国家与社会关系中的街道治理：调适功能及其实现机制

内容提要 街道办事处是城市基层政权组织的组成部分，在基层治理中承担着越来越重要的功能，但一直以来对于街道办事处的职能定位、权力配置、机构设置乃至发展走向等问题难以形成共识。现有研究形成了“过渡论”和“情景论”两类取向，但很难解释街道体制的异质性和模糊性。引入国家与社会关系视角分析，街道体制事实上成为国家与社会间的“调适装置”，它通过发挥转换传导、政治统筹、社会团结和情感连接等功能的方式，促成了国家与社会的有机统合。在实际运行中，街道体制的功能通过制度刚性、平台粘性、治理柔性和组织弹性四个机制实现。在中国迈向国家与社会有机统合的历史进程中，街道体制在未来一段时间内都会保持一种“中间”形态。

关键词 国家社会关系 有机统合 街道体制 组织弹性

〔中图分类号〕Ｄ６３ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２５）０１－０１２８－１３

一、引言

改革开放以来，快速的经济发展和巨大的体制变革重塑了城乡形态和社会面貌。尤其是伴随着“单位制”及所谓“双重治理结构”的解体，城市基层社会的形态、格局及治理方式都处于多重转型与变革之中。国家对“治理重心下移”的反复强调说明，基层社会治理存在薄弱环节，亟待进一步优化和巩固。无论从哪个角度来看，基层治理能力对国家治理的意义显而易见：一是效率优势，对发生在社区、邻里等基层社会空间的事务，基层政府或政权组织显然具有天然的位置和距离优势，易于在短时间内到达现场并予以解决，避免事态扩大和扩散。二是知识优势，相比更高层级政府，基层组织更贴近和了解民众，对有关治理情势和潜在问题拥有更充足和全面的信息，这些都是成功治理所必需的“地方性知识”。三是成本优势，如果所有具体管理事务都要上升到省市级乃至中央政府层面解决，那么其成本将高得难以承受。四是服务优势，基层组织单元的夯实有助于公共服务资源在地区中的均衡性分布，从而提高基本公共服务的均等化水平。

在讨论城市基层治理时，街道办事处及其形成的治理结构和治理体系是一个关键的研究问题。在现有的治理架构中，街道办事处事实上已经成为城市基层政权组织的重要组成部分，是城市管理政策的具体实施者和执行者，也是城市管理链条中不可缺少的环节。但与其他高度同质化和统一化的国家政权机构相比，街道体制却表现出“半政权化”的特点，异质性和模糊性非常突出。这种高度的异质性和模糊性表现在三个方面：一是存废争论长期存在。自部分地方政府取消街道改革以来，历经反复撤建，人们对街道体制的存废、法律地位和功能定位等一系列重要问题莫衷一是，存在着明显分歧。二是顶层设计不全。２００９年全国人大常委会废止《街道办事处条例》后，除《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中第六十八条规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”以外，国家法律层面对街道办事处的机构设置、权力行使、人员编制、与其他机构关系等都没有具体规定。在这种情况下，地方性法规、规章种类繁多。三是组织形态五花八门。正因为顶层设计不足，全国各地的街道办事处在行政级别、内设机构、人员编制、职能定位、执法资格等方面各不相同，差异较大。有的街道辖区１平方公里，管理人口万余人；有的街道辖区几十平方公里，管理人口数十万。有的街道内设十几个部门，编制内外人员数以千计；有的街道内设机构简单，人数控制在几十人。

本文主要的研究问题是如何理解和看待街道体制的异质性和模糊性。学界的解释可以大致归纳为“过渡论”和“情景论”两类。“过渡论”以国家和社会“二元化”视角来看待中国基层治理及其中的街道体制，将街道视为国家与社会的交界面，因此街道办事处兼具行政组织和社区组织的双重属性。但正是这种双重属性造成了混乱和不确定：从行政性来说，它虽然承担了大量经济社会事务，却因为不是真正的一级政府，所以权责不符，能力受限；从社会性来说，它要服务群众、引导自治，却又因派出机关的性质过于科层化和理性化，要解决不确定性就必须进行体制改革，这是过渡论者的“共识”。只不过在具体改革方向上存在着分歧，一种思路是：既然在短期内无法改变街道办事处的全能型定位，那就应该增加其行政性，“朝着建设一级政权方向”来改革街道体制，至少要把街道办事处坐实为一级权责平衡的“准政府”。另一种思路则相反：在社区自治不断壮大的基础上，应该减少街道办事处的行政化特征，“为街道管理由政府行为向社会自主行为的逐步过渡创造条件”，或者更进一步，直接撤销街道办事处，强化社区自治职能。

“过渡论”非常敏锐地捕捉到了街道作为贯通国家治理与基层治理的“接点”的地位和性质，正是这个位置形塑了街道办事处的功能定位和现实处境。作为国家与社会的“接点”，改革开放后的街道办事处也代替单位成为连接国家和个人的重要体制“通道”，在传达国家意志和表达民众需求方面起到不可忽视的作用。但是，“过渡论”提出的“做实”街道、使之成为一级政权的对策从来就没有实现过，虚区实街的建议操作难度非常大；同时也无法解释部分地方街道办事处撤建反复的现象，更无法回答形式上撤销街道后，社区管理逐步行政化，几乎变身为新“街道办”的尴尬问题。

