河湖岸线保护与利用规划编制关键问题探讨

望思强 何勇 陈正兵

摘要：编制河湖岸线保护与利用规划是河湖长制工作的重要任务以及河湖管理的重要抓手。研究了中国现有岸线保护与利用规划编制成果，采用对照验证、示例说明、理论分析、专家咨询等方法，对规划编制工作中岸线边界线划定、岸线功能区划分、岸线长度统计等关键问题展开了探讨；对照《河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）》相关内容，梳理了各地的做法，分析了各自的优缺点；在此基础上提出了应对上述关键问题的处理原则和解决思路。研究成果表明：为了更好地推动岸线保护与利用规划编制工作，应从法律层面明确河湖岸线的定义，由更高层级机构组织开展编制工作，因地制宜地划分岸线边界线和岸线功能区，同时应注意合理地统计利用岸线长度。

关键词：河湖岸线； 岸线保护与利用规划； 规划编制； 河湖管理

中图法分类号： TV82

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.04.007

0引 言

河湖岸线是指河流两侧、湖泊（水库）周边一定范围内水陆相交的带状区域［1］。作为河湖水域与陆域的交接地带，岸线既是河湖正常发挥行蓄洪功能、维护河湖生态系统健康的重要载体，又是具有重要开发利用价值的国土空间［2］。随着经济社会不断发展，城市化进程加速推进，河湖岸线保护与利用之间的矛盾逐渐突出，编制河湖岸线保护与利用规划成为统筹岸线保护与利用、强化岸线管控的重要举措。

2019年，水利部印发了《河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），要求各地切实落实规划编制责任，并在2021年底前完成规划编制工作。截至目前，各地已基本完成本轮规划任务，并将规划成果成功运用到岸线管控工作中，积累了大量的工作经验，取得了不少成绩。尽管如此，由于河湖岸线涉及的地貌环境多样、管理部门众多、保护与利用协调难度大，规划编制过程中暴露出了不少问题，严重影响了岸线保护与利用规划的实施效果。2022年，水利部印发《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，进一步强调加快河湖岸线保护与利用规划编制审批工作，将岸线保护与利用规划融入“多规合一”国土空间规划体系，与此同时，水利部还启动了河湖岸线保护与利用规划编制规程的起草工作，旨在进一步规范岸线保护与利用规划编制工作。在此背景下，为总结本轮岸线保护与利用规划编制工作的经验教训，更好地推动下一轮规划修编深入开展，迫切需要对规划编制的关键问题进行集中梳理和探讨。

河湖岸线保护与利用规划工作开展至今，一直少有学者对规划编制中存在的问题以及地方反馈的信息进行系统性的分析和研究。本文对河湖岸线保护与利用规划编制工作的相关政策法规和各地报告成果进行了深入调研，结合多年来的岸线保护与利用规划工作经验，采用对照验证、示例说明、理论分析、专家咨询等方法，重点对规划编制中有关岸线定义、规划层级、岸线边界线划定方法、岸线功能区划分方法以及岸线长度等方面的问题进行了分析，并寻求对应的解决方法和思路。

1河湖岸线保护与利用规划编制工作历程

编制和实施河湖岸线保护与利用规划是实现岸线科学高效管理的有效路径，水利部门很早就对此进行了大量的尝试与探索。1999年，江苏省出台了《江苏省长江岸线开发利用布局总体规划纲要（1999～2020年）》［3］，这是较早的关于岸线的规划性文件。2008年水利部组织编制了《全国河道（湖泊）岸线利用管理规划技术细则》［4］，成为首个全国性岸线保护与利用规划指导性技术文件。2016年和2019年，水利部、国土资源部分别印发了《长江岸线保护和开发利用总体规划》［5］和《珠江-西江经济带岸线保护与利用规划》［6］，成为首批出台的大江大河岸线保护与利用规划。2018年南京市颁布了《南京市长江岸线保护办法》［7］，率先提出要编制长江岸线保护详细规划。2019年水利部印发了《河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）》，对规划的编制工作进行了较为系统和全面的规范，成为当下各地编制河湖岸线保护与利用规划的最重要依据，全国各地按照水利部工作部署，开展了岸线保护与利用规划编制工作，其中较具代表性的为2021年水利部印发的黄河、淮河、海河、松辽流域重要河道岸线保护与利用规划。2023年南京市进一步实施了《南京市长江岸线保护条例》［8］，编制了《南京市长江岸线保护详细规划2022～2030》［9］，对《指南》提出的规划工作内容进行了细化与拓展。目前，中国已基本完成本轮岸线保护与利用规划的编制任务，部分先行地区即将开始规划修编工作。

