公共服务合作生产：理论图景与实践模式

魏来 刘泉灵

摘要：20世纪70年代以来，合作生产作为公共服务供给的新模式被引入公共管理实践，并成为公共管理研究的一个重要议题。通过系统梳理相关前沿文献可以发现：合作生产是政府和公民围绕公共服务递送而结成的新型关系和进行的混合活动，包括个人、团体以及第三部门等主体，涵盖公共服务的规划、设计、交付与评估等各个环节；合作生产的理论嬗变内含于从传统公共行政、新公共管理到新公共治理的范式演替，其主导理念经历了从控制参与逻辑、产品主导逻辑向服务主导逻辑和公共服务逻辑的转变；合作生产的实践轨迹映射出政府与公民的角色转向路径，形成了一元操纵型、吸纳安抚型、政社互补型和公民主控型等基本模式。未来，应探索和构建本土的合作生产模式，引导公民积极参与公共服务供给，形成制度化的合作网络，在实践基础上贡献富有中国风格并兼具学科一般性的合作生产理论知识。

关键词：合作生产；公共服务；公共行政范式；价值共创

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目“党建引领基层治理的实践逻辑与提升策略研究”（CCNU23CS027）

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003-854X（2024）04-0055-08

20世纪70年代以来， 合作生产 （co-production）作为公共服务供给的新模式被引入公共管理实践，并成为一个越来越受欢迎的研究议题。从实践视角审视，作为等级式和市场化公共服务的替代方案，合作生产日益成为世界各国公共服务改革的重要议程，其实践轨迹映射出政府与公民的角色转向。从理论视域回溯，西方合作生产理论起源于半个世纪以前，其演进脉络内含于从传统公共行政到新公共治理的总体范式转型。

西方合作生产的理论研究历经三个阶段：1980年代的萌芽时期、1990—2010年的缓慢进展期以及2010年以后的全面爆发期（1）。总体而言，西方合作生产研究成果丰富，但也呈现出低层阶的碎片化图景（2）。中文文献则多从微观层面研究合作生产的内涵和参与主体，对合作生产的基本框架、运行逻辑及实践类型等关注较少，鲜有学者从宏观层面审视其发展变迁的过程（3）。由此带来的问题是，对于什么是合作生产、什么影响合作生产、合作生产如何作用于公共政策与公共服务等问题言人人殊。合作生产在研究中沦为最“含糊不清的词汇”之一，甚至“有多少合作生产的文章就有多少合作生产的定义”（4）。加之合作生产的实践普遍存在于教育、环保、健康和社区治理等领域并不断发展，其现象本身也极具复杂性，使得人们对于如何提升不同种类的合作生产绩效众说纷纭。鉴此，本文试图基于核心文献（5），系统描绘合作生产的理论进路与实践探索，从合作生产的概念指涉、理论脉络与实践形式等方面进行新的解析，一方面呈现较为全面的理论图景，另一方面聚焦合作生产的实践历程，以为中国场景下的公共服务供给提供借鉴。

一、合作生产的概念内涵

作为典型的“异质性概念”，合作生产的分析视角涵摄公共行政、服务管理、关系建构和价值共创等多个相互交叠的维度，在政策表述或学术研究中容易与公民参与、志愿参与等概念混同，也与协作治理、合作管理等意涵相近。为了厘定概念边界、增进概念理解，需要对合作生产的提出背景、主体构成以及阶段扩展加以廓清，进而对合作生产的概念作出谨严的界定。

（一）合作生产的提出

早期公共服务由政府单一式供给，这使得公共部门面临巨大的财政和绩效压力，也无法满足公民日益多元化的公共服务需求。尽管新公共管理运动强调公共服务市场化，探索多元服务供给模式，但市场化可能存在的短视、寻租和机会主义，往往会抵消公平、包容和可持续等公共服务目标。因此，政府在公共服务供给过程中面临着多重挑战：一是财政压力与紧张的预算环境严重限制服务供给能力；二是技术进步和文化变迁对公共服务提出了多元化、个性化的新需求；三是制度多样性及复杂的社会问题只能通过不同行动者的资源和公民能力的结合来解决（6）。于是，各国政府开始寻求更有效和可持续的方式来供给公共服务，强调组织间网络、合作伙伴关系以及兼容多元主体决策和集体行动的合作生产应运而生（7）。

合作生产最初由奥斯特罗姆等学者于20世纪70年代提出，用以描述和界定不在同一个组织中的个人参与公共服务的过程（8）。此后，怀有不同旨趣的学者对合作生产进行了丰富的概念化，从三个层面延展了合作生产的内涵：一是主体层面，由公民个人、组织扩展至整个公共服务生态系统；二是过程层面，覆盖设计、委托、管理、交付以及评估等公共服务的完整价值链（9）；三是结果层面，由基于交换价值的生产性成果转向基于用户使用价值的服务性成果。