与“过度论”不同的是，“情景论”用地域广漠、地区差异的国情来解释这些分歧，毕竟不同的城乡环境、人口规模和地域文化可能形塑着不同的基层治理形态，没有必要设计整齐划一的街道体制，只需让各地因地制宜地解决问题。这种观点看似强调具体问题具体分析，但实质上也回避了问题。虽然中国的区域差异极大，但各级正式的国家机构，如省市县乡政府，在基本形态、权力结构和编制状况等方面却大体相同，且能够用统一的地方组织法予以规定，为何偏偏街道体制就不能统一化和标准化呢？而且，中华人民共和国成立以来，街道体制变化的程度和幅度都远远超过其他政权机构，“没有哪一层级的机构有如此多的变动性和不确定性”，这种大幅度的历史变迁现象仅用具体阶段和情景来解释似乎还远远不够。

“接点”视角为理解街道治理提供了空间性和关联性启发，但对于这一位置的政治意义和治理功能缺乏更为深刻的把握。“差异”视角看到了组织的具体和特殊性，却没有意识到这种特殊性与其功能之间可能存在的内在关联。事实上，“接点”的含义不仅仅是位置性，更重要的是这一位置所承载的不可或缺的功用，以及这种功用得以实现的基础条件和独特机制。这就不仅需要把街道体制放在国家治理体系的视角下予以审视，更需要在国家与社会的互动过程中理解功能的实现机制，进而才能廓清其组织形态和机构状态。本文力图对街道办事处体制的功能进行全面反思和梳理，从中发掘中国独有的国家与社会的统合机制和内在逻辑，阐明街道办事处体制在此过程中承载的重要功能及其实现机理，从基层治理视角揭示中国之治的制度优势和治理效能，并以此前瞻街道体制的未来走向。

二、迈向有机统合：中国国家与社会关系演变的内在逻辑

现代国家建设与社会整合是中国迈向现代化的必经之路和应有之义。国家建设的主题是实现古代国家向现代国家的转型，建设现代民主共和的国家形态，包括现代国家政权体系、法治体系和民主制度等整体性的国家治理体系。而在国家建设（ｓｔａｔｅ－ｂｕｉｌｄｉｎｇ）的同时，中国这样的后发国家还需要解决社会重新整合的问题，即构建有效的组织化格局和形态，保持社会的活力和秩序。这是因为，第一，反映生产力和生产关系的社会制度本身就是政治国家的前提和基础，国家建设不可能完全脱离于市民社会构建。正如马克思所说：“在人们的生产力发展的一定状况下，就会有一定的交换和消费形式。在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度形式、相应的家庭、等级或阶级组织，一句话，就会有相应的市民社会。有一定的市民社会，就会有不过是市民社会的正式表现的相应的政治国家。”第二，近代以来，伴随着频繁的战乱和社会动荡，面对着西方近代的工业经济体系，中国传统性的、以小农经济为主的社会制度逐步瓦解，以家庭血缘关系为核心的基层社会共同体也被打破，这种政权崩溃与社会肢解的“双解体”局面使整个国家陷入了极度混乱和羸弱的境地，造成了邹谠所说的“整体性危机”。如果不能有效整合社会，就无法重新凝聚资源去争取民族独立和国家稳定，也就丧失了国家建设的基础和依据。

中国解决这一整体性危机、重构国家与社会的主要动力来自中国共产党领导的革命斗争，这正是形成“以党建国”道路的根本性原因。除了实现民族的独立和主权的完整以外，革命最重要成果就是以政治的方式构建国家共同体和社会共同体。由于完全是依靠武装斗争和政治力量完成，所以这两个共同体其实是一体的，即根据政治属性与身份属性的不同，两个共同体的成员都被结构化、组织化了，由此形成高度一体化的“总体性社会”。这种社会形态的基础是“一大二公”的社会主义公有制及高度集中的计划经济体制。公有制和计划经济体制的结合，向下形成无数的基层性的，属于国家所有的，包含政治、经济、文化属性的“单位”，由它们来整合所有的社会劳动者；向上则形成与之相适应的高度集中的政治体制和政权形式。这种由国家主动施于社会、直接敷设社会组织化架构的整合形态被称为“一体融合”。在“一体融合”中，国家与社会的分野基本模糊不清，甚至出现社会生活被过度政治化的现象。因此，这时的国家与社会关系是典型的包含与被包含的关系，国家与社会之间没有也不需要制度性互动，人们的社会生活其实也就是政治生活。

总体性社会是中国现代化进程的自然产物，其生成带有一定的必然性。但在经济生产中，高度集中的总体性社会难以有效解决资源配置效率低下和激励不足的问题。为了进一步解放和发展生产力，“改革开放”重构了经济社会形态，高度集中的计划经济体制开始向适度分散的市场经济转型，这一进程促进了国家与社会之间的分化。这个分化的关键动力来自经济体制改革，因为经济体制改革增强了部分经济组织的自主性，而按照马克思主义基本原理，经济的自主性必然带来社会群体的自主性。在经济体制改革及其造成的经济自主性基础之上出现了社会组织，意味着社会组织的自主性增强；“单位制”被打破，“户籍”管理松动，实现了经济要素的自由和“半自由”流动，意味着社会个体的自主性增强。改革开放的４０余年，其实就是原有总体性社会逐步解体，国家自身朝着理性化、现代化的方向转变的４０余年，也是脱离高度集权体制的社会朝着自主化方向发展的４０余年。