2岸线的定义

中國现行法律中没有对河湖岸线进行正式的定义，不同部门在日常监管中对岸线的管理任务和利用需求不同，因此对于岸线的定义有着不同的理解和表达。水利部门是河湖岸线主管部门，历来将岸线定义为沿河湖的带状区域。《全国河道（湖泊）岸线利用管理规划技术细则》［4］中规定“河流（湖泊）两侧（周边）水陆边界一定范围内的带状区域是滩涂岸线资源，既具有行洪、调节水流和维护河流（湖泊）健康的自然与生态环境功能属性，同时又在一定情况下具有开发利用价值的土地资源属性”。《指南》中规定“岸线是河流两侧、湖泊周边一定范围内水陆相交的带状区域”。目前，水利部门主要采用《指南》中规定的岸线定义。除水利部门之外，其他部门对岸线的定义较少，相关部门主要从自身管理职责出发，强调对岸线的保护和利用要求。例如交通部门在河湖岸线开展港口建设时，重点关注港区的总体布局，其在制定港口规划时只需将岸线定义为一条线，用于确定港口范围和统计港口长度。生态环境部门开展生态修复与环境保护工作时，将岸线空间连同其周边的水域、陆域视为一个生态系统，其工作任务是对整个生态系统内污染环境、破坏生态的行为进行治理，并采取相应的修复措施。

事实上，由于河湖岸线未被纳入法律之中加以规范表达，在法学理论上和法律条文中，中国岸线实质内核尚且不清［10］。随着各地相继印发岸线保护与利用规划，岸线定义不清带来的问题愈发凸显，例如编制规划时对岸线边界线（尤其是临水边界线）的划定方法难以明确，对岸线的管控要求难以落实等等。尽管《指南》中对这些内容进行了规定，但由于岸线的定义十分复杂，且不同河湖情况差异较大，不少地方在编制过程中还是会被这些问题困扰。

为进一步明确规划对象，夯实规划编制基础，应从法规层面提出河湖岸线的定义，强化关于编制岸线保护与利用规划的工作要求，夯实河湖岸线管控的法理依据；结合已有岸线保护与利用规划编制经验和实施效果，完善对河湖岸线的定义，细化相应条文解释和说明，明晰规划编制原则，打通现有工作中的关键症结。

3规划层级

中国岸线保护与利用规划的政策导向以河湖长制要求为主，具体编制工作由水利部门组织开展。2019年，水利部办公厅下发《指南》，要求各省级主管部门原则上在2021年年底前完成规划编制任务，这直接推动了规划编制工作的全面开展。除此之外，中国在法律层面对于开展岸线保护与利用规划的规定较少，仅有《中华人民共和国防洪法》第二十七条做出规定：“建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求”。2021年颁布施行的《中华人民共和国长江保护法》规定：“国家长江流域协调机制统筹协调国务院各部门和长江流域省级人民政府划定河湖岸线保护范围，制定河湖岸线保护规划”，但该规定仅限长江流域，对其他地区没有约束效力。河湖岸线保护与利用规划工作涉及的部门众多，缺乏法律层面的支撑，协调难度大，部分地区由水利部门批复实施，使得规划的层级较低，约束力较弱。

针对岸线保护与利用规划层级较低的问题，南京市进行了有益探索，2009年起，南京市就以城市规划部门为主，编制了南京市长江岸线资源综合利用总体规划，之后按照“多规合一”的思路，顶层制定“拥江发展”的重大策略，将岸线保护与利用规划与城市总体规划相融合，形成“一江两岸、联动发展”格局，有效提高了岸线保护与利用规划的实施成效［11］。

筆者认为，为奠定河湖岸线保护与利用规划重要地位，提高规划对岸线利用行为的约束性和对岸线保护行为的指导性，应高位协调，强调河湖岸线的国土空间属性，由更高层级机构组织开展岸线保护与利用规划编制工作，按照“多规合一”的思路，主动融入国土空间规划体系，更好地统筹各部门对河湖岸线的保护与利用要求。

4岸线边界线划定方法

水利部2019年印发的《指南》中对岸线边界线的定义为“沿河流走向或湖泊沿岸周边划定的用于界定各类岸线功能区垂向带区范围的边界线，分为临水边界线和外缘边界线”。外缘边界线明确了岸线带状区域的外边界，一般可采用河湖管理范围线，具备相关条件时可向外适当延伸；临水边界线明确了岸线带状区域的内边界，一般在河湖管理范围内，特殊情况下可与河湖管理范围线重叠。岸线边界线示意图见图1～2。

