新加坡经验之于中国

■本刊国际问题观察员 庄礼伟

东亚金融危机似乎在一夜之间否定了“东亚发展模式”。近年来学界热衷于讨论“东亚发展模式”的种种弊端,这当然是必要的,但这些讨论的立论前提有一些问题。实际上,“东亚发展模式”并非只有一种模式,香港的自由市场导向的发展模式与印度尼西亚的裙带资本主义模式相去甚远,而韩国的国家、银行、大财团三位一体的政府主导型发展模式与台湾中小企业唱主角、以市场为主配置资源的发展模式也并不一致。新加坡、香港虽然同属自由化程度相当高的经济体,但它们的社会发展模式也有着较大的不同。简言之,并没有一个单一的“东亚发展模式”。对于中国来说,产自东亚近邻的一些成功经验和有效做法,仍然值得继续研究和梳理。

半个世纪以来经历了社会转型、意识形态斗争、石油危机、全球经济衰退、金融危机、周边国家骚乱等诸多风雨,但发展一直平稳、社会动荡极少的新加坡,是一个以华人为主体的国家。新加坡用了大约两代人的时间创造出一个富足、廉洁、精致、依法治国、生产和社会基础设施完善、国际竞争力强劲的东方社会。在发展中国家中,这是一个奇迹;在华人数千年来的历史中,这也是一个奇迹;在金融危机之后飘摇动荡、社会矛盾尖锐的东亚威权主义国家当中,新加坡是一个明显的异数。作为一个城市国家,新加坡的发展模式当然有其无法完全复制的局限性,但在如何为发展提供一个坚实的平台这一课题上,新加坡的做法虽然不乏争议,但从其实际效果来看,具有一定的借鉴价值。

中国领导人关注新加坡经验

1978年,邓小平访问新加坡。李光耀在国宴上告诉邓小平:新加坡华人的祖先都是目不识丁、没有土地的中国南方农民,而华人的精英阶层并没有来到新加坡,因而没什么事情是新加坡做得到而中国做不到,或没办法做得更好的。邓小平当时虽然对此没有发表评论,但从李光耀言谈的“激将”语气来看,邓小平心中自然会有一番不平静。14年后,1992年,邓小平在视察中国南方时,发出了要借鉴新加坡经验和做得比新加坡更好的指示。此后,中国大陆掀起了考察新加坡经验的热潮,拿李光耀的话来说,是把新加坡放在显微镜下观察,凡是觉得有吸引力,可以在中国各大城市里复制的经验,都详细加以研究。

1980年,江泽民曾在新加坡考察了两个星期,当时新加坡经济发展局派了一名署长吴博韬担任他的联络员。在吴的印象中,江泽民是个认真勤奋、明察秋毫的官员,会仔细研究每个问题,凡事追根究底,同时为人平和、生活俭朴。考察即将结束时,江泽民坦诚地询问吴博韬:“中国的土地、水源、能源、劳工都便宜得多,但是你们吸引了这么多投资,我们却做不到。这到底有什么秘诀?”吴回答说,关键在于政治稳定所产生的信心和不断提高经济生产力。吴说,新加坡是商业环境风险指数最低的国家,企业家可以放心在这里经营和投资。认真而勤奋的中国官员江泽民在新加坡虚心考察,收获颇丰。九年后,江泽民成为中国共产党的总书记。20世纪90年代,中国成为了全球吸纳外资第二大国家。

新加坡经验的核心:好政府

近来有若干海外观察家认为,中国领导人既不会复制欧洲的“第三条道路”,更不会走急剧变迁之路而导致政经失控、社会涣散,而很有可能放大新加坡的经验,走一条既开明又有控制的谨慎、稳妥的发展道路。笔者认为,新加坡的经验相当多是基于实事求是和理性构思,就局部而言,尤为精致缜密,从而较为成功地把握了经济起飞和社会转型,并安然度过若干次重大经济低潮,因而确有不少可取之处。目前新加坡经济发展成绩斐然,社会秩序良好,贫富差距小于欧洲国家,且比许多欧洲国家都要富裕。

新加坡经验是“外国经验”,同时它也是一个华人社会的经验。新加坡经验,概而言之,是以“好政府”理念为核心,致力于政府与社会的紧密结合,充分吸纳世界先进经验,为国家发展提供坚实的制度平台、社会平台和人力资源平台。