这种“双转型”并不意味着国家与社会间出现“脱钩”。一方面，对于一个从“总体化”形态走出来的社会来说，社会需要与国家保持一定的距离，才能实现必要的自主性。另一方面，任何现代国家都不可能允许社会的完全疏离，国家意志的实现必然需要对社会进行深层次的渗透和介入。不同的是，相比于传统计划经济时代，改革开放以后的国家不断调整自身进行社会整合的具体策略和方式，“一体融合”被“有机统合”所取代。在“有机统合”中，国家与社会不是包含与被包含关系，而是一种建立在主体间有边界和适当距离基础上的柔性连接、平滑互动关系。就好比一个人的大小腿骨，既相对分离，又连为一体，且在接受统一指令时，能够相互牵引、协调联动，最终步调一致、活动自如。

接点治理是实现国家与社会有机统合的重要路径，主要完成三大任务：一是国家意志的社会化。除了法律之外，大量政策、规则和管理行为的执行也在表达国家意志，并且以群众喜闻乐见的语言表达，获得民众的理解、支持和参与，以在社会领域中得到具体落实。二是社会需求的国家化。国家化就是把社会需求纳入政策议程，最终变成国家政策和政府行为，这包括对社会民众需求进行感知、吸纳、整合和满足的一系列行动，如基层服务体系建设、社会资源整合和公共服务供给。三是基层社会的共同体化。通过社会动员和组织再造形成稳定的多元主体参与的治理共同体，以最终完成社会整合的使命和任务。

因此，接点治理具有既不同于国家治理也不同于社会自治的较为特殊的形态和方式。正式的国家政权机关一般以行政化、强制化的方式实现国家意志，并不擅长以社会化方式实施政策并吸纳社会需求。而社会自治组织虽然在一定程度上能够吸纳需求和促进共同体建设，但无法快速有效贯彻国家意志，也没有足够能力整合更大范围的资源来回应需求和构建共同秩序。在国家和社会之间，两者的“接点”需要一种形态较为特殊的组织或“装置”来完成将国家与社会有机统合的使命。这个装置只是一个介于国家与社会两者之间，具有伸缩弹性甚至模糊性的组织。接点治理的这种特殊性为我们重新理解城市街道办事处的功能作用和组织形态提供了重要线索和启示。处于国家与社会接触面上的“公共性组织”必然成为调适国家与社会关系、促进两者有机统合的重要载体和机制，发挥着难以被简单替代的功能和作用。

三、有机统合视角下街道体制功能再认识

在法理上，街道办事处只是区人民政府或者不设区市政府的派出机关，但在实践中，以街道党工委和街道办事处为主导的街道体制在基层治理中发挥着重要的统合功能，成为国家与社会之间的不可或缺的“调适装置”。还是以大小腿骨做比喻，为了良性互动和步调协调，两根腿骨之间必须要有一个类似关节的装置。这个组织和装置在不断平衡和调适来自“大小腿骨”的互相作用力，既防止过度摩擦造成损害，又形成连接防止断裂。街道体制的这种功能具体体现在以下四个方面。

１．转换传导功能

有机统合视角下国家与社会之间的互动必然包括两个方面：一是国家意志向社会的精准传导以及对个体行为的规范；二是社会个体的利益需求向国家与公共组织的表达以及被有组织性地实现。完成这种互动的组织基础是介于国家和社会两大板块间稳固的接点和通道。如果将计划经济时代的“单位”视为一种代理性治理组织的话，改革开放以来的社会变迁事实上弱化和消解着由“单位制”塑造的国家和个人之间的结构性关系。在这种背景下，街道体制事实上承担着重新连接国家与社会的沟通“桥梁”作用，以利于两者之间意志与需求的双向传导，从而为生成新型“有机统合”形态，提供制度化和组织化保障。

这一点可以从两方面印证：一是多年来街道办事处承接自上而下的管理职责和任务呈现明显膨胀态势。例如，上海市街道办事处的法定工作职责包括七大类（基层党建、公共管理、公共服务、公共安全、指导社区自治、发展以及其他）共１７１项，法定权力九大类共８２项，服务事项共１５０项，涉及中央、市和区层面的相关法律法规、政策意见以及规范性文件２６６部。可以说，街道体制已经成为城市基层治理中的主导性组织，担负着与社会民生相关的公共管理和公共服务事项直接落地的职责。另一方面，街道也在社会民众需求的整合与回应中起到重要作用。例如，２０１４年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》就明确要求，进一步强化基层基础工作，把更多人力物力财力投向基层，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。街道办事处一方面要化解各类社会矛盾，另一方面也要“变上访为下访”，认真解决群众反映强烈的问题。街道层面的领导联合办案、律师陪访、司法确认等各类形式创新越来越多，说明街道层面在回应诉求、整合利益方面的平台性作用越来越重。２０２０年《北京市街道办事处条例》中明确规定，依托市民服务热线，建立统一的群众诉求受理平台，健全完善接诉即办分类处置机制，按照民有所呼、我有所应的要求，及时回应、解决群众的诉求。