岸线边界线划定，尤其是临水边界线划定，是规划编制的核心工作之一，也是规划的难点环节。虽然《指南》对临水边界线的划定方法做出了规定，但由于中国不同地区河湖自然特点、管理水平以及管控要求差异较大，部分河湖在划定临水边界线时未完全采用《指南》中规定的方法。

4.1各地在划定外缘边界线时的不同做法

划定外缘边界线时，《指南》将河道分为有堤防河段、无堤防河段以及规划建设堤防河段三类。甘肃省根据自身特点对这一分类方法进行了细化，将河道分为有堤防河段、无堤防有规划河段以及无堤防无规划河段三类，其中无堤防无规划河段还进一步分为有设防需求河段和无设防需求河段［12］，分类更加细致全面，提高了外缘边界线划定的可操作性。此外，甘肃省对路堤结合的特殊情况提出了处理意见：以防洪为主兼做公路的“堤路”应以堤为主，兼顾路用，划定岸线边界线；以交通为主，兼有防洪功能的“路堤”，原则上以路为主，在不影响防洪安全的情况下，按道路管理部门要求划定岸线边界线。为了强调保护优先的原则，甘肃省还提出，在外缘边界线划定时应充分考虑城市、农村等不同地区经济社会发展对防洪安全和岸线资源的需求，充分考虑沿河重要文物、基本农田、重大公益性基础设施等用地需求，并结合地形地貌等因素对外缘边界线进行修正。

4.2各地在划定临水边界线时的不同做法

划定临水边界线时，《指南》提出，对已有治导线或整治方案线的河段，优先采用治导线或整治方案线，这一方法在各地得到了广泛的采纳［6，13］。对于无治导线或整治方案线的河湖，《指南》中按照平原河道、山区型河道、湖泊、水库、河口五大类型划定临水边界线。在实际工作中，部分河流由于沿线地貌差异不大，为操作方便，不少地方按照有堤防岸段和无堤防岸段两大类划定临水边界线。例如，广西凤山县规定，境内河流有堤防或者护岸河段以堤防或者护岸迎水侧堤脚线为临水边界线，无堤防或者护岸河段按2 a一遇洪水位与岸坡交线划定［14］；云南省雄楚彝族自治州2023年施行的《楚雄彝族自治州河湖岸线保护管理条例》［15］中规定，有堤防工程的河段以设计水位线作为临水边界线，无堤防的河段以常年水位线或者设计水位线作为临水边界线；《珠江-西江经济带岸线保护与利用规划》［6］中规定，珠江流域有堤防河段可根据河道防洪形势采用某一特征水位与堤防的交线；无堤防河段按照临近有堤防河段的特征水位与岸边交线划定。除此之外，对同一行政区划而言，若辖区内的河湖具有较为相似的水文特性和地貌特征，为了便于规范管理，有些地区直接采用统一的临水边界线划定方法，例如《广东省河道水域岸线保护与利用规划编制技术细则》［16］中规定，省内河流统一采用防洪设计水位与陆域的交线作为临水边界线。

对山区性河道而言，部分地区水文资料缺乏，特征水位难以确定，按照《指南》要求划定临水边界线十分困难。为推动工作开展，新疆的白杨河在U型河谷段直接采用岸坎作为临水边界线［17］，广西凤山县的山区河流直接采用堤防或者护岸迎水侧堤脚线作为临水边界线［14］。甘肃省水利厅在组织编制省级河流岸线保护与利用规划时，针对甘肃河流实际情况以及编制过程中遇到的问题，专门印发了《甘肃省河湖岸线保护与利用规划编制中解决“三线重合”有关问题的指导意见》［12］，将山区河流分为“V”字型无滩地河段和有滩地的山区河段，前者的临水边界线划定方法与《指南》相同，后者则借鉴了《指南》中平原河道的临水边界线划定方法。