小国、危岛、孤城情境所产生的“生存哲学”和实用精神,使新加坡领导层非常强调一个强力、稳定、贤能、廉洁的政府,在以一个“强政府也即好政府”为中心的制度框架之下,吸纳了西方的法治精神(在新加坡很难“走后门”)和西方在市场经济建设方面的诸多经验,也保留了东方的家庭价值观和社会关系的秩序观,采取了一系列积极、平衡、灵活的发展政策,如强调公共部门的服务质量,积极开发优良的人力资源,注重劳资关系的和谐,对社会事务实行严格管理,鼓励市场竞争,维持高储蓄率,与西方跨国公司保持亲密关系,以西方管理模式取代家族管理模式,等等。总之,新加坡是西方市场经济制度与东方价值观成功结合的典范,这是一种成功的“共同体资本主义”(communitarian capitalism),或者说是一种“非个人主义的资本主义”。新加坡人和早期拓殖年代的美国人非常相似,总是把“效率”和“实用”作为衡量一切事物的标准,反观今日之美国,口号和教条倒是越来越多了。

“好政府”是新加坡经验的核心。新加坡总理吴作栋1995年在其母校美国威廉斯学院(吴在此获得发展经济学硕士学位)演讲时说:新加坡的成功经验只有两条,一是良好的经济基本因素:竞争的市场、对外开放、经济整体的稳定、高储蓄率和投资率;二是良好的政府:政府在协助取得良好的经济基本因素方面,扮演一个重要角色。他说,政府仅仅在经济方面做得好是不够的,还必须在政治和社会辅助方面也做得好,如教育、住房、劳资关系和社会凝聚力等等。

可以这么说,新加坡的经济建设和人民的日常生活一丝一毫都离不开“好政府”。“好政府”(它背后是一系列合理的“好制度”)是欠发达国家最重要的发展平台。

“好政府”也对外国投资者(特别是大型跨国公司)产生了强大的吸引力。新加坡政府不会频繁、无故变更其既定的政策,更不容许毁约、背信使企业和国家丧失信用,也没有社会动荡和不明朗的未来使投资者丧失信心。2000年,设在香港的政治及经济风险咨询机构(PERC)把新加坡法律制度的效率与可靠性列为亚洲第一。如何使我们的法律制度既有效率又非常可靠?在这方面中国显然还有一段很长的路要走,有许多东西要学。

“好政府”还有一个重要特征即“好人政府”。当然这与民本主义、清官治国有很大的不同,新加坡的“好人政府”是制度的产物。“好人”之“好”,无非贤能二字。新加坡官员阶层的能力是没有问题的,他们是被政府精心培养起来的人中之杰,具有国际视野和丰富的专业知识。新加坡官员更为人所瞩目的是他们中很少有人贪污受贿。2000年9月,“透明度国际”宣布把“全球廉洁领袖奖”颁发给李光耀,在“透明度国际”该年度的廉洁国家排行榜上,新加坡名列全球第六名;在全球十个最廉洁的国家,新加坡是唯一入选的亚洲国家。

李光耀在新加坡建立起来的制度虽然严厉到有“半专制”的嫌疑,但从国情环境和实践经验以及效果来看,这套制度在发展经济、提高人民福利和遏制贪污腐败方面是卓有成效的。在新加坡,政府官员享有高薪同时因惧怕严峻的法律而不敢贪污,进而成为内心的自觉与自律;新加坡商人也很少有行贿送礼的习惯,这使得他们在东南亚邻国丧失了不少做生意的机会,但却使他们很容易适应在西方发达国家的商业环境,同时也吸引了众多的跨国公司前来新加坡设立运营机构;新加坡有定期的政治竞选,但竞选很少涉及金钱政治问题;新加坡的领导核心层基本上都能廉洁自律,公务员队伍的廉洁与领导核心阶层的廉洁不无关系。更重要的是,新加坡已经建立起非常有效的舆论氛围,人们把担任公职而贪污受贿的人看成社会公敌。曾担任新加坡国家发展局局长的郑章远在贪污案发后,选择了自杀一途,因为他无法忍受来自全社会的鄙视和唾弃。在新加坡的政治文化和公务员意识中,不诚实的牟利行为是个人生命中最大的耻辱和最不明智的选择。

李光耀本人是如何看待在新加坡经验中的“严苛”与“无情”的呢?他否认新加坡政府实行的是传统的独裁能人统治,但他也承认部分是事实。他认为在华人的传统中,统治者是胜任其职的人,具有学识和能力,是正直的人。不过,这些人是世袭的,而“每五年我都必须面对选民”。李光耀不仅从硬件上改变了新加坡,更重要的是他通过先进制度和法治精神的渐次濡染,改良了一个华人社会。“好政府”不仅是“好人政府”,更是一个引导者、服务者和被监督者三位一体的制度框架。

政府与社会的紧密结合

在西方自由主义经济理论中,好政府是干预少的政府。而新加坡的“好政府”显然是一个干预“多”的政府。其实,干预的多与少不是问题,关键是“干预的性质、社会本身的性质和政治运作的性质”。许多国家都可能采取政府干预,但与新加坡相同的结果不会在以软弱的政治机制、低下的行政能力和高昂的“政府失败”风险为特征的环境下发生。对于发展中国家,“好政府”也往往意味着是“强政府”,但新加坡的强政府与一些贪污成性的“强政府”有所不同,新加坡的强政府更注重“好政府”的内涵,注重“回馈社会”。

