敏捷治理驱动的数字乡村建设与治理优化理路

陈柳云 覃青仪 曹阳春

[关键词]敏捷治理；数字乡村；敏捷识别；敏捷响应；敏捷反馈

2022年，中央网信办等十部门联合印发《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》，强调推动传统乡村基础设施完善，推动“互联网+政务服务”向乡村延伸，提升村级智能业务管理水平，加强农村智慧应急管理体系建设。随着数字乡村建设工作的推进，“互联网+政务服务”加快向乡村延伸覆盖，乡村数字化治理新模式不断涌现，乡村数字化治理效能持续提升。然而在数字乡村建设赋能乡村治理的过程中出现了数字化应用程度不高、数字治理路径不畅等问题。敏捷治理具有精准识别、柔性运作、渐进调适的能力，可通过迭代更新的方式谋求公共问题的可治理性，其作为一种手段或工具，聚焦最新数字技术的创新应用，能够不断适应社会环境的变化，及时发现问题，以便更好地预测社会发展趋势，使组织规划适应社会变化，持续提升乡村治理效能。

一、敏捷治理驱动的数字乡村治理三维框架

敏捷治理具有快速性、灵活性和回应性的特征，可以使政府在未知的环境中快速识别社会问题和公众需求，迅速对组织结构和工作流程进行调整，以快速迭代的方式设计公共产品和服务以满足公众不断变化的需求；可促进政府快速回应，尽早介入治理，形成灵活应变、渐进迭代的治理方式，注熏合作、双向互动的治理关系，及时有效解决乡村治理中存在的问题。当前学界研究敏捷治理多集中于人工智能治理、应急治理、基层治理、企业治理等领域，其具有集识别、响应和反馈于一体的特征，能在治理目标、治理机制、治理流程和治理体系等层面发挥熏要作用。基于敏捷治理特征及流程可以从敏捷识别、敏捷响应、敏捷反馈三个层面来理解敏捷治理理论下的数字乡村治理逻辑。在一体化数字平台中，面向中国乡村治理场景，首先需要敏捷识别出问题或风险，随即进行敏捷响应，而后针对问题或风险的处理情況敏捷反馈，将反馈的信息传递到敏捷识别和敏捷响应阶段，以便控制问题和风险的处理结果朝着既定的目标发展。通过这一流程的循环将问题解决或将风险影响降到最低。

（一）敏捷识别是开展乡村数字化治理的首要环节

敏捷识别意指在一体化数字平台上快速、精准识别出乡村治理过程中遇到的风险或问题。风险具有不确定性，一旦发生便会对目标造成影响。对于乡村治理过程中遇到的风险要控制，应降低其发生的可能性，或减轻其发生后造成的影响。问题可看作应然与实然之间的差距，即现状和期望之间的矛盾，是一个已经发生并具有一定影响的事件，通常具有负面影响。面对乡村治理中遇到的问题，应分析原因，寻找解决方案，减轻影响或接近期望。敏捷识别是通过构建数字化平台，建立强大的情报网系统，使得信息互联互通；面对未知的环境，搭建风险和问题识别系统，该系统经由大数据编程模拟乡村治理可能遇到的风险或问题的情景算法，经过大数据信息分析技术对情报网收集到的因素来识别预判可能存在的风险或已经存在的问题，进而精准、快速地识别出乡村治理过程中可能存在的威胁。

数字乡村治理的敏捷识别作用机理表现为在未知且复杂的内外部环境下，情报网系统将收集到的乡村治理事件中的确定或不确定因素，经由一体化数字化平台运用大数据分析技术，通过与数据库已构建好的风险和问题识别系统的信息比对，识别外部环境复杂变化下，乡村治理过程中可能遇到的风险或问题，进而在乡村治理中准确快速地识别出影响乡村平稳发展的因素，以便采取必要举措。