与概念要旨相表里，合作生产的构成要素也不断拓展。有学者认为背景与成因是要素框架的重要组成部分，将合作生产要素归纳为“5W”：Who（谁）、When（何时）、What（做什么）、Why（为什么）以及Where（在哪里）（10）。本文认为，在諸多要素中，主体和阶段是基础性构成，前者反映了合作生产的成因和方式，后者则影响着合作生产的过程和结果。

（二）合作生产的主体

从主体来看，虽然合作生产强调公民个人或团体的作用，但并不排斥其他服务主体的参与。即使是私营部门，只要合乎公共利益，也可将其视为合作生产者（co-producer）。依据主体激励方式的差异，合作生产可以分为个体合作生产、团体合作生产和志愿合作生产（11）。其中，个体合作生产主要受到物质性激励，团体合作生产受到物质性、社会性和表达性三重激励，而志愿者参与合作生产的动机较为复杂，主要包括价值观、理解、提升、职业、社群、保护六种激励因素（12）。

个体合作生产意味着公民既是服务对象也是服务主体，旨在实现公民个人利益，也可能带来社会价值溢出。个体的角色可以划分为公民（citizen）、顾客（client）或志愿者（volunteer），不同的角色承载着不同的价值指向（13）。个体合作生产主要包括两种形式，第一种是基于公民义务与责任的生产，即技术合作；第二种是公民实现自身利益的主动、自愿行为，包括请求公共机构援助、向公共机构提供援助、与服务代理人相互调整和行动三种路径（14）。需要注意的是，公民参与合作生产需要承担额外的等待时间、不便或牺牲个人隐私等代价，可能产生社会规范压力、污名和丧失自主权等心理成本（15），其参与意愿受到组织文化、体制相容性、价值观以及专业知识等多种因素的影响。

团体合作生产是指公民或服务用户联合起来提高服务质量或数量，包括群体合作生产（group coproduction）与集体合作生产（collective coproduction）两种形态（16）。组织是提高合作生产水平的一个关键变量，其作用包括需求聚集和表达、提高购买公共服务的总能力、充当替代生产者或与公共机构的协调者等（17）。团体合作生产可能面临的结构和制度障碍包括：第一，公共部门可能拒绝与社区组织合作，因为这会威胁其服务地位，提高决策成本，甚至导致不理想的政策结果（18）；第二，组织间可能会相互争夺服务资金；第三，部分公民可能更有参与能力，从而加剧优势阶层与弱势阶层之间的不平等；第四，因为组织制度安排差异，公民与公共部门的协调机制可能存在问题（19）。

志愿合作生产是指通过第三部门展开的合作生产，公民的角色是服务志愿者。在自愿的基础上参与合作，不获得任何报酬（20），这是志愿合作生产与团体合作生产的主要区别，也在一定程度上弥补了后者的结构与制度缺陷。在志愿合作生产中，公民可以参与到有组织的第三部门，组织成员被赋予一定的权利和责任，能更为合理地实现对服务供给的控制和决策。相较之下，团体合作生产往往意味着有限的公民作用：可以提出要求，但缺乏影响力，很少做决定，并且对执行公共政策几乎不承担责任。

总体上，团体和志愿合作生产关注更持久的福利和组织协调机制的构建（21），较少出现公民谋取私人服务的情况（22），因而比个体合作生产价值更高。随着政府服务功能的凸显和财政压力的增加，第三部门在公共服务供给中的作用日益重要，其功能从合作生产转为合作治理（co-governance），承担着资助、规划和设计公共服务的重要角色。因其“不分配约束”（non-distribution constraint）和慈善性目的，第三部门有更强的合法性，能够获得政府的信任，也能在社区中发挥中介作用，促进公民参与，从而积极影响公共服务的提供（23）。

（三）合作生产的阶段

从阶段来看，合作生产已经从服务交付扩展到了整个服务周期，专业人员与公民之间利用彼此优势的所有活动都可归为合作生产。依据时间维度，可以将合作生产分为合作规划、合作设计、合作交付以及合作评估等阶段（24）。

根据合作生产强化模型（Coproduction Amplifi-cation Model），合作规划与合作设计位于服务周期的“上游”，公民会参与确定需要优先考虑的公共服务，这种参与是服务早期阶段的一种辅助性努力，目标之一是利益相关者将一些缺失的重要内容提上议程。而合作交付与合作评估位于服务周期的“下游”，公民不仅仅是权力的共享者，也是责任的共担者，直接参与服务供给、改善公共服务（25）。

具体而言，合作规划是指非政府行动者参与确定所需公共服务的优先顺序，并对后续服务作总括性安排，通常是前瞻性的；合作设计以由外到内的视角将个人及其社区的经验、知识及技能纳入公共服务的创建和规划，旨在产生计划或安排，通常是前瞻性的，但也涉及完善现有服务的“再设计”（26）；合作交付是公共机构和非政府行动者的合作活动，用于直接提供公共服务或改善服务供给；合作评估则侧重于监测和评价公共服务，是公共机构与非专业行动者共同评估服务质量、问题和需要改进的领域（27）。

