让“新世纪”事件不再重演

孟俊红

湖北武汉“新世纪”事件过去已经四年多了，但是它给民办教育发展带来的震撼至今仍让人记忆犹新。私立武汉新世纪外国语学校由湖北省武汉市红康发展有限公司、武汉市路石教育改革基金会等单位联合出资于1995年兴办，是武汉市最早的民办学校之一。1999年，“新世纪”招收300名新生，在校学生达900名，一跃成为武汉市乃至华中地区私立学校中的“老大”，国内外20多家媒体对“新世纪”做过专题报道，一时间“新世纪”被称为私立學校的“样板”。但就是这样一所民办名校，到2000年居然负债4000万元而不能偿还。2000年12月，武汉市教育主管部门宣布“新世纪”解散。

究竟是什么原因导致了“新世纪”的倒闭？其原因很多，从表面上看，“新世纪”的停办是由于经营不善导致资不抵债。但据粗略估算，“新世纪”自1995年以来共招收2000名学生，单收取的教育储备金加上建校费就超过5000万元人民币，依此推算，是不应该出现资不抵债的。从法律的角度分析，“新世纪”同其他倒闭的民办学校一样，缺乏健全的法人制度是其实质原因。缺乏健全的法人制度，缺乏相互制衡的法人治理结构，学校举办者就能随意抽逃办学资金、挪用学校资产，随意干涉民办学校运作，这严重阻碍了民办教育事业的健康发展。正是基于对上述问题的考虑，我国《民办教育促进法》规定了民办学校法人制度。

究竟什么是民办学校法人制度？它对我国民办教育事业究竟能起到什么样的促进作用？它在现实操作过程中存在什么问题？这些都需要我们加以研究，积极应对。

一、民办学校法人制度对民办教育事业的重要作用。

什么是民办学校法人制度？法人是依照法律规定取得法律上的人格，具有民事权利能力和民事行为能力的社会组织。法人一旦成立，它就是独立的社会组织体，独立地具有民事权利能力与民事行为能力，可以独立地以自己的名义进行民事行为，取得民事权利，承担民事义务。作为社会组织体，法人独立承担民事责任必须以独立的财产权为基础，法人要正常运转还必须以完善的法人治理结构为前提。法人独立财产权、完善的法人治理结构、独立的民事责任对民办教育事业能够起到积极促进作用。

（一）民办学校独立的法人财产权可以有效避免对民办教育的非正常干预。

在《民办教育促进法》颁布前，由于民办学校的法人地位不明确，民办学校很难避免举办者的任意干涉，举办者抽逃资金、随意在民办学校之间平调资金、其他人侵占民办学校资产的情况时有发生。因此，《民办教育促进法》第35条规定：民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。

首先，独立的法人财产权要求民办学校的财产独立于创始人（举办者）的财产，这样就可以避免举办者随意抽逃资金，随意侵占民办学校法人财产。“新世纪”事件中，“新世纪”的账目和大股东红康公司的账目没有分开，学校大量报销红康公司转来的各种单据。如果“新世纪”具有独立的法人资格，其财产就应该独立于红康公司的财产，红康公司的单据就不应该在“新世纪”报销。

其次，独立的法人财产权要求民办学校的财产独立于其成员（如董事长、校长等）的财产，这样就可以避免法人成员随意侵占、挥霍民办学校法人财产。

第三，民办学校法人独立的财产权要求民办学校的财产独立于国家的财产，这样可以防止行政机关对民办学校的财产随意调拨。

第四，独立的法人财产权要求民办学校的财产独立于其他自然人和法人（包括民办学校举办者举办的其他民办学校）的财产，这样可以避免其他自然人和法人侵占民办学校的财产，避免民办学校的举办者在其举办的数所民办学校之间相互调拨财产，逃避国家的监督，损害民办学校的发展。

（二）完善的法人治理结构有利于提升民办教育事业的质量。

在我国民办学校的管理结构中，家族式管理的问题相当严重，管理者个人的独断专行给民办学校的发展带来了经营风险，更遑论提升办学质量。法人制度要求民办学校有完善的决策机构、执行机构、监督机构，要形成完善的法人治理结构。

所谓法人治理结构是指民办学校作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制等构成的有机整体。《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》就法人的决策机构（民办学校决策机构的构成、成员资格限制、职权范围、会议制度、表决程序）、法定代表人的职权、校长的职权做了详细的规定。民办学校按照法人治理结构运作，就可以在民办学校内部形成一整套完善的决策体制与监督制约体制，可以有效避免举办者对民办学校的任意干涉，可以防止个人的专断对民办学校的发展造成损失。

（三）举办者对民办学校债务的有限责任有利于鼓励社会力量发展民办教育事业。

民办学校法人制度不但可以规范民办学校办学，提升民办学校质量，而且可以鼓励社会力量投资民办教育事业。在民办教育发展初期，很多人认为投资办学校是一本万利的行业，但是一些民办学校的纷纷倒闭使人们认识到投资办学也是有风险的。因此，一些有志于发展民办教育事业的人士由于担心要对民办学校的巨额债务承担无限责任，积极性受到了阻碍。民办学校法人制度的规定恰好解决了这一问题。