（二）敏捷响应是一种动态的防范化解未知风险的过程

敏捷响应是指继敏捷识别风险或问题后，对其做出快速回应以期预防或化解该风险或问题。敏捷治理通过构建大数据平台和运用相关数字技术实现点对点交互，实现快捷、及时和迅速的公众需求响应。在未知的环境下，对风险或问题的敏捷响应有助于为数字乡村治理提供更具弹性的治理空间，更为灵活的治理方式。数字乡村治理需要构建一个治理结构来对未知环境做出迅速回应，具体做法有：其一，建立程序性可执行方案系统，针对一些常规性的乡村治理事件制定一套可依循的算法，遇到类似的情形，数据平台能按以往经验拟定方案由一体化数字化平台自行加以处理；其二，构建智慧管理平台，及时、准确、客观、全面地反映乡村治理的进展状态，运用情报网共享信息数据，回应村民、公众及社会组织遇到的各种问题；其三，自我组织能力的强化，在没有外部力量的推动下，各自组织对面临的问题自行解决能力越强，其适应和创新能力就越强；其四，建立共识体制内外部利益相关方协同治理，达成系统性的协同创新共识，通过信息共享系统，由利益相关方共同对数字乡村治理遇到的问题加以回应解决。

数字乡村治理的敏捷响应作用机理表现为在智慧管理平台上对已敏捷识别出的风险或问题，进行客观全面的分析，经由程序性可执行方案系统对风险或问题的分析数据进行预响应，判断其是否可由系统自行给出解决方案，若可以则执行程序性算法拟定的方案进行响应，反之则将程序性可执行方案系统判断的数据分析结果输出，供基层自组织或利益相关方获取数据，并据此制定应对策略，以便对不稳定因素做出准确快速的响应。

（三）敏捷反馈是对敏捷识别、、敏捷响应的重要补充

敏捷反馈涉及系统与环境之间的信息交互，强调通过反馈实现系统与环境之间的有机平衡，从而实现预期的目标。任何智能系统都蕴含着反馈机制]，在一体化数字化平台敏捷识别出风险，并对风险或问题做出响应后，需要有一个机制来监督该平台做出响应的执行结果是否与实际治理的既定目标存在偏离。这个机制通过信息收集、筛选、处理、传递，向一体化数字化平台反馈治理的实际进展，以控制数字乡村治理朝既定方向发展，同时一体化数字化平台对反馈回来的信息加以处理，形成一套可供借鉴的经验。并根据反馈信息来适时调整乡村基层治理的方式，使得组织不断改进和持续提升自身各项综合能力，通过创新应用现代数字技术来不断适应社会环境的变化，预测社会未来走势，根据社会变化及时调整乡村数字化治理规划，进一步提升乡村治理效能。

数字乡村治理的敏捷反馈作用机理表现为对风险或问题做出敏捷响应后，由。监督反馈机制收集响应过程中的信息数据，经中枢系统进行大数据分析，获取一体化数字化平台做出的实际响应治理结果是否与期望效果存在偏离。若不存在偏离则一方面在中枢系统运作下对具有普遍共性的问题或风险及其解决方案形成经验算法，存储于数据库中以便遇到类似的情景时，智慧管理平台能迅速形成拟定方案快速响应；另一方面在中枢系统的控制下将风险或问题的方案执行到底，控制整个治理过程朝着既定方向前进。若存在偏离则再次对已收集的新数据经由情报网系统、风险和问题识别系统的比对信息，迅速辨别新的风险或问题，然后交付智慧管理平台做出敏捷响应，最后经由监督反馈机制进行风险或问题的信息反馈。

二、敏捷治理下肇庆市数字乡村建设分析

为深入推进数字政府的建设、推进乡村全面振兴，近年来广东省肇庆市开拓创新，积极推进“数字政府2．0”建设服务，提出构建健全数字政府“大治理”，提升县域治理数字化水平，打造“一网统管”的助县帮镇扶村样板，其中广东省肇庆市城管局通过数字型智慧化管理手段，实现市、县（区）两级数字化管理平台信息数据的互联互通，成为广东省首个与国家乡村综合管理服务平台成功联网对接并实现单点登录的地级市。肇庆市正在建设的数字乡村样板已取得初步成效，多个乡村人选全国示范乡村典型案例，凸显了敏捷治理思维。