对平原河道而言，参考文献［13，18］针对黄河流域的河湖，对《指南》中临水边界线的划分方法进行了细化，将平原河道细分为河势稳定河段和河势不稳定河段，后者还继续分为有控导工程河段、无控导工程河段、河势尚未得到控制河段和河势已得到控制的弯曲河段。甘肃省［12］也采用了这一分类思路，但是将河势不稳定河段细分为有堤防河段和无堤防河段两类。上述文件中还要求临水边界线应结合河势演变、地形地貌、排洪槽宽度等因素进行修正，而《指南》中没有相关表述。学术界针对这一问题也进行了研究，杨红卫等［2］指出，南京河段边滩数量多且面积较大，若以常水位作为临水边界线，会使岸线走向曲折，形状宽窄不一，给岸线保护与利用规划编制和管控带来困难，建议对于边滩面积较大的河道在确定临水边界线时，若边滩高程高于常水位，但上水淹没频率较大的，可采用边滩与堤岸的交界线划定临水边界线；若边滩基本不行洪且有一定合法利用需求，则仍以常水位与岸边交线划定临水边界线。

对南方河网而言，以太湖流域为例，河道两岸多为直立的挡墙式护岸，河流断面为较规则的矩形，难以按照《指南》要求确定平滩流量或者造床流量。为此，《太湖流域重要河湖岸线保护与利用规划》［19］规定，太湖河网地区有堤防岸段、望虞河、太浦河均以临水侧挡墙顶外缘线作为临水边界线，这既满足临水边界线的划定原则，又极大地提高了划定工作效率。

对沿线河势变化剧烈、环境条件多变、控制因素复杂的特殊河湖而言，为了保证临水边界线划定成果的合理性，同时便于未来开展河湖岸线管理工作，不少地方针对河湖特性提出了特殊的临水边界线划定要求。例如，贵州省清水河［20］在划定临水边界线时，要求对湿地公园、中心城区、天然河道等不同岸段按照保护对象的不同，采用不同的频率洪水与岸边交线作为设计水位，同时还为规划中或实施中的河道、航道整治工程预留空间；河南省《河湖水域岸线专项规划》［18］规定，针对河势不稳、河槽冲淤变化明显、主流摆动的河段，划定临水边界线时应充分考察河势演变影响，将临水边界线适当向堤防方向后靠。

针对临水边界线和外缘边界线划分方法相同的情形，《指南》没有说明该如何处理，各地的做法不尽相同。有的河湖采用双线重合的做法，如《珠江-西江经济带岸线保护与利用规划》［6］中规定，无堤防河段，临山体河段按外缘边界线与临水边界线重合考虑。有的河湖刻意将两根边界线分隔开，保证岸线的带状属性，如《广东省河道水域岸线保护与利用规划编制技术细则》［16］中规定，对于临水控制线与外缘边界线重合的情况，临水线位置不变，外缘线向外扩展，扩展的宽度可参考上下游岸线宽度。还有的河湖选择只保留其中一种边界线，如《黄河流域重要河道岸线保护与利用规划》［13］中指出，现状水库的临水边界线和外缘边界线基本重合，由于库区可按《水库大坝安全管理条例》等规定进行管理，划定临水边界线的必要性不大，因此不再划定临水边界线。甘肃省水利厅在组织编制甘肃省级河流岸线保护与利用规划时，专门印发了《甘肃省河湖岸线保护与利用规划编制中解决“三线重合”有关问题的指导意见》［12］，通過细化临水边界线和外缘边界线的划定方法，并尽量向外扩展外缘边界线，解决了两条边界线是重合还是分隔的问题。

对长江干流而言，其情况较为特殊。由于编制年份较早，其岸线保护与利用规划中只划定了一根岸线边界线（临水边界线），用以进行岸线长度量算和岸线功能区的划分。与黄河不同，长江两岸的边滩宽度占河道总河宽比例较小，这样处理的好处是强调了岸线在顺水流方向上的分段管控，弱化了垂直水流方向上岸线宽度对管控要求的影响，避免了复杂的岸线范围划定工作，对岸线利用项目的管控更加简单明了。实施多年以来，该规划在长江流域河道管理中发挥了非常重要的作用。

4.3岸线边界线划定的建议

根据各地积累的经验和反馈的意见可以看出，岸线边界线的划定工作非常复杂，缺乏普适性和规律性，因此在规定边界线划定方法时，一方面要合理分类，保证相关条款具有较强的针对性和可操作性；另一方面需要注重划定方法的灵活性，允许各地根据河湖的地域特征、自然特性、管控形势等选择最符合当地实际情况的划定方法，切实提升规划编制效率和规划实施效果。综合各方因素，边界线划定应遵循以下原则：

（1） 岸线边界原则上位于河湖管理范围内，其中外缘边界线一般采用河湖管理范围线。特殊情况下，当外缘边界线超出河湖管理范围时，应控制超出距离，并且明确水利部门对超出部分的管理权限。