尽管合作生产的理论相对滞后于实践，但越来越多的学者认识到公共服务是一个开放系统，并对合作生产的阶段进行了多样的划分。比如，过程描述模型将合作生产分为五个阶段：前置条件、参与动机、成本-收益分析、實际参与、结果及评估（28）。不同的划分对于提炼合作生产的影响因素具有重要意义。如针对公民合作投资的研究发现，社会资本通过提高集体行动能力，对官员构成实质性的政治威胁，有潜力改善政府的服务，因而对公民的合作投资意愿存在显著的抑制效应（29）。

综合学界对合作生产概念的阐释以及对相关要素的廓清，可以对合作生产作出如下界定：合作生产是政府和公民围绕公共服务递送而结成的新型关系与进行的混合活动（30），是双方为改善公共服务供给所作的共同资源贡献（31）。合作生产的主体是扩展性的公民概念，包含个人、团体以及第三部门等，合作生产的阶段则覆盖了公共服务的规划、设计、交付与评估等各个环节。

二、合作生产的理论演进

在奥斯本看来，尽管公共服务思潮在过去的100多年里不断翻新，但公共服务提供只经历了三种主流体制，分别是传统公共行政、新公共管理和新公共治理（32）。合作生产的理论嬗变内含于从传统公共行政到新公共治理的范式演替，其主导理念经历了从控制参与逻辑、产品主导逻辑向服务主导逻辑和公共服务逻辑的转变。

（一）传统公共行政范式下的有限参与

传统公共行政范式下，公共服务供给奉行的是科层式的资源分配，并未表现出合作生产特征，仅包含有限的公民参与。在国家层面，公众参与的形式主要是投票选举，政策制定在一定程度上受公民影响，但政策实施实质上是对权威决策的机械执行，忽视了公民影响政策执行的可能性。在社区层面，公民参与的形式包括选举社区代表、参加听证会、通过代表表达意见等，这种象征性的参与往往局限于间隔性的投票、偶尔的官民沟通或参与代表活动，而非广大公民的活动（33）。

随着公共行政范式的继替，传统公共行政越来越被视为官僚制和等级制的同义语，它关注的是组织的权威运作、服务的单一供给和对依附公共部门的“当事人”的控制（34）。在传统公共行政范式下，公共部门在公共服务的递送过程中占据绝对主导地位，公民成为被动接受者和间接参与者，无法决定服务的内容和供给方式，只能通过评价、投诉、建议等表达诉求，对政府施加微弱的影响（35）。

传统公共行政时期的公共服务遵循的是控制参与逻辑，合作生产的过程是封闭的，其隐含的前提假设是：公共服务需求是已知的，服务生产过程是集中的，公共部门有提供服务所需的资源和技术能力（36）。不可否认，科层制具有驱动组织提升潜在运作效率的一面，但也难以挣脱“理性的牢笼”，政府对自身限度和公民需求的认识过于偏狭，在是否以及如何与公民合作的问题上存在局限，由此带来了需求回应不足、服务效率低下以及行政成本高昂等问题（37）。

（二）新公共管理范式下的共同生产

20世纪80年代，新公共管理运动打破了政府包揽公共服务的传统模式，公共服务供给走向市场化的效率竞争，公民被视为顾客或消费者。在此背景下，合作生产被视为政府与公民共同投入资源、时间、技术或劳动，促成某种产品的制造或服务活动有效进行的过程。合作中的政府是常规生产者（regular producer），公民是“消费者生产者”（consumer producer），政府为公民提供支持和指导，二者共同完成服务的供给（38）。

在新公共管理范式下，公共服务跨越部门边界和主体限制，实现了供给私有化和主体多元化。服务安排与服务生产相分离，安排者可以指派生产者给消费者，或指派消费者给生产者，可供选择的服务生产者包括政府单位、私人企业、第三部门，甚至消费者自身。由此，公共服务供给方式不断拓展，民营化、委托外包、业务分担、合作生产等方式成为政府的重要政策工具（39）。私有化涉及多个复杂组织，政府难以监测绩效，转而让公民参与服务，依赖公民获得反馈，以改善服务供给的评估与控制（40）。由此，公民被赋予一定的话语权和更大的参与空间，公共服务供给私有化与合作生产得以相互促进。