（一）互联互通信息数据库敏捷识别，使乡村治理影响因素更为凸显

全市数字化管理平台搭建互联互通信息库数据库，包括但不限于城市部件库、实景影像库、网格数据库、卫星影像库、地理编码数据库，平台还共享公安、交通等多部门的监控视频资源，用以实现对乡村公共管理领域的全方位实时，监控。平台通过集成采集、系统接口等渠道，将数据导人市信息中心大数据库中实现了数据共享。肇庆市广宁县的“大数据可视化平台”在移动终端、物联网设备下采集数据，通过外部数据接口汇集镇下属各个村的应用数据，全面直观展示乡村振兴的各项数据。数据库的搭建集成全市乡村治理的各项数据信息，有助于数字赋能乡村治理者利用大数据信息结合定性和定量的分析方法敏捷识别出乡村治理过程中的影响因素，在一体化数据库平台上，激活乡村管理基础数据，运用大数据分析技术将收集到的信息加以处理，在情报网系统与风险和问题识别系统的信息比对中迅速识别出基层治理可能存在的风险或问题，找到影响乡村治理的因素及源头，制定应对策略，为乡村治理者科学精准地推进乡村数字治理现代化提供可行性依据。

（二）智慧化管理平台敏捷响应，使全民智“治”渠道更加畅通

通过信息采集手段对乡村实施“实时”扫描，敏捷识别出问题所在后，在智慧化管理平台对风险或问题做出迅速准确的响应，随时对风险或问题的处理结果进行核查，在程序性可执行系统中进行微处理以及迅速响应智慧化管理平台指定的其他任务。畅通数字乡村治理渠道，有利于倡导群众共同参与乡村治理，大大提高响应处理的效率。例如，通过“肇庆人民城管”微信公众号，乡民可对遇到的有关治理乱象进行举报，届时会有专门工作人员前往处理，而后所有案件属地将自动流转、跟踪、考评，能够及时响应乡民反映的问题并迅速处理。又如，肇庆市城管局开发了“门前三包智慧化管理系统，利益相关方均可参与到乡村治理中来。该系统主要是通过采集基础数据，建立并完善“门前三包”信息库，形成统一的数据信息资源中心，完善可执行系统数据库以便更好地落实“一店一档”管理制度，也可供乡民群众查询、评价利益相关责任主体的服务口碑等各类信息及上报问题，并每月自动生成考评结果应用于奖惩利益相关主体在乡村治理中的表现。肇庆市封开县罗董镇大洞村的“智慧积分”系统以家庭为单位，鼓励村民主动参与乡村治理积分项目并兑换相应奖品。该系统通过鼓励引导村民的自治行为从“村事”转变为“家事”，“智慧积分”管理令乡村治理的工作可量化，能够快速回应解决现实问题。在市民和智慧化管理系统的共同作用下，利益相关方会更为灵活、快捷地对问题进行响应。

（三）监测管理系统敏捷反馈，使乡村治理更为规范条理化

数字监测突破了人工巡逻监管时空局限性，构建的监测管理系统能够迅速感知执行状况，修正偏差行径，及时监控反馈使得乡村治理朝着既定方向良序进行。肇庆市怀集县中洲镇的“环境防火监测”系统利用AI烟火识别技术，监测山林区域，确保及时反馈火情火险信息，从源头解决问题；“环境水质监测”系统在河流水流平缓位置布置水质监测传感器，监控并分析水质变化并将结果反馈给有关部门，为当地生态振兴工作提供管理协助信息。网格化管理系统对核查中存在的问题，通过自动查岗定位和管控网格巡查员到岗、巡查情况，及时通报反馈，对与网格处置有关联的人员，精准分配问题处置指令，对需要支持的网格区域，做到随时调度、随时支援，实现网格化治理工作有序推进。建筑·生活垃圾运输车监管系统能对纳入的所有车辆的行驶路线、行驶过程中的操作行为等进行全方位的监管，一旦出现违法违规操作，或者监测到车辆偏离路线及监管设备下线等情形，该监管系统将迅速、及时、灵活地向有关部门反馈信息，便于报警派案并向车辆发出警告或对监管车辆做出正确的行驶处置。