（2） 保证两岸临水边界线之间有足够的行蓄洪空间，保障河湖行蓄洪安全。

（3） 岸线边界线与水流流向基本平行，尽量保持平顺，岸线宽度不宜过大，否则将大幅增加管理难度，不利于控制岸线利用规模。

（4） 因地制宜，对边界线划定成果可结合实际管理需求和河湖自身特性进行合理调整。

5岸线功能区划分方法

《指南》中将岸线分为岸线保护区、岸线保留区、控制利用区和开发利用区四类功能区，目前大多数河湖采用了这一划分方法。部分经济较发达的地区对城市岸线的管控更加精细，在四类功能区的基础上细化出了二级功能区，如《安徽省长江岸线保护和开发利用规划》［21］按使用功能将岸线细分为生态保护区、水工程区、农业生产区等8类；《南京市长江岸线保护详细规划》［9］将岸线四大功能区细分为港口岸线、城市景观岸线、临水装备制造岸线等14类。

在规划的实践过程中，不少地方反映开发利用区和控制利用区之间的差异度不大，定义存在交叉，管控要求难以区分开来。为此，部分河湖对《指南》的功能区划分方法进行了优化，比如《黄河流域重要河道岸线保护与利用规划》［13］中只划分了岸线保护区、岸线保留区和岸线控制利用区，删除了开发利用区类型，这是根据《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》［22］提出的高质量发展要求而做出的调整。与黄河流域相似，广东省2019年颁布的《广东省河道管理条例》中规定，岸线保护利用规划应划定“三线三区”，即外缘边界线、堤顶控制线、临水控制线和保护区、保留区、控制利用区，没有划分开发利用区。这是因为广东省境内河道开发利用率已比较高，尤其是珠江三角洲地区，若划分开发利用区，容易让人误解该河段无开发利用限制，不利于河道的保护。另外，删除开发利用区不代表河湖不能开发利用，在控制利用区也是可以开发利用的。

除了《指南》提出的四类岸线功能区，还有河湖将岸线划分为生产岸线、生活岸线和生态岸线，统称“三生岸线”。生产岸线主要指跨（穿）江设施（跨江桥梁、过江隧道、穿江缆线等）、港口码头（化工、钢铁、重工、煤电、造纸、粮储、轮渡等）、造（修、拆）船、工业企业（工业取排水口）等利用岸线；生活岸线主要指自来水厂取水口、观光码头、生活用房、支持保障系统（海事、公安、航道局、执法基地、渔政等）等利用岸线；生态岸线主要指原生态岸线及湿地利用、生态修复段岸线等［23］。与四类岸线功能区相似，三生岸线也存在定义交叉的问题，例如生态滨江公园应该划为生活岸线还是生态岸线，跨江桥梁和穿江隧道应该划为生产岸线还是生活岸线，这类问题一直没有得到权威的解释。为使三生岸线分类体系更加精确，一些学者尝试着进行了相关研究，例如王昌博等［24］以行为主体的主观用地意图作为三生空间归属的判定依据，在三生空间基础上加入了具有更高生态环境辨识度的亚类，建立了一套三生空间分类方案，但这类研究成果缺乏较强的可操作性。

综上可知，《指南》提出的四类岸线功能区主要根据不同的管控严格程度进行划分，三生岸线主要从不同的岸线用途进行划分，前者更加强调岸线的负面清单式管理，后者更加强调对岸线用途的规划和引导，各有所长，但都存在定义交叉的问题。笔者认为，岸线功能区划分要符合当地经济社会发展需求和岸线管控政策导向，便于管控要求的提出和规划目标的实现，必要时可在现行四类功能区的基础上进行灵活调整。岸线现状开发利用程度较高、需控制开发利用强度的发达地区，可不划定开发利用区；河湖管理水平较先进的地区，可以对四类功能区进行细化再分区，或者尝试将四类功能区和三生岸线两类方法相结合，例如《南京市长江岸线保护详细规划》［9］中同时划分了四类功能区和三生岸线，并在此基础上编制了生态修复规划，有效提升了规划实施效果。

6岸线长度

6.1岸线长度统计对象的确定原则

针对岸线或者岸线功能区长度的统计方法，目前没有明确的规定，《黄河流域重要河道岸线保护与利用规划》［13］中按外缘边界线长度进行统计；《长江岸线保护和开发利用总体规划》［5］《广东省河道水域岸线保护与利用规划编制技术细则》［16］中按临水边界线长度进行统计。笔者认为，岸线长度统计方法应结合河湖实际情况进行具体分析。首先，统计方法应具有一致性，即规划自身前后具有一致性、与已批复的上位岸线保护与利用规划具有一致性；其次，应选择更贴合河湖平面形态的岸线边界线作为统计对象；此外，还应尽量选择更加平顺光滑的边界线作为统计对象。

