瓶颈、时空壁垒，加强跨境电信网络诈骗犯罪治理。

2.加強相关部门共同合作。区域内各国加强相关部门相互合作。在开发和部署执法安全合作中，在当地社区和民间社会组织的参与下进行例行的独立风险评估。通过预测、检测并消除骚扰、错误信息和虚假信息的危害，为用户（尤其是青少年）提供风险预警并加强风险认识教育，为网络安全举措最佳实践的国际知识交流创造机会。创建可访问的案例研究网站，以探索保障措施和系统准备情况。

此外，低数字素养率被普遍认为是地区技术使用、开发和部署的障碍。联合国教育、科学及文化组织将数字素养定义为“使用信息和通信技术来查找、理解、评估、创建和传播数字信息的能力”。相关部门应加强合作，共同提高居民数字素养能力，应增强风险提示的教育，加大对创新工具的应用，以提高社区居民特别弱势人群的警惕意识。

3.共同规避新型网络安全风险。区域内各国应从制定政策、改进收集数据的安全措施和标准方面加以应对，制定政策以防止国内国际的行为者破坏网络秩序，尤其是对涉及电信和银行系统发展的网络秩序的破坏；改进收集必要人口数据的政府数据库和系统的安全措施和标准，如在数据传输和存储时分配政府福利和服务所需的信息，并对现有网络中金融服务等相关设备类型进行加密和监控。公民应定期检查和更新社交网络账号、电子邮件、银行账户的安全和隐私功能，防范电信网络诈骗行为。

4.发展跨国共享警务。区域内各国应树立合作执法理念，依托计算机、互联网、云技术，就某些警务问题开展国家间或区域内长期警务合作。与在一次任务结束后就中断合作的警务协作不同，共享警务为跨境侦查取证、缉捕、引渡提供了长期的执法依托。随着电信网络技术升级，犯罪手段技术化特征明显，跨境侦查过程会被技术问题掣肘，因此，要不断更新技术侦查手段，如采用云侦查模式，通过数据驱动实现无接触式的电信网络诈骗案件的侦查、情报共享和证据传输，提高电信网络诈骗犯罪的侦查效率。

（责任编辑：刘   娴）

Optimized Countermeasures of China and Southeast Asian Countries

In Responding to Telecom Fraud： Structural Dislocation and Modernization Integration

Zhang jie（People's Public Security University of China， Beijing， 100038， China）

Abstract： Transnational telecom fraud is a new type of crime with high intelligence and high technology. At  present， crime detection and judicial review are still in the stage of experience accumulation around the world. In recent years， some Southeast Asian countries， especially the Lancang-Mekong River Basin countries， have seen a sharp increase in the number of telecom network fraud cases.Together with the General Administration of Customs of China and other departments， China's public security departments worked with the law enforcement departments of Myanmar and other countries to carry out large-scale anti-telecom fraud campaigns and made phased achievements in northern Myanmar and other areas， but there is still a trend of telecom fraud shifting towards the countries or regions with weak judicial supervision.This new type of cybercrime， which originates from a third country outside the territory and specifically targets the assets of Chinese citizens both domestically and internationally， needs to be continuously monitored.The new type of online telecom fraud group poses a continuous and systematic threat to social and economic security as well as the safety of citizens' property. They possess the traits of advanced technology， adaptability， and counter-reconnaissance awareness. Telecom fraud crimes vary in legality between countries， differences in charges and penalties. The differences in the legal framework， the asymmetry in response， and the structural dislocation among countries pose obstacles to the governance of transnational telecom fraud. Meanwhile， there are disparities in the principles of cross-border evidence collection and the difficulty of evidence transformation for transnational telecom fraud crimes.It is suggested in the article to accelerate the construction of a legal system related to foreign affairs as an entry point， jointly promote the integrated modernization of the rule of law between countries， strengthen the construction of cross-border investigation and prevention integration， and improve the cross-border litigation system.The combination of the foreign legal framework in the system and the international legal guarantee expands the scope of evidence sources for cross-border technical investigation in legislation and optimizes the transformation and effective use of cross-border evidence for the coordination of crime prevention， which will promote the bilateral police cooperation through big data in Lancang-Mekong subregion countries and jointly improve the effectiveness of transnational telecom fraud crime governance.

Keywords： Southeast Asia： Lancang-Mekong subregion; telecommunication network fraud; cross-border investigation-prevention system; rule of law in relation to foreign affairs

［基金项目］ 北京市社会科学基金项目“中国与周边国家警务合作关系体系的重塑”（21ZGB004）

1中国信息通信研究院安全研究所.新形势下电信网络诈骗治理研究报告［R］.北京：中国信息通信研究院，2020：15.

2数据归纳自中国裁判文书网（https：//wenshu.court.gov.cn/）的相关案件的检索。

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