但新公共管理并未从根本上改变政府与公民的关系，此阶段的合作生产遵循的是产品主导逻辑，公民被视为顾客而非真正的合作生产者，公共精神在这种体制中地位不彰。一方面，早期提倡的向社区授权很快被利用共同生产来降低成本的思想所掩盖，合作生产的目标转向提升公共服务的经济价值。对授权的轻视和对成本的强调以市场的规范为基础，合作生产被降为响应财政约束的“精明而务实”的方法（41）。另一方面，新公共管理中的公民参与涉及的主要是服务的生产性行为，公民与政府的关系被简化为市场买卖关系，这在一定程度上弱化了公民的治理角色，难以培养其参与服务的主动精神和责任意识。正如莱文所言：“民营化不能产生更好的公民，只可能导致更精明的顾客”（42）。

（三）新公共治理范式下的价值共创

新公共治理理论认为，现代公共服务已经溢出新公共管理的边界，其核心资源分配机制既非传统公共行政下的理性科层制，也非新公共管理中的市场竞争制，而应是组织间的网络机制。“为了提供更优质的公共服务，尤其需要组织网络间的多重关系，特别是公共服务组织、服务用户和公民之间的关系”（43）。新公共治理主张超越传统交易型营销模式，倡导建立基于信任的关系营销模式，维续长期稳定的合作关系，而非对抗性的竞争。这一时期，政府与公民被赋予全新的角色，政府的角色不仅是回应服务需求，更重要的是将公民发展为合作生产者。公民的角色也由需求表达、服务消费或评价者转为服务创造者，不仅是政府的顾客，更是服务提供的参与者和服务质量的共同负责者。

新公共治理语境下的合作生产从产品主导逻辑转向服务主导逻辑，强调服务生产与服务消费的不可分割性，倡导用户直接参与塑造服务体验（44）。奥斯本认为，公共服务不同于公共产品，并非一个行业，而是一个过程。合作生产是公共服务全周期的固有组成部分，是公共部门与公民持续、频繁的互动与积极伙伴关系的建构。合作生产既包含固有因素也具备选择因素，前者表现为强调用户授权的消费者合作生产，后者表现为强调用户参与的参与式合作生产（45）。强化型合作生产将两者整合，强调用户创新，由关注用户的有形资源贡献转向无形资源利用，整合用户的隐性知识、专业人员的技术知识以及其他相关者的背景知识，以主动发现和满足潜在需求。

强化型合作生产致力于缔造新的公共服务流程和形式，强调价值共创（46）。随着公共服务实践的发展，原来的可及性、均等化等客观价值逐步让位于公民对服务质量的满意和认可，合作生产从追求硬性绩效进阶为价值创造（47）。价值共创是服务的显性生产过程与隐性消费过程的互动集群（48），前者包括合作设计与合作生产，后者包括共同体验与共同创建（49）。从产品共同生产到价值共同创造，不仅是对产品主导逻辑的进一步否弃，也是对多种群体不同的制度背景和广泛的社会公平的回应（50）。自此，对合作生产的讨论不再囿于狭隘的政治或经济标准，而是视其为源于社区、承载公民权理想的服务方式，这也推动了合作生产从服务主导逻辑迈向公共服务逻辑。

公共服务逻辑弥合了服务主导逻辑内部的理论张力，即偏重交换价值甚于使用价值，只不过将交换对象从有形的公共产品改成了无形的公共服务（51）。新公共治理强调多元、分散和相互竞争的价值的共存，并在后期走向了范式整合，引入了“公共服务生态系统”（PSE）的概念，既关心结果，也关注过程，既包含合作生产过程，也包含用户体验过程，既重构了交换价值、使用价值之间的关系，也纳入了服务者和服务对象的情境价值。

当然，公共行政的范式演进并非简单的线性替代，公共行政的理论进路也糅合了政治-行政二分和官僚制理论、企业管理和公共选择理论、制度和网络理论等。与公共行政范式相互蕴含的合作生产理论也并非长盛不衰，经历了最初的兴起和长达十年的沉寂，被冠以“少有人走的公共管理之路”（52）。20世纪90年代中后期，合作生产理论迎来复兴。进入21世纪，合作生产理论逐步向价值共创理论进阶，并吸引了越来越多人的关注。

三、合作生产的实践探索

在过去的50多年中，合作生产的实践探索和理论探寻互为表里，也形成了多样化的模式。基于阿恩斯坦的公民参与阶梯理论，本文从政府与公民的互动关系和角色轉向入手，梳理合作生产的基本实践模式（53）。阿恩斯坦认为，公民参与公共决策可以分为三个阶段：不参与（nonparticipation）、象征性参与（tokenism）以及公民权力（citizen power）。第一阶段的主要特征表现为操纵（manipulation）和治疗（therapy）；第二阶段则表现为单向通知（informing）、双向咨询（consultation）和安抚（placation）；第三阶段包括伙伴关系（partnership）、委托授权（delegated power）和公民控制（citizen control）（54）。据此可以归纳政府与公民的角色转向路径：政府主导、公民为辅；政府主导、公民参与；政府-公民伙伴关系；公民主导、政府监督。结合已有文献（55），下文从参与形式、政府作用、公民作用、权力来源等维度比较分析不同的合作生产模式。