当然，这里的双向传导功能并非简单的信息传达和传输，街道体制在这个过程中还起到变频转换、调整适应的重要作用。自上而下看，除执法项目以外，国家治理中的大量管理和服务事项都需要街道体制结合实际情况来具体执行和落实，甚至经历“再决策”“再定义”过程。以垃圾分类政策为例，虽然城市的市容绿化管理部门制定了专业性的政策体系，但在具体实施中不能简单依靠“刚性”法律手段，必须进行深入宣传和动员，赢得多数居民的认同和支持。同时由于区域差异和特点，街道还需要进一步操作细化和动作分解，包括分类管理、资源配套、人员落实、监督检查等一系列活动，才能确保国家的垃圾分类意志得以最终有效贯彻。自下而上来看，街道也并非将辖区内公众的利益诉求“照单全收”或“同声传译”给上级政府，而是根据国家的法律、政策等规范进行分析、筛选、综合和整理，能够回应的尽快回应，需要解决的迅速解决，依靠上级解决的快速传递，以利于进入政策议程并最终形成政策。在实践中，街道体制的双向转换传导功能是任何单一的、专业化的“条线”职能部门都无法取代的，所谓“大社区”体制也难以胜任。

２．政治统筹功能

单位制的解体不仅在纵向上削弱了国家与个人的治理性连接，而且在横向上解构了计划经济体制中“单位办社会”形成的一体化基层治理格局。社区作为居住性空间与“单位”的日渐脱离其实也是与“体制”的日益疏离，由工作场所的“家属区”“延伸空间”转变成纯粹的社会性单元。在这个单元中，多元化主体包括政府行政部门、“三驾马车”（居委会、业委会和物业公司）以及其他各类社会组织、志愿组织、草根组织、企业等。基层空间虽小，但多元化、异质化程度较高，如果缺乏政治性统筹运作，极易陷入条块分割、各自为政的碎片化和分散化困境。中国传统的灯笼由一对对篾条组成骨架，但必须同时有上下两个圆形“箍”，才能确保稳固、不变形。基层社会治理中的这种统筹性力量就如同灯笼下部的“箍”一样，是确保整个治理体系稳定结实的重要环节。

政治性统筹有三个方面内涵：一是政治定向，即从总体上确保经济和社会发展的根本目的是惠及全体人民，坚持“以人民为中心”的根本政治理念和政治方向；二是人心凝聚，通过统筹手段与目的、改革与发展等关系，不断提高人民群众的获得感、幸福感和安全感，赢得最大多数人的支持和拥护；三是资源汇聚，将党组织、政府、市场、社会、公众等多方力量统筹、有机整合起来，打造共建共治共享的社会治理格局，为美好生活的实现注入强大力量。街道体制在政治统筹方面的功能具体表现为：

第一，区域统筹。近十年来，街道办事处在城市管理和社会治理中的属地责任越来越强，这说明街道实际上对辖区内的城市管理、公共服务和社会治理肩负起了全面统筹的重要责任。例如，《上海市街道办事处条例》明确街道办事处的首要职能就是统筹落实社区发展的重大决策和社区建设规划，参与辖区公共服务设施建设规划编制，推动辖区健康、有序、可持续发展。《北京市街道办事处条例》明确规定，街道办事处在本街道党的工作委员会领导下，依法履行辖区公共服务、城市管理、社会治理等综合管理职能……统筹协调辖区地区性、社会性、群众性工作。事实上，如果缺少街道层面的综合协调，那么基层治理的整体性、协同性就会大打折扣，涉及区域发展和民生的重大政策与规划就难以有效真正落地。

第二，条块统筹。“条”是指专业化、条线化的专业管理部门，往往从中央政府一直延续到地方政权，自成体系、高度专业化，如市场监督管理、卫生健康、民政、人力资源和社会保障、城市管理、住房和房屋管理、绿化和市容管理、公安等。诸多基层公共服务和管理政策的决策权限和执行资源由这些部门掌握。但实践证明，不同专业管理部门制定的政策可能存在冲突，如果缺乏“块”的参与和有效协调，那么宝贵的政策执行资源将难以发挥出应有作用，最终制约基层公共服务和管理效能的实现。从近年来修订的地方街道办事处条例就可以看到，街道被赋予越来越多的协调权力，如上海就规定，对辖区内需要多部门协同解决的综合性事项，街道办事处有权对相关职能部门及其派出机关，按照职责就近、管辖有利的原则，进行统筹协调、考核督办，街道办事处可以召集由政府职能部门及其派出机关参加的联席会议，协调解决辖区内各类公共事务、管理和安全事项。北京明确提出“街乡吹哨，部门报到”，街道办事处可以“统筹协调、指挥调度”区人民政府工作部门及其派出机关，以做好辖区服务管理工作。

第三，政社统筹。街道办事处不仅要协调条块关系，还肩负着统筹区域内的多元化力量的政治功能。社区内不仅存在市场化、社会化组织，社区还与外部的企事业单位、社会组织发生互动和交流。只有把这些社区内外、体制内外的多元资源都统筹整合起来，把各种政治性、经济性、社会性资源都链接到社区空间，才能形成共同创造美好生活的格局。因此，街道不仅要组织实施与居民生活密切相关的卫生、文化体育、社区教育、养老等社区公共服务，还要动员辖区内企事业单位、社区组织和居民等社会力量参与社区治理，并要支持人民团体、群众活动团队、社区志愿者依法开展活动，为社区发展服务。

３．社会团结功能

基层社会治理既有国家属性也有社会属性，后者体现在社会的主体性功能和行动。改革开放以来，社会转型完成了从“单位人”向“社会人”的转变，而“社会人”向“社区人”的转变才刚刚开始。换句话说，社区自治的真正实现，基层社会治理的自我运转，必须以居民在社区中的交往性、社会性网络为前提，并以在交往基础上形成的互信互利、规则共识等公共理性为条件。缺乏这种现代化意义上的社会团结或者说再组织化，就难以形成超越传统血缘关系和家庭基础的现代性共同体，社区自治也就是无源之水和无根之木，永远只停留在规划和设计之中。从这个意义上说，助推社会发育成长正是转型阶段国家的一种重要社会功能，也是“有机统合”型国家—社会关系的题中应有之义。