民办学校是独立的民事主体，民办学校法人与举办者之间是独立的关系，举办者只要按照规定完成了出资等义务，就只以出资额为限对民办学校法人的债务承担责任。举办者对民办学校法人债务的有限责任使得举办者可以放心大胆地投资民办教育事业，而无需过多顾虑对民办学校法人的债务是否要承担无限连带责任，这样就可以最大限度地吸引民间力量举办教育事业。

二、民办学校法人制度在当前的困境。

虽然法律的设计初衷是好的，法律规定也是基本完善的，但是民办学校法人制度在具体运作过程中还是存在一系列问题，在某种程度上陷入了困境。

（一）对民办学校监管的不到位制约着民办学校法人制度的发展。

根据《民法通则》第37条的规定，法人应当具备下列条件：依法成立，有必要的财产和经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任。我国的《教育法》又对学校的设立条件做了细化规定。因此应该说民办学校法人的门槛是比较高的。

但是，有些地方的教育行政机关在审批民办学校的办学资质时并未严格审查，导致不具备法人条件的民办学校成为法人，背离了民办学校法人制度设立的初衷。另外一方面，有些不具备法人资格的民办学校干脆逃避国家的监管，根本不到教育行政机关进行审批，更别说登记为法人了（这种情况在民办幼儿园中最为常见）。这也制约着民办学校法人制度作用的发挥。

（二）法人登记制度的混乱制约着民办学校法人制度的发展。

《民办教育促进法》规定，民办学校取得办学许可证，须依照有关的法律、行政法规进行登记，方可开展教育教学活动。在目前的法人登记中，有些行政机关或者不予积极配合，或者存在乱收费现象，使得一部分民办学校虽然通过了教育行政机关的审批，但并不到法人登记机关登记。这就造成了经过审批、登记为法人的学校付出了较高的成本，要受到国家行政机关的监管，不能公平地同非法办学者进行竞争。这种情况的出现影响了正规民办学校进行审批、登记法人的积极性，严重制约了民办学校法人制度的发展。

在民办学校的登记类型上也存在着问题。依照我国《民法通则》的规定，我国的法人类型有企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人四个类型。但是国务院1998年10月25日发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，确立了民办非企业单位登记管理制度。这一关于民办非企业单位一般法律问题的最重要的法律文件同样适用于民办学校的法人登记。这样，公立学校要登记为事业单位法人，而民办学校却要登记为民辦非企业单位法人。同为教育事业，却不能进行公平的登记。

（三）法人治理结构的缺失是当前民办学校法人制度发展的最大障碍。

完善法人治理结构是民办学校建立现代学校制度、进行规范管理的基础，但是目前很多民办学校基本上仍属于家族式管理，或者虽成立法人治理结构却流于形式。根据2000年教育部有关部门对744所民办中小学的调查，实行董事会领导下校长负责制的占57%，实行校长负责制的占28%。从表面上看，多数学校都建立了法人治理结构。但实际上，相当一部分民办学校的法人治理只是停留在形式上：决策机构不健全，理（董）事会成员结构不合理，内部制衡和外部参与机制不健全，理（董）事会运行程序不规范，理（董）事会、理（董）事长、校长的关系不顺，职责分工不明……这种有名无实的法人治理结构严重阻碍着民办教育质量的提升。以“新世纪”为例，它虽然也有一套法人治理结构，但是仅停留在形式上，根本起不到相互制约的作用，结果导致董事长权力无限膨胀，最终导致学校的倒闭。

另一方面，民办学校的家族式管理，法人治理结构的不完善很容易导致财务管理的混乱，举办者可以随意抽逃资金，出现问题后按照法人制度却只以法人的全部财产来承担责任，既损害其他人的合法权益，也不符合法人制度设计的初衷，影响着法人独立责任作用的发挥。

如前文所述，鉴于我国目前民办学校法人制度存在的问题，笔者认为应该做好以下几方面的工作：首先，行政机关必须加大监管力度，对非法办学坚决予以制止，使得民办学校能在同一起跑线上公平竞争，健康、有序发展。其次，法人登记机关必须依法行政、严格按照国家规定收费，增进民办学校对法人登记制度的信心，促进民办学校法人制度的完善。第三，立法机构应当完善立法，改用大陆法系的通行分类，即以公、私法人二元论为基础，以社团、财团两分法为主体，同时对社团法人辅之以营利、公益和中间法人的立法模式来全面重构我国的法人分类制度。第四，民办学校应当完善法人治理结构，最终形成这样一种机制：出资人将自己的资产交由理（董）事会托管;学校理（董）事会作为学校的最高决策机构，拥有对学校法人财产的支配权，对校长的聘用、奖惩以及解雇权;校长受聘于理（董）事会，在授权范围内管理学校。这样，不同机构依据不同的职权，各司其职、各负其责、相互配合、相互制衡，就可以真正发挥法人制度的作用，保障民办学校的健康、有序发展。