（一）一元操纵型

一元操纵型合作生产位于公民参与阶梯的低阶，表现为政府单向操纵，公民被动输入。该阶段包括“操纵”和“治疗”两个层次，前者指政府以公民参与的名义来教育说服公民或争取公民支持，公民参与被扭曲为一种公关手段，形同虚设；后者是指针对公民诉求，政府象征性地引入公民参与规划，但实际上并未真正接受公民意见，仍是政府主导决策。

例如，社区创建“邻里委员会”或“邻里咨询小组”，以证明居民参与了社区项目决策，但实际上居民缺乏知情权，参与意识不足，这些机构也不能帮助解决实际困难，反而可能会由于缺乏配套的专业知识普及而增加居民的实际问题（56）。

在一元操纵型合作生产模式下，公民参与是自上而下的授权式参与，公民被吸纳进公共服务网络，以补充政府在公共服务供给方面的不足，形成完整的公共服务供给闭环，但这一过程不涉及政府与公民团体之间或各个公民团体之间的合作互动。事实上，这种传统的模式沿循的是专业生产者导向，对于居民应扮演角色的理解存在缺陷，忽视了在利益多元的治理实践中公共服务生产的复杂性和资源的稀缺性。

（二）吸纳安抚型

吸纳安抚型合作生产位于公民参与阶梯的中阶，表现为政府主动吸纳、公民个体参与。这一阶段包括三个层次：“单向通知”、“双向咨询”和“安抚”。“单向通知”是信息从政府到公民的单向流动，公民缺乏反馈渠道，也没有协商的权利；“双向咨询”最常见的方式包括态度调查、邻里会议和公众听证会，但这些方式都无法保证公民的想法被纳入决策；“安抚”是指政府象征性地赋予公民决策权，实际上公民很难对决策产生重大影响，只能充当外围监督者。

吸纳安抚型合作生产仍强调政府主导，公民嵌入公共服务组织网络，但相较于一元操纵型，公民参与更加积极，具体表现为主动上传服务信息、积极表达诉求、志愿推动合作生产。该模式通常强调公民的个体参与，公民之间缺乏协作，也不具备协作的能力和组织基础。

政府可以通过提供资源、信息以及相关激励来提高公众合作生产的意愿。比如，为了推动公民参与，美国地方政府搭建了电子政府、移动政府、论坛等技术支持平台。平台化是合作生产的“2.0版”，一方面，强调透明度和公民协作，充分调动公民的知识和经验，强化了公民的权能；另一方面，根据各方需求传递信息，根据即时信息回应公民需求，增强了政府的响应性、问责性和效率（57）。

（三）政社互补型

政社互补型与公民主控型合作生产模式都位于公民参与阶梯的高阶，强调政府与公民自组织的平等地位及协作互补。然而，这两种模式在政府和公民的角色定位上存在显著差异。政社互补型合作生产强调政府与公民结成“伙伴关系”，通过协商谈判分担规划与决策责任。伙伴关系的有效维系和作用发挥建立在公民影响力的基础上，这意味着公民需要以组织形式参与合作，并且该组织需要有一定的权力、财力和资源（58）。这种政府与公民组织的纵向合作属于组织间协作治理（59），强调来自公共部门、私营部门和民间部门的不同组织基于集体决策，共同实现无法单独完成的目标。

本质上，伙伴关系挑战了传统的政府决策模式，是政府与公民双向赋权，政府跨越单向吸纳，公民的主体地位也得以凸显，从被动的信息输入者转变为主动的价值创造者。由此可见，合作生产的创新发展是对参与者重新定位：政治家转变为民主和对话的维护者；公共组织从技术型官僚转变为组织协作的“元管理者”；公民、私营企业和志愿组织从单个私人和客户服务的推动者转变为公共服务供给的可靠伙伴和共创价值的合作生产者（60）。

建立灾害群测群防体系是政社互补型合作生产的典型案例。群测群防是中国偏远地区对地质灾害隐患点进行监测预警的重要手段，强调地震等灾害预报的群策群力，既有专业队伍，也有地方队伍和接受专业指导的群众队伍，即公民自组织。各种自组织立足地方性知识、社会关系与灾害情境，挖掘可用资源，采取符合实际的技术手段灵活备灾，实现了从以政府为中心向以公众为中心的转变（61）。

（四）公民主控型

与政社互补型合作生产强调政府与公民的“伙伴关系”不同，公民主控型合作生产侧重于“委托授权”与“公民控制”，强调公民获得针对某一特定项目的主要决策权，同时可以协调外部资源。公民参与公共服务生态系统的网络化协作并发挥主导作用，成为社会价值共创的关键性角色，这有助于拓展其参与能力、社会资本和参与渠道，进而增进其公民性（62）。