正如一个人不能自我孕育一样，社区治理格局的重新建构必须要由超越社区的力量来主导。基层社会共同体的建构或“治理性团结”理想的达成，必须由共同体之外的力量来推进，而街道办事处正是代表国家完成这一使命的具体组织载体。使命实现主要依靠以下三大功能：

首先是化解纠纷。由于居住密度较大，物权关联性强，社区居民在土地占用、自发搭建、房屋装修、公用设施、公共空间等方面很容易产生个体性甚至群体性矛盾和冲突，这些大都属于新形势下人民内部矛盾。对于国家治理来说，这些纠纷较为微观，但对于居民生活来说，这些问题与切身利益和美好生活息息相关。作为政治性的存在，以街道办事处为代表的基层政权组织必须依照法律法规，结合社区公约，秉持公共精神维护和生产公平正义，坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，实现邻里和谐共生和规范有序。

其次是助推协商。民主协商是新时代社会治理体系的重要组成部分，也是实现社会团结的重要路径。街道体制在健全基层民主协商机制方面起到不可替代的作用，利用社区代表会议、社区委员会等形式，组织辖区内企事业单位、社区组织和居民对涉及群众切身利益、关系社区持续发展的社区公共事务进行沟通协调，听取各方意见和建议，通过民主协商达成最大共识，实现公共价值最大化。在日常状态下，助推协商还包括指导居民委员会等基层群众性自治组织建设，健全各类自治平台，组织社区居民和单位参与社区建设和管理。

最后是动员治理。动员即发动全员参与，动员是形成组织定向和集体行动的有效方式，也是基层空间凝聚有机团结的一种重要路径。通过广泛发动群众参与，以专群结合、群防群治的方式维护社会和谐稳定是中国基层治理的独特之处，也是其效力之源。因此，街道办事处在社会综合治理、社区平安方面承担着重要职责，需要进行广泛的社会宣传，并且要配合公安机关、应急管理等部门，做好公共安全领域和重大活动城市安全风险管理，组织开展应急演练，监督辖区单位安全生产，还包括及时处置居民委员会反映的突出风险和问题，维护辖区安全稳定。

４．情感连接功能

习近平在浙江任职时曾撰文指出：“‘群众利益无小事’。群众的一桩桩‘小事’，是构成国家、集体‘大事’的‘细胞’，小的‘细胞’健康，大的‘肌体’才会充满生机与活力。对老百姓来说，他们身边每一件琐碎的小事，都是实实在在的大事，有的甚至还是急事、难事。如果这些‘小事’得不到及时有效的解决，就会影响他们的思想情绪，影响他们的生产生活”。２０２０年６月，习近平在宁夏考察时，特别强调要坚持以人民为中心的发展思想，切实解决好群众的操心事、烦心事、揪心事。从作为派出机关的身份以及相应的职责定位看，街道的工作重点就是去解决城市民众生活中的一桩桩小事，尤其是“操心事、烦心事、揪心事”。解决民众的“小事”，就是在为国家、集体解决“大事”，而在国家与社会之间构建有情感的连接，是国家与社会有机统合的必要条件。

改革开放后街道体制快速恢复，并在存废争议中持续发挥作用，及至在党的十九大之后获得“社会治理重心下移”和功能强化的新发展机会，正是因为在广阔的城市空间里，街道从多个层面实际开展或有潜力持续推进情感连接实践，发挥在国家与社会间建立情感连接的关键功能。从情感角度看待中国城市空间里的国家与社会发现，一方面国家向社会发出诸如“群众利益无小事”“有事找政府”“送温暖”等情感式政治承诺，另一方面社会则向国家发出“闹大”“表演式抗争”等情感式呼吁。街道处在国家与社会的“接点”位置，它既是国家情感式政治承诺的传达者，又是社会情感式呼吁的接收者，它能够成为一座连起国家与社会的情感桥梁。

中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务。中国特色社会主义进入新时代，中国共产党越来越强调以人为核心创新社会治理，强调国家资源配置、制度规范建设、治理技术创新都要服务于“人”的自由和全面发展。在此意义上，街道发挥情感连接功能的实质是重新聚焦“人”，这包括吸纳人的意见、满足人的需求、促进人的交往、提高人的素质、动员人的参与、增进人的认同等丰富的实践内涵。通过做好关于“人”的工作，街道让抽象的国家变得人格化、人性化，也让孤立的个体变成具有正确国家观的社会成员，从而在国家与社会之间建立起牢固的情感连接。总之，街道通过发挥情感连接功能，丰富了国家与社会关系的情感内涵，为国家与社会在多个层面的有机联系、合作乃至统合创造了条件。

四、街道体制统合功能的实现机制分析

国家与社会的有机统合，有赖于街道体制积极发挥转换传导、社会团结、政治统筹、情感连接等功能。从方向、平台、策略与组织四个方面入手，我们可以把街道体制统合功能的实现机制概括为制度刚性、平台黏性、治理柔性和组织弹性。