6.2利用岸线长度的统计标准

许多地区将岸线利用率作为岸线保护与利用规划的重要控制指标，而计算利用岸线长度是统计岸线利用率的前提条件。目前已有规程规范中没有规定利用岸线长度的统计标准，针对滨江公園、堤防（护岸）工程、农田耕地等项目是否应该计入利用岸线长度，不同地区做法不同。长江干流在统计利用岸线长度时，认为防洪护岸整治工程、生态环境工程、农田耕地等主要是对河道岸线进行平顺改造或改善局部的生态环境，并未实质性占用河道岸线，因此未计入这类项目的利用岸线长度［25］。《甘肃省大通河岸线保护与利用规划》［26］《清江岸线保护与利用规划》［27］等将护岸工程计入了利用岸线长度；《湖北省沮漳河岸线保护与利用规划》［28］《甘肃省嘉陵江（含白龙江）岸线保护与利用规划》［29］等将亲水景观平台和滨江公园计入了利用岸线长度；《全国河道（湖泊）岸线利用管理规划技术细则》［4］中将农业规划岸线纳入了利用岸线的范畴。笔者认为，旨在保护岸线生态环境、维护岸线安全稳定，不影响岸线后续再利用的项目，不应计入利用岸线长度，如堤防（护岸）工程、河道整治工程、耕地，以及对岸线的稳定、通达无明显影响的观景台（或亲水平台）、公园、广场、文化设施等。与此相反，应计入利用岸线长度的项目类型包括防洪工程（拦河闸坝、分洪口门、分洪渠等）、供排水工程（水闸、泵站、堰坝、取水口、排水口、排污口）、港航工程（港口、码头、船闸工程）、涉河建筑及设施（跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、隧道、管道、缆线、通讯和电力等设施）等，这些项目除实际占用岸线长度之外，其根据相关工程保护法规而确定的不可重复利用的管理和保护范围也应计入利用岸线长度。

7结 论

河湖岸线作为宝贵的国土空间资源，有力支撑了经济社会的快速发展。近年来，水利部门高度重视河湖岸线的重要地位，大力加强了对河湖水域岸线空间的管控，并要求各地编制出台了河湖岸线保护和利用规划。由于岸线管理具有特殊性和复杂性，规划在编制和实施过程中出现了不少难点，也暴露了一些问题。结合各地规划编制经验和相关研究成果，本文针对这些难点问题进行了探讨，提出了工作思路、编制原则和方法建议，以达到优化规划编制方法、简化规划编制流程、提高规划实施效果的目的。

（1） 建议从法律层面明确河湖岸线的定义，完善对岸线范围的描述，并在法律条文中明确提出编制岸线保护和利用规划的有关规定。

（2） 为提高岸线保护与利用规划的约束性和权威性，我国应高位协调，由水利部统筹安排，联合自然资源等部门，按照“多规合一”思路，协调各部门对河湖岸线的管控要求。

（3） 岸线边界原则上位于河湖管理范围内，其中外缘边界线一般采用河湖管理范围线。由于不同河湖之间差异较大，岸线边界线的划定应强调因地制宜原则，允许各地根据河湖地域特征、自然特性、管控形势，对岸线边界线及岸线功能区划分成果进行合理的调整。

（4） 岸线功能区划分要符合当地经济社会发展需求和岸线管控政策导向，便于管控要求的提出和规划目标的实现。岸线现状开发利用程度较高、需控制开发利用强度的发达地区，可不划定开发利用区；河湖管理水平较先进的地区，可以对四类功能区进行细化再分区，或者尝试将四类功能区和三生岸线两类方法相结合，以提升规划实施效果。

（5） 对岸线及功能区长度的统计方法，可根据河湖特点灵活确定，统计应具有一致性。此外，应尽量选择更贴合河湖平面形态、更加平顺光滑的边界线作为岸线长度统计对象。在计算岸线利用率时，旨在保护岸线生态环境、维护岸线安全稳定，不影响岸线后续再利用的项目，不应计入利用岸线长度，如堤防（护岸）工程、河道整治工程、耕地，以及对岸线的稳定无明显影响的观景台（或亲水平台）、公园、广场、文化设施等。

参考文献：

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（编辑：黄文晋）