公民主控的合作生产要求政府将资源和影响力转移到社区，为社区开辟权力空间，使居民获得施加地方控制的能力。政府一般发挥“元治理”作用，在网络运作规则、网络关系协调和广泛治理原则等层面发挥作用（63），其具体职能包括：制度设计，定义系统范围、特性、构成和运作程序；框架确立，旨在帮助参与者确定合作目标、财政支持、法律基础和话语体系；决策优化，在特定情况下改变政策议程、划定可行方案的选择范围以及重新确立决策前提，以提升协商效率；互动管理，旨在减少矛盾，解决冲突，赋权特定行动者，降低合作的交易成本（64）。

公民主控型合作生产常常体现在危机事件的处理过程中。比如，在重大疫情期间，传统自上而下的制度安排可能会失效，因为社会的多元化，致使个体或团体间观点各异，很难形成明確一致的解决方案。危机情境下涌现出公民自下而上的自发合作，公民更多地得到了其他公民而非政府的帮助，这激发了公民的群体归属感，使其同时获得物质支持和情感援助，继而塑造更自主的公民角色（65）。公民自组织的形成也有利于破解集体行动的困境，加之数字技术的进步，减轻了政府的治理负荷，使其有余力支持弱势公民，促进合作生产的社会公平。

四、结语

在过去的100多年里，公共行政的理论和实践都经历了曲折的发展演进过程。越来越多的研究者和实务者认识到：没有任何一个强大的专业生产者能独立提供多元化的社会服务。传统公共物品的生产和供给常常受制于集体行动困境、政府失灵、市场失灵等各类难题（66）。复杂的棘手问题驱使公共部门展现出包容性的协作姿态，公共服务从自上而下的单一命令模式向利益相关者网络授权模式转变。合作生产打破了政府主导公共服务供给的传统思维，成为公共服务设计和供给的有效方式，为完善政府功能、强化公民参与、凝聚社会力量提出了新的方案。尤其是，合作生产对于服务价值、关系价值和民主价值等公共价值的创造作出了突出的贡献（67）。

通过对前沿文献的重新梳理和解读，我们可以得到诸多启示。首先，公共服务不应该是经济思维的产物，用户至上的经济学概念并不能处理权力如何在行政官员与被管理者之间分配的问题。合作生产已经跨越“生产者-消费者”的经济学界限，在一定程度上解决政府和公民的权力不平衡这一政治问题。其次，服务主体的多元化，最终指向的是政府、市场与社会三者的组织边界正在由清晰变得模糊，我们对不同部门权责的理解也应抱持开放的态度。合作生产的实践拓展和理论延伸需要不断革新传统理念，促进行政机制、市场机制和社群机制的有效嵌合。最后，制度设计有助于引导成功的合作生產和战略安排，这比单一的理论研究更重要。实践中，需要基于不同场景进行政策制定和流程设计，直面民主参与等方面的挑战，减少公共部门权力的不对称性，建构灵活适用的信息框架（68），强化公民的合作意愿，审慎定义参与的范围，以制度安排触发和维续多方的共同努力。

总体而言，西方合作生产理论较为成熟、实践经验更加丰富。中国的合作生产实践极具特点，近年来政府职能转变向纵深推进，政党全面引领不断凸显，尤其是随着“共建共治共享”等理念的提出，合作生产在城乡社区发展、基础教育、养老服务以及环境治理等领域快速推进。但目前的理论研究尚处于起步阶段，对政府及市场的关注远甚于对公民参与的倡导，整体上的研究进展远未跟上国际脚步。无论是乌卡时代还是巴尼时代，时代环境的深刻变化都将持续塑造公共行政的未来愿景，随着公共财政压力的增大和公民服务期望的提高，政府必须在深化改革中寻求公共服务供给的替代路径。就此而言，探索和构建本土的合作生产模式，引导公民积极参与公共服务供给，形成制度化的合作网络，在实践基础上贡献富有中国风格并兼具学科一般性的合作生产理论知识，有着重要的现实意义和政策价值。

注释：

（1） H. F. Li， Co-Production： Past， Present and Future， Public Administration and Policy Review， 2020， 9（1）， pp.10-22.

（2）（6）（67） 李倩：《公共服务合作生产：意义建构、理论进路和内在限度》，《复旦城市治理评论》2020年第5期。

（3）（36） 姜晓晖：《公共服务合作生产的发展演进与时序变迁：价值嬗变、公民转向及工具更替》，《甘肃行政学院学报》2019年第4期。

（4） A. Dudau， R. Glennon， B. Verschuere， Following the Yellow Brick Road？ （Dis）enchantment with Co-Design， Co-Production and Value Co-Creation in Public Services， Public Management Review， 2019， 21（11）， pp.1577-1594.