１．制度刚性机制

按照组织社会学的一般观点，“组织如果不能向任务环境提供合宜的东西，组织将不能取得其生产所必须的投入”。市（或市辖区）政府是街道的上级机关，也是街道任务环境中的最重要部分。理论上，如果一个街道不能保质保量地完成市（或市辖区）政府依法分配和临时交办的各种行政任务，那么它将不能取得必要的生存资源，甚至于走向被撤并的命运。据此而言，街道尽管处在国家与社会的“接点”位置，同时受到国家与社会两方面力量的影响，但它的首要身份是政府组织，其行政属性超越社会属性而占据首要位置。从管理上看，由于街道是基于可见的地理空间而非具体项目或职能而设立，具有清晰的地理空间管辖边界，因此行政系统内的属地责任治理逻辑很自然地从一级政府延伸到街道，进一步强化了街道办事处的行政属性。不管是在哪个领域，也不管是在发挥何种功能，街道都必须按照政府运行的一般规则来行使权力和承担责任。这一内在规定性塑造了街道体制运作的一个主要机制，即制度刚性机制。

第一，方向刚性，坚持刚性的政治方向。街道必须严格执行党的路线方针政策，注重把国家的意志有效地传达给社会，面向社会公众讲好党和国家为人民服务的故事，为国家汲取认同与支持。第二，约束刚性，接受刚性的行动约束。虽然街道从事的主要是社会性或民生性工作，机关色彩较淡，但它同其他政府组织一样，必须在特定的刚性约束中行动，如编制（主要是行政编制与事业编制）管理的约束。第三，任务刚性，执行刚性的治理任务。街道必须执行相应的刚性行政任务，必须执行由上而下派发的各类“任务包”。进一步来说，处在行政体系末端的弱势地位又决定了街道事实上难以拒绝“行政发包”以及各类摊派。在一定情况下，除了法律法规规定的治理任务，处在社会治理实践前沿的街道还需要协调处理各类新生的、无法律法规处置依据、难以划入政府部门职责范围内的社会治理任务，不可避免地成为一个“没有边界的箩筐”。第四，责任刚性，承担刚性的行政责任。街道体制需要肩负与其职责相匹配的刚性行政责任，并接受上级政府及其部门的多方面任务考核和民众的社会评价。

上述四个方面相互关联，共同构成了街道的制度刚性机制。其中，第三个维度即任务刚性最为核心，是街道制度刚性机制的集中体现。不管行政发包的内容与方式如何变化，市（市辖区）政府都能够把相当的治理任务交给街道来做。随着中国特色社会主义进入新时代，民众对美好生活的向往转化为城市治理的压力，城市政府面临的治理任务日趋增加，分配与交办给街道的任务随之越来越多。在这种情况下，街道的任务刚性促成了街道作为“兜底型政府”的形象，保证了即便是在网络社会里，政府也能够进入和治理城市基层社会，而不会在各种网络中越来越虚弱乃至成为“空心政府”。一言以蔽之，制度刚性是街道得以调适国家与社会关系的重要机制，其存在能够部分解释为何即便是在强调简约治理的时代街道仍是不可或缺———街道能够有效保证国家意志在最基层社会的表达与执行，成为国家政治与行政体系管理城市基层社会的必不可少的组织载体。

２．平台黏性机制

平台黏性机制是指街道体制把多元行动者的诉求与力量黏合到一个统一平台，进而在多元行动者间形成共同的治理愿景，打造集体的治理力量。平台黏性机制的良性运转有赖于如下平台的建构与发展。

第一，党建引领平台。街道处在真正的国家与社会“接点”位置，“引领秩序”社区治理模式的建构以及党建引领平台的价值在街道层面表现得更为明显。自２００４年中办提出建立区域化大党建格局后，各城市开始探索在街道层面建立区域化党建平台，形成了一系列成熟经验，例如上海“以构建条块结合、资源整合、利益契合的党建联建模式为区域化党建的运作机制”。通过区域化党建等党建引领平台，街道获得较大协调力，可以更好地在党建的语境下进行吸纳与整合。２０１９年中办印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，要求“充分发挥街道社区党组织领导作用，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局”。此后，街道推进党建引领的权威与能力得到加强，街道党建引领平台获得更好的发展空间（如街道党群服务中心为街道黏合多元行动者提供了空间与物质基础），也为后文讲的其他几个平台的发展提供政治保障与组织保障。

第二，民众诉求汇聚平台。街道实施黏合的主要对象之一是社会公众。除了如走访、信访等传统渠道，街道依托信息通信技术，构建诉求汇聚平台，及时收集和整理社会公众的诉求。目前，上海、北京等城市都把实际的民众诉求汇聚平台建立在街道层面（依托相应的１２３４５市民服务热线），由街道直接面对和协调处理民众的诉求。在此基础上，街道自身逐渐发展成一个民众诉求汇聚平台：一方面，尽可能细致地梳理民众的多样化诉求，特别是收集民众对于特定公共政策的反馈；另一方面，向上级政府输送初步整理后的民众诉求，为后者开展相关的决策以及决策调整提供数据支撑。

第三，城市综合管理平台。城市是巨型复杂系统，基于专业化分工的政府部门分立体系往往无法应对城市管理中的诸多难题，这就催生了协调与合作的必要性。然而，协调与合作是不易操作的。作为惯例的领导小组、部门间“牵头—配合”等机制不足以解决协调与合作的有效落地问题———城市政府职能部门距离城市管理对象（包括社会公众）较远；政府职能部门的管理手段比较单一且往往是非人格化的。在街道层面建立和发展城市综合管理平台，就成为一种必然选择。通过城市综合管理平台机制，街道整合了政府职能部门的管理资源与力量，柔化了政府职能部门的硬性管理方式，最终拉近了国家与社会的距离。