三、敏捷治理驱动下数字乡村治理面临的现实挑战

近年来，随着肇庆市数字乡村建设的推动，数字乡村治理转型加快，但基于敏捷治理理论不难发现，其在数字乡村治理过程中还存在一些问题，表现为以下几方面。

（一）数据治理工具欠缺，技术驱动创新应用不足

数字乡村治理需要依托一体化数字化平台敏捷识别可能存在的风险，而后经过智慧管理平台做出敏捷响应，最后在监督反馈机制下反，馈问题进展，进而搭建乡村治理的弹性治理空间，提高乡村治理的效率。首先，在这个过程中，需要强大的数据信息智慧系统对响应、识别、反馈环节进行全方位的支持，但在现实中，数字乡村的建设普遍滞后于数字城市的建设，数据技术工具尚未全面覆盖乡村治理领域，技术驱动下的识别覆盖面不足，可能导致某些问题或风险无法迅速识别，从而导致响应处理迟缓乃至可能延误。其次，在响应阶段，人工智能技术尚未成熟，技术驱动的解决方案尚不成熟，数据治理成功案例及资源分享不足，进而导致响应不足。例如，在咨询类的问题响应中，有些缺乏人工智能的有效回复，尤其是简单、重复性的业务咨询问题等，主要依靠人工回复可能会降低响应的效率。又如，由于缺乏数据系统适配的处理方案和经验分享，在非程序性问题上可能会导致多个部门在协调处理时延长响应时间。最后，在反馈阶段，艨督反馈机制只在特定領域如乡村环境监测、社会治安等方面发挥作用，村社民情仍然主要依赖于基层政府及村级自治组织的反馈，群众及其他组织参与不足，导致反馈不足。简言之，数据技术工具欠缺、人工智能技术尚未成熟、技术驱动创新应用不足导致肇庆市数字化建设的识别、响应、监测不足。由于各地经济、社会发展程度不一，各个乡村数字化建设推进进度不一，因此，依靠技术工具治理的敏捷治理呈现不同效果，当有阻碍识别、响应、反馈的因素出现，可能会降低敏捷治理的有效性。

（二）政策制度不完善，数字协同机制欠缺

近年来，我国自上而下颁布了关于推动电子政务、数字政府、服务型政府建设的政策文件，从战略规划层面有力推进了数字乡村的敏捷治理。但不可否认的是，结合信息化、数字化技术，在推进乡村的“互联网+政务服务”、数字化智慧平台方面，无论是硬件建设还是政策制度仍处于发展阶段，许多与乡村智能管理相关的制度尚不完善，跨部门、跨区域等数字化协同机制缺失，因此数字乡村治理过程中的识别、响应、反馈子系统并不像预想的那么流畅，由于缺乏更为具体的政策制度的有效指导，降低了数字乡村治理的效率。

（三）数字乡村建设依赖政府驱动，治理结构存在缺陷

近年来，数字乡村建设主要依靠政府力量调动各类资源要素自上而下推动，各级政府及工作人员的电子政务服务能力显著提高，从“办公自动化”“三金工程”到一系列金字工程行业系统建设再到“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”，通过政府业务流程再造、流程优化，整合相关政府部门“一站式”办公，政府管理与服务在数字技术的“加持”下实现了“加速”。但是，数字乡村建设发展到现在，全程推进依然依靠政府驱动，其他主体参与度不高或参与能力较弱。敏捷治理强调用户导向和以人为本，但是当前乡村农民群体整体数字素养偏低，导致部分农民难以通过数字化平台反映自身诉求，不利于实现基于用户导向的及时识别、互动和反馈。作为村级自治组织（包括行政村和自然村），在传统的村庄治理中发挥了熏要作用，但现在还有许多村干部数字技术运用能力较低，参与乡村数字化治理的积极性不高，在响应处理问题阶段还是沿用以往的方式，阻碍了敏捷治理的推进。此外，在乡村振兴的大，背景下，推动数字乡村敏捷治理离不开各．类企业以及社会组织的参与，但实际情况是，除了中国电信、中国移动等信息类国有企业与涉农金融机构的参与，如在肇庆市德庆县官圩镇，中国电信合作参与了推进数字政府发展和数字化乡村治理发展等行动；在广东农信联社的领导下，肇庆农商银行与各级党政部门密切交流合作，启动了“数字门牌”项目，打通政务与金融服务的最后一层阻碍，其他主动参与的企业以及社会组织还是比较少。治理主体单一，数字化人才短缺，治理结构有待优化，整体数字治理能力有限，对乡村治理中遇到的风险或问题难以形成迅速识别、快速响应、及时反馈的关系网络，阻碍了数字乡村的敏捷治理。