一般来说,获得权力合法性的途径有三:暴力、恩惠或意识形态教化。仅仅依靠暴力和严密的组织结构来维持权力合法性是远远不够的,还必须依靠人民的认可,并且后者的影响更为持久。一个政权可以运用思想和文化手段塑造和影响人民的价值观,使他们认可现存的政治和社会秩序,从而自愿地服从国家的控制与管理。此即意识形态的“合法化职能”(legitimation function)。但随着发展中国家政治文化世俗化的发展,理念的神圣性和号召力已逐步减弱,政府越来越倾向于用改善人民生活水平的实际行动来获得权力的合法性。而新加坡政府正是按照“人民支持政府,政府回馈社会”的思路来获得“长治久安”的。

新加坡政府在减少收入差距和帮助低收入阶层方面,甚至进行了政府行为的干预。政府制订了多种政策来“防止形成一个下层社会”,把收入较低的人分散到各个选区居住,这就使他们获得帮助的可能性增大。此外政府实行了在教育上的援助政策,使低收入阶层的子女能够通过接受教育而摆脱贫困。吴作栋自上任以来从多方面实施了帮助贫弱者的政府工程和社会工程,提出政府要和人民签订“新的社会契约”,让所有国民都享受到发展的实惠。

所谓“新社会契约”,是政府保证每个新加坡人都有平等和最多的机会发挥个人才干,同时也为少数竞争力低下者提供一个社会安全网,在族群之间、贫富之间、受高层次教育者和教育水平较低的社群之间建立社会凝聚力。总之,新加坡走的是一条稳妥的现代增长道路,能够及时对收入的两极分化进行限制,基本做到了“藏富于民”,及时消除了社会动荡的隐患。根据联合国发展计划署的《1996年人类发展报告》,新加坡已经没有人生活在贫困线以下,尽管新加坡最富裕的20%家庭的收入是20%最不富裕家庭的收入的9.6倍,但富裕已是一种普遍现象。

与其同样采取威权统治的近邻印尼相比,新加坡的经验更显示了它的价值。金融危机爆发后绵延至今的印尼社会动乱充分暴露了其收入严重不均的问题。苏哈托家族通过政府庇护所积聚的巨额财富引起了公愤,并且使贪污成为印尼社会文化的一部分。虽然西方也有舆论指印尼是一个“威权主义国家”,但在结果上印尼与新加坡相比有明显的差距:新加坡通过威权政府鼓励私人资本和个人创业,但印尼则通过威权政府庇护官僚资本、垄断资本和黑钱。印尼的赤贫人口(每天收入不足1美元)的数量有增无减。1998年印尼发生了全社会的大骚乱,《远东经济评论》评论说:排华骚乱含有“阶级冲突”的意味,连印尼社会科学院的学者也承认,暴乱指向华人,是因为在华人身上看到了整个社会的贫富差距和社会不公,以及印尼的政治体制问题,“这表明政府与社会的关系脱节了”。

所以,威权统治在新加坡和印尼有着不同的表现和结果,通过东亚金融危机这个“放大器”,世人可以看得更为清楚。

与印尼的“政府与社会的关系脱节”不同,新加坡的成功之处可能正是在于“政府与社会的紧密结合”,新加坡政府是一个“强政府”,但更注重“好政府”的内涵。新加坡政府实实在在的富民政策使得政府与社会的关系较为融洽,无论是遭遇世界范围的经济衰退还是遭受金融投机者狙击,新加坡都没有发生社会失衡或动乱。“藏富于民”政策和实实在在的福利增长,使新加坡人基本认可人民行动党的治国策略。总之,政府与社会的紧密结合为新加坡政府确立了权力的合法性,并为新加坡走一条平衡、扎实的发展道路提供了坚实的平台。

同为华人社会,新加坡是小国,但确实也有不少大气之作。新加坡以我为主,同时虚心学习一切先进而“管用”的制度与方法的治国之道,是新时代华人智慧的结晶。中国不必机械地复制新加坡经验,但在自信和变通方面,我们要努力做得更好。

李光耀对现在的中国人充满信心,他说“这一代人在一个完全不同的社会里接触新思想新知识。二三十年后,他们将改变中国的面貌”。回顾李光耀1978年对邓小平说的那番话,让人真切地感受到这位赤诚的新加坡智者,总是在以各种方式激励他的祖国展开沉重而硕大的翅膀,飞越苦难和歧路,脱胎换骨,顶天立地。