第四，自治指导平台。要实现国家与社会的有机统合，既不能一味地用国家力量干预社会，也不能不顾实际地放任社会自我进化。自治指导平台机制通常建在街道层面，能够通过以下三个具体过程推动国家力量与社会力量的合作：一是街道把国家的法律法规与政策传递给社会自治组织，为社会自治框定一个国家允许的范围，或者更准确地说，划定一个国家禁止的范围；二是街道作为政府的代表，在社会自治出现失灵时（如缺乏资源、自治水平低、自治组织内部纠纷）提供必要的资源与技术支持；三是街道充分调动自治力量进行自我管理、自我服务，及至参与城市基层公共治理，从而既降低行政运行成本，又能够提高自治力量的主人翁地位与满足感。总之，自治指导平台机制化解了国家与社会间的天然紧张关系，为二者合作创造了条件。

３．治理柔性机制

党的十九届三中全会提出，“中央加强宏观事务管理，地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，赋予省级及以下机构更多自主权，合理设置和配置各层级机构及其职能，增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制”。构建简约高效的基层管理体制，在城市基层空间里的具体要求之一就是减少对街道的微观控制，赋予街道更多自主权，重视和鼓励街道自主探索。向街道赋权是有现实依据的：街道面对的问题多是一线问题、新生问题，如老旧小区加装电梯，现有法律法规往往无法给出清晰的指导性解决方案，通过立法解决又需要较长的时间，需要街道自主探索解决方案。正是在构建简约高效基层管理体制的语境下，街道体制的治理柔性机制得以形成。

第一，治理柔性机制强调以解决问题为导向。为解决实际问题，街道并不严格按照科层制的照章办事原则来行事。为更好地解决城市基层社会现实问题或满足特定民众的特定需求，进而把矛盾化解在源头基层，街道可以也应当针对具体情境和具体事例采取针对性的策略，甚至在一定范围内可以对行政体系制定的公共政策进行创造性执行。

第二，治理柔性机制更加强调使用社会化方式。街道处在国家与社会的接点位置，其可以调用的手段是多样化的。但就实际情况来看，与一般的政府组织习惯于使用行政方式、法律方式与经济方式不同，街道会经常性地使用社会化的、非强制性的方式来开展工作。例如，经常性地使用面对面宣传动员的方式，引导群众、志愿者一同参与社区治理，社会治安综合治理中的联防联控就是如此。使用“软法”而非“硬法”来调节社会关系，化解社会冲突与社会矛盾，与当前强调的德治、法治、自治“三治融合”相一致。强调使用民众喜闻乐见、乐于接受的方式来传达和执行国家意志，如推行生活垃圾分类政策时更多依靠面对面说服的方法而非使用法律手段予以惩罚。

第三，治理柔性机制强调关注民众的精神生活。在现实生活中，街道可以通过多种形式关心和改善民众的精神生活。例如，开展“送温暖”活动，看望处在困境、窘境中的群众，送去问候以及相应的款物，让他们感受到党和政府的关心关爱。开展“促交往”活动，以党群服务中心等各类空间设施为基础，促进群众间的公共交往，化解社会冷漠与区隔，改善群众的社会生活环境。开展“供服务”活动，直接提供或扶持社会组织提供丰富的文化、体育等服务，丰富群众的精神生活。

进一步来说，中国国家“稳定政治”的逻辑集中体现在基层社会治理领域，这就使得街道的治理柔性机制具有了合法性依据———街道的治理柔性行为能够得到所属上级政府的认可和支持，同时也增加了合法性基础———街道的柔性治理行为缓解了冲突与矛盾。借助治理柔性机制的运作，街道在形式上接住了“上面千条线”并能够灵活地穿梭于国家与社会之间，一方面作为国家形象的代表传达和执行国家的意志，实现“国家意志的柔性控制”，另一方面灵活回应事无巨细、公私难分的一个个具体诉求。

４．组织弹性机制

街道服从于一系列的制度刚性机制，但这并不必然导致街道组织的僵化。事实上，相对于乡镇一级政府、街道上级政府的职能部门等，街道组织是具有较大弹性的，其机构设置、工作岗位设计、人员配置、财务支出等都存在明显的弹性调整空间。组织上的弹性机制确保了街道作为“调适装置”的机动性。相反地，如果组织弹性机制不存在，或者说街道的组织比较僵化，那么街道将无法发挥调适国家社会关系、促成国家与社会有机统合的功能。简言之，制度刚性机制与组织弹性机制不仅不矛盾，而且还是相互支撑和促进的———组织进行弹性调整的目的就是为了促成刚性控制目标的实现，而制度刚性机制又会持续产生维持街道组织弹性的需要。还可以从如下三个方面来理解街道的组织弹性机制。

第一，组织弹性机制首要体现在用工弹性。街道作为派出机关除了具有一定编制数量受到控制的公务员官僚群体和事业单位派生群体之外，还有大量基本不受刚性约束的雇佣群体。在中国东部的Ｓ市中，街道作为区政府的派出机关，以公务员作为载体的官僚群体数量大都在５０人左右，以事业编制人员为载体的派生群体大致有３０至３５人，但雇佣群体则会达到５００—８００人。通过这种基层治理群体“一分为三”的相对隐蔽方式，街道组织突破了国家行政体系内的编制管理制度的刚性约束，掌握了一定的用工弹性，为自身开展活动争取了实质性的力量支持。