（5） 基于研究主旨，本文系统检索并梳理了相关英文文献。首先，根据Web of Science发布的公共管理领域最新SSCI期刊名录，检索到367篇文献（检索主题：coproduction；出版日期：1970年1月1日至2024年1月1日；类型：论文；数据库：Web of Science核心文集；研究方向：public administration）。通过逐篇阅读并结合被引频次，初步筛选了99篇文献。在此基础上，使用Connected Papers查找关联文献，通过阅读判定主题相关度，再次对文献进行筛选和剔除。同时，沿着合作生产理论的代表性学者所发表的核心文献进行补充查找，并重点选择来自顶级期刊、关联性强的文献。最终，本文手工收集来自23种公共管理期刊的70篇核心文献，其中55篇来自顶级期刊。另外，本文也参考了奥斯特罗姆、奥斯本、布朗和登哈特等人的相关著作以及少量中文论文。

（7）（9） T. Bovaird， Beyond Engagement and Participation： User and Community Coproduction of Public Services， Public Administration Review， 2007， 67（5）， pp.846-860.

（8） E. Ostrom， Crossing the Great Divide： Coproduction， Synergy， and Development， World Development， 1996， 24（6）， pp.1073-1087.

（10） A. Steiner， J. Farmer， S. Yates， et al.， How to Systematically Analyse Co-production to Inform Future Policies？ Introducing 5Ws of Co-Production， Public Administration Review， 2023， 83（3）， pp.503-521.

（11） E. B. Sharp， Toward a New Understanding of Urban Services and Citizen Participation： The Coproduction Concept， The American Review of Public Administration， 1980， 14（2）， pp.105-118.

（12） E. G. Clary， M. Snyder， A. A. Stukas， Volunteers' Motivations： Findings from a National Survey， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， 1996， 25（4）， pp.485-505.

（13） 張云翔：《公共服务的共同生产：文献综述及其启示》，《甘肃行政学院学报》2018年第5期。

（14）（33） G. P. Whitaker， Coproduction： Citizen Participation in Service Delivery， Public Administration Review， 1980， 40（3）， pp.240-246.

（15） M. K. Thomsen， M. Baekgaard， U. T. Jensen， The Psychological Costs of Citizen Coproduction， Journal of Public Administration Research and Theory， 2020， 30（4）， pp.656-673.

（16）（31）（41） J.  L. Brudney， R. E. England， Toward a Definition of the Coproduction Concept， Public Administration Review， 1983， 43（1）， pp.59-65.

（17） R. C. Rich， Interaction of Voluntary and Governmental Sectors： Towards an Understanding of Co-Production of Municipal Service， Administration & Society， 1981， 13（1）， pp.59-76.

（18） K. Migchelbrink， S. Van de Walle， When Will Public Officials Listen？ A Vignette Experiment on the Effects of Input Legitimacy on Public Officials Willingness to Use Public Participation， Public Administration Review， 2020， 80（2）， pp.271-280.

（19） R. C. Rich， The Roles of Neighborhood Organizations in Urban Service Delivery， Journal of Urban Affairs， 1979， 1（1）， pp.81-93.

（20）（22） J. Alford， Why Do Public-Sector Clients Coproduce？ Toward a Contingency Theory， Administration & Society， 2016， 34（1）， pp.32-56.

（21） T. Brandsen， M. E. Honingh， Distinguishing Different Types of Coproduction： A Conceptual Analysis Based on the Classical Definitions， Public Administration Review， 2016， 76（3）， pp.427-435.

（23）（40） Y. Cheng， J. L. Brudney， L. Meijs， Exploring the Relationship Between Privatization in Public Service Delivery and Coproduction： Evidence from U.S. Local Governments， The American Review of Public Administration， 2023， 53（5-6）， pp.195-208.

（24）（27） T. Nabatchi， A. Sancino， M. Sancino， Varieties of Participation in Public Services： The Who， When， and What of Coproduction， Public Administration Review， 2017， 77（5）， pp.766-776.

（25） J. L. Brudney， Rethinking Coproduction： Amplifying Involvement and Effectiveness， Journal of Chinese Governance， 2020， 5（1）， pp.8-27.

（26） T. Bovaird， E. Loeffler， From Engagement to Co-Production： The Contribution of Users and Communities to Outcomes and Public Value， VOLUNTAS： International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations， 2012， 23（4）， pp.1119-1138.

（28） M. A. Etgar， A Descriptive Model of the Consumer Co-Production Process， Journal of the Academy of Marketing Science， 2008， 36（1）， pp.97-108.

（29） Y. L. Zhang， X. S. Liu， A. Vedlitz， How Social Capital Shapes Citizen Willingness to Co-Invest in Public Service： The Case of Flood Control， Public Administration， 2020， 98（3）， pp.696-712.

（30） R. B. Parks， P. C. Baker， L. Kiser， et al.， Consumers as Coproducers of Public Services： Some Economic and Institutional Considerations， Policy Studies Journal， 1981， 9（7）， pp.1001-1011.