四、新时代数字乡村治理的优化路径

（一）健全数字治理工具，落实技术驱动创新应用

敏捷治理是数字化时代下，为了应对复杂、多变、多元的治理需求而提出的治理理念。要推进数字乡村敏捷治理，必须重视技术创新驱动力，以点带面，以强扶弱，加快城乡数字系统一体化建设；在数字乡村系统设计上要积极结合乡村特点，尽可能覆盖农业、农村、农民的现实问题，扩大数字“感知面”，便于智慧识别出各类问题或风险。识别系统应能迅速判断是否为需要由政府介入解决的问题以及对应的负责部门，对问题进行分流处理。在响应系统上，整体治理层级既要考虑纵向部门的一体性，也要考虑横向部门的联通互动性，保障问题分流后至少有相应的一个部门或多个部门联合响应处理。要加大人工智能技术的研发与运用，尤其是一些简单的咨询类辅助类业务，在强化技术运用的同时必须加强政府价值引领，优化自动配置的解决方案。在保障系统运行的隐私性和安全性上，要加大政府层级部门信息共享度，以便于相关部门能够汲取经验迅速响应。在监管监测系统上，不仅要重视政府内部反馈结果，还需要覆盖治理需求方的真实感受，拓宽监测监管面，以便于获取更多的反馈，后续持续优化改进。

（二）完善数字乡村政策制度体系，健全数字协调治理机制

当前数字乡村治理的相关政策主要在宏观、中观层面，微观政策制度较为欠缺，相关责任部门应加快研究出台相关政策制度，如在数字乡村系统中对于治理技术工具的要求、标准和规范，又如在推进乡村数字化敏捷治理过程中各部门的协作分工和职责、问责机制，再如各类扶持发展数字乡村建设重点项目文件等，数字乡村建设中敏捷识别、敏捷响应和敏捷反馈阶段需要全过程的制度支持。需要进一步完善跨部门合作和协同治理机制，强化跨部门、跨层级、跨区域的数据融合与业务协同，以便及时响应联合治理，提升数字整合的治理能力，增强数字乡村治理效能。

（三）强化数字多元共治，构建数字乡村治理共同体

敏捷治理不能仅仅依赖于政府部门，不论是在敏捷识别、响应还是反馈阶段都需要除政府部门外的组织或个人的有效参与。基于用户导向的数字乡村敏捷治理，需要加强数字乡村治理共同体的建设。首先，要加快提升数字时代下基层政府治理乡村问题的各项能力，尤其是数字化运作下的科学决策、执行能力、有效监督与质量评估等，确保问题的精细化识别以便实现准确供给，加强和不同主体的沟通以便解决现实问题。其次，持续提升村级自治组织数字治理能力，重视“内培外引”，提高乡村数字化人才的待遇，加大政府技术指导和免费培训的频率，加强乡村数字人才队伍建设，改善村级自治组织办公条件，确保村级自治组织能够主动识别、积极响应和及时反馈，顺应数字乡村发展，提升敏捷治理水平。最后，积极引导非政府组织、企业和村民个人等有序参与数字乡村建设与发展，通过利益驱动、价值引领鼓励支持非政府组织、企业和村民个人参与数字乡村治理，为其提供专业技术．、人才等支持，创新智能化设备和手段，提高各类数字系统或软件运用的便利性和可操作性，例如，数字终端开辟语音识别、问题鉴别等功能，对不懂操作的可以点击旁边视频边学边做，用“傻瓜操作”的模式扩大村民群众的参与度，让广大村民便于享受数字红利。强化多元主体共同参与数字乡村敏捷治理，利用智能化设备对乡村治理形成事前快速识别、事中迅速响应及事中事后及时反馈的关系网，点线交织整合社会资源，减少不必要的资源浪费，进而更好地實现乡村治理朝既定目标迈进。

五、结语

数字时代，敏捷治理是一种能快速感知复杂多变乡村治理要素，灵活、准确回应乡村发展多元需求，更好解决乡村问题的治理方式。随着数字化的发展，敏捷治理与人工智能、数字技术等的融合度会越来越高，对于运行基础与规则、介入主体、治理环境等也会提出越来越高的要求。持续优化敏捷识别、响应、反馈的过程，有助于在发展变化中纵深推进数字乡村建设，提升乡村治理效能，推进乡村治理现代化。