第二，组织弹性机制意味着增设、调整与撤销的难度相对较小。街道组织的弹性要超过乡镇政府所谓的自主性扩张意义上的弹性。街道主要向上一级政府负责，其组织调整的空间更大，增设、调整乃至撤销的难度要远远小于既要对本级人民代表大会负责又要对上一级政府负责的乡镇。这种相对灵活性正在构成当前街道作为“调适装置”的内在优势。

第三，组织弹性机制具有一定的主观建构性。从现实的角度看，街道的整体运作符合“行政发包制”的基本逻辑之一，即以结果为导向进行考核和检查。上级对街道的考核检查也是以结果为导向，主要看街道是否完成和在多大程度上完成了任务，却并不严格限制街道为完成任务而采取的组织弹性调整措施，甚至会向街道提供突破特定限制的指导与帮助。在行政发包制下，市或市辖区政府与其派出机关的利益是共容的，街道的组织弹性机制毋宁说是上级政府有意建构的结果。

五、结论与讨论

２０２１年初中共中央政治局召开会议审议了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，将基层治理体系和治理能力现代化建设作为全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作，要求各地区和部门从巩固党的执政基础和维护国家政权安全的高度，深刻认识做好基层治理工作的重要性。新时代的基层治理绝不仅仅是帮助群众解决生活琐事、提供生活服务这么简单，而必然是执政党扎根社会、国家赢得深层次认同和人民实现美好生活这三种逻辑的有机统一。只有基于这种政治逻辑才能理解和把握基层治理在国家治理中的重要位置，也才能理解和把握处在这个位置上的街道体制的重要功能和作用。

本文属于规范研究，旨在重新解释街道体制的异质性和模糊性。本文并非讨论街道体制改革的具体路径和措施，而是将这一体制放在国家和社会互动的宏观视野中审视，讨论其迁延变化的制度性、历史性和社会性逻辑。在与现有街道体制研究文献形成对话的同时，本文的解释能够为今天街道体制改革的热点问题（如街道决策过程的制度化与非制度化、是否保留街道的招商引资职能、如何加强街道的服务管理力量）提供一个讨论基础。改革开放４０多年来，中国国家和社会关系发生着重大变化：一方面，国家在努力适应市场化改革后形成的新的多元化、动态化社会，希望在传统计划经济和单位制解体后继续实现对社会面的掌控和基本秩序的维护，并能有效回应社会的各种服务性、民生性诉求，形成有效的“民生供给”；另一方面，民间社会的发育和成长虽然具备一定的自我管理和服务的能力，但也必须学习如何构造基于公共理性和公共规则的真正意义上的共同体，以填补计划经济结束后国家“有限收缩”所释放出的公共空间资源。通过调适实现国家与社会的“有机统合”是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是国家发展和社会整合的重要基础。街道体制的转换传导、政治统筹、社会团结和情感连接功能，使其成为迈向“有机统合”过程中不可或缺的力量。

街道体制的异质性和模糊性正是履行这些功能的必然结果。街道作为一级政府的派出机关，既非政府，也非社会组织，而是介于两者之间。但正是这种介于国家和社会之间的性质，使它能够游刃有余地穿行于政党、国家、市场和社会等不同主体之间，协调整合各类基层治理资源，成为调适国家与社会关系，进而形成国家与社会“有机统合”的有效载体和工具。从这个意义上说，街道体制就是一个“调适装置”，它的制度刚性、平台黏性、治理柔性和组织弹性四大机制确保了在基层社会治理过程中具有相当的调适能力，既能够以社会方式传递和实现国家治理意志，也能够有效吸纳社会的治理诉求和意愿，并将两者融合起来变成构建基层社会秩序的重要力量。在基层社会治理中，某个具体的政府部门、单位、队伍可能会随环境发展变化而被撤销，但承载着“联系国家与社会”使命的街道却需要长久存在。街道作为国家与社会关系“调适装置”的地位基础由此而形成，并因当前社会治理重心下移战略的实施而得到巩固和强化。

２０２４年党的二十届三中全会提出：“健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理力量。”立足于现实国情，街道体制可以被视为转型时期中国基层社会治理的一种有效制度安排和比较优势，需要长期坚持并保持动态活力。从宏观上说，在治理体系和治理能力现代化的语境下，街道体制在未来相当长一段时间内都会保持这种既非彻底政府化、理性化，也非完全社会化、人格化的“二元”属性或者说“中间”形态。从微观上说，应该坚持加强街道服务管理力量的导向，按照重心下移、权责匹配、简约高效的原则，通过顶层设计、机制变革和流程再造，进行转型、瘦身、增能、提效等改革，推动街道体制合理确定职能，统筹各类资源，精简合并机构，加强协作联动，充实社区力量。在这一过程中，要充分体现街道作为基层公共服务的组织者、基层社会治理的引导者、基层民主协商的促进者的角色，进一步提高整体的运行效能、统筹功能和服务动能，充分激活社会自我管理自我服务能力，形成基层党组织领导下的共建共治共享的治理格局。

作者单位：容志，武汉大学政治与公共管理学院；刘伟，华东理工大学社会与公共管理学院

责任编辑：张陈一轩