（32）Stephen P. Osborne：《新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点》，包国宪、赵晓军等译，科学出版社2016年版，第391页。

（34） 珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵（第三版）》，丁煌译，中国人民大学出版社2016年版，第17页。

（35） 朱春奎、易雯：《公共服务合作生产研究进展与展望》，《公共行政评论》2017年第5期。

（37） 王学军：《公共价值视角下的公共服务合作生产：回顾与前瞻》，《南京社会科学》2020年第2期。

（38）（42） C. H. Levine， G. Fisher， Citizenship and Service Delivery： The Promise of Coproduction， Public Administration Review， 1984， 44（3）， pp.178-189.

（39） 陈芳：《公共服务中的公民参与——基于多层次制度分析框架的检视》，中国社会科学出版社2011年版，第20页。

（43） 容志：《译者序》，史蒂芬·P.奥斯本、露易斯·布朗编：《公共服务创新手册》，容志主译，复旦大学出版社2023年版，第3页。

（44） S. P. Osborne， Delivering Public Services： Time for a New Theory？ Public Management Review， 2010， 12（1）， pp.1-10.

（45） R. A. Simmons， J. A. Birchall， Joined-Up Approach to User Participation in Public Services： Strengthening the “Participation Chain”， Social Policy & Administration， 2005， 39（3）， pp.260-283.

（46） S. P. Osborne， Z. J. Radnor， G. Nasi， A New Theory for Public Service Management？ Toward a （Public） Service-Dominant Approach， The American Review of Public Administration， 2013， 43（2）， pp.135-158.

（47） 公婷：《公共治理中的“價值共创”：以香港的廉洁建设为例》，《公共管理与政策评论》 2023年第1期。

（48） S. P. Osborne， G. Nasi， M. Powell， Beyond Co-Production： Value Creation and Public Services， Public Administration： An International Quarterly， 2021， 99（4）， pp.641-657.

（49） S. P. Osborne， M. Powell， T. Cui， et al.， Value Creation in the Public Service Ecosystem： An Integrative Framework， Public Administration Review， 2022， 82（4）， pp.634-645.

（50）（51） 王欢明、刘馨：《从合作生产转向价值共创：公共服务供给范式的演进历程》， 《理论与改革》 2023年第5期。

（52） J. Alford， A Public Management Road Less Traveled： Clients as Co-Producers of Public Service， Australian Journal of Public Administration， 2008， 57（4）， pp.128-137.

（53） 还可根据政府与公民互动形式、公民参与态度、合作生产规模等进行划分。参见朱春奎、易雯：《公共服务合作生产研究进展与展望》，《公共行政评论》2017年第5期。

（54）（56）（58） S. R. Arnstein， A Ladder of Citizen Participation， Journal of the American Institute of Planners， 1969， 35（4）， pp.216-224.

（55） 李宁、秦晓蕾：《平台化合作生产的逻辑理路与实践模式》，《电子政务》2023年第9期。

（57） H. Lee， Public Service Delivery on Mobile Apps： Factors of Diversification and Coproduction， International Journal of Public Administration， 2024， 47（3）， pp.159-171.

（59） O. Poocharoen， B. Ting， Collaboration， Co-Production， Networks： Convergence of Theories， Public Management Review， 2015， 17（4）， pp.587-614.

（60） J. Hartley， E. Sorensen， J. Torfing， Collaborative Innovation： A Viable Alternative to Market Competition and Organizational Entrepreneurship， Public Administration Review， 2013， 73（6）， pp.821-830.

（61） 張惠、李英祥、邹彤彤：《应急治理中的合作生产何以有效？——以中国灾害群测群防体系的实践为例》，《公共行政评论》2023年第2期。

（62） C. L. Ventriss， B. R. Barber， H. C. Boyte， et al.， Emerging Perspectives on Citizen Participation， Public Administration Review， 1985， 45（3）， pp.433-440.

（63）（66） 容志、张云翔：《从专业生产到共同生产：城市社区公共服务供给的范式转型》，《甘肃行政学院学报》2020年第6期。

（64） E. Sorensen， J. Torfing， Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance， Public Administration， 2009， 87（2）， pp.234-258.

（65） A. J. Meijer， Networked Coproduction of Public Services in Virtual Communities： From a Government-Centric to a Community Approach to Public Service Support， Public Administration Review， 2011， 71（4）， pp.598-607.

（68） Y. Wang， J. Zhang， Promoting Citizens' Willingness to Participate in Coproduction in Public Service Through Information Frames， Public Administration， First published： 28 April 2023.

作者简介：魏来，华中师范大学政治学部、公共管理学院副教授，湖北武汉，430079；刘泉灵，华中师范大学政府治理与公共政策研究院助理研究员，湖北武汉，430079。

（责任编辑 刘龙伏）