行政成本肥胖的病灶

许春华

政府对经济的直接投资也属于行政成本范畴,其中的“形象工程”､“政绩工程”的消耗更是惊人｡种种领导干部的“面子成本”造成的财政黑洞更是深不减底｡

当前,高速膨胀的行政成本,已经引起中央和公众的强烈关注｡在今年全国“两会”上,全国政协常委､国务院参事任玉岭直言:“我国行政管理经费增长之快,行政成本之高,已经达到世界少有的地步｡尤其值得注意的是,近年来行政管理费用的增长还在上升｡”

报告显示,2003年,我国公务和行政性支出占国家全部支出的37.6%,而美国只占国家全部支出的12.5%｡而成本往往是同效率成反比的｡中国科学院发布的《2002中国可持续发展战略报告》指出,“用1美元在世界平均状况下可办到的事,在中国就需花费1.25美元”｡

现在我们来看一看,到底有哪些“病灶”,导致行政成本罹患了“肥胖症”?

“病灶”之一——财政供养人员膨胀

改革开放以来,我国已进行过几轮机构改革,但是,一个不可否认的事实是,我们还未跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈,财政供养人员还是在不断增加｡如今我国的官民比已经达到1∶26,而改革开放初期为1∶67,10年前为1∶40｡

实事求是地说,现代社会的发展,要求政府提供越来越多的公共服务产品,从事教育､卫生､文化､科技､安全等公共服务事业等方面人员的增多是正常的｡不正常的是不少地方机构重叠,叠床架屋,人浮于事;“人头经费”成了财政支出的沉重负担,乃至收不抵支,严重拖累了经济社会的发展｡同时,冗员多又造成效率低,过去一个干部能办好的事情,现在由三四个干部去办,结果是相互扯皮､相互推诿,“三个和尚没水喝”｡

中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山披露,截至2004年9月30日,我国的乡镇数为37166个,比1995年减少9970个,减轻财政负担8.64亿元｡以山东省为例,该省县乡党政群机构正式人员一般在18万人左右,然而各类临时人员一度竟高达25万多人｡经过改革,到目前山东共清理清退各类临时人员和超编人员23万多人,仅此一项,每年就可减少5亿多元工资支出｡这也就从一个侧面说明我国财政的“养人”成本高到了怎样的程度｡

更为恶劣的是一些地方和部门存在的“吃空饷”现象｡如河南省去年查出“吃空饷”者20773人,涉及资金1.53亿元｡实质上,“吃空饷”现象与腐败存在着千丝万缕的联系,因为“空饷”就是“权力饷”,若无手握实权的领导干部撑腰壮胆,一般平头百姓如何能骗吃“皇粮”｡“吃空饷”不仅暴露出一些地方财政管理机制的漏洞,并且不难嗅出当中的腐败气息｡

“病灶”之二——公车费用

据披露,截至2004年,全国至少有公车400万辆,消费财政资金4085亿元,约占全国财政收入的13%以上｡这个数字的确令人咋舌｡

现在的公车已不是一个单纯的交通工具,而被赋予了身份､地位､面子的复杂象征｡因此,近年来的三令五申丝毫没有遏制住党政机关购买公车的热情｡云南省纪委曾确定2003年为“无车年”, 规定省内党政机关､财政拨款事业单位和国有亏损企业不准购买小汽车｡即便如此,该省当年还是违规购买了168辆公车｡

同样是经济欠发达的青海省,个别贫困县购买公车一样是轻轻松松地“一掷万金”｡地处黄河南岸的尖扎县是国家级贫困县,2003年全县的财政收入只有3262万元,支出却高达9687万元｡然而,就是这样一个“自顾不暇”的贫困县,在2003至2004年不到两年时间里,竟购买了27辆小轿车｡

与显性的购车成本相比,养车的费用更是深不见底｡20世纪90年代后期,我国每年公车耗用(包括司勤人员)约3000亿元,“养车”已经成为“养人”之外,财政的又一个大包袱｡

近年来,群众和舆论普遍呼吁进行公车改革｡但是,由于“公车改革影响最大的既得利益群体主要是领导阶层,因此公车改革的阻力特别大”｡个别地方所进行的公车改革,又方案不一,有的甚至是变相增加福利,导致改革变味走样,引起群众不满｡因此专家认为,公车改革既要借鉴国外公车管理的先进经验,又要符合我国国情和适应社会各阶层的承受能力,“既不能搞‘一刀切货币化改革,也要防止出现‘补贴照拿,公车照用的现象,确保改革顺利进行｡”

“病灶”之三——公务接待

现行公务接待是财政支出的一个“黑洞”,也是现在行政成本居高不下的重要原因之一｡一些地方和部门､单位热衷于迎来送往,公务接待越来越讲究,出行､住宿和宴请越来越豪华,浪费也越来越严重｡

根据湖南省冷水江市专门对全市15个行政事业单位从2002年至2004年3年间的公务接待进行了专题调研,公务接待的弊端主要表现在以下几方面:

一是接待费用居高不下｡调查显示,3年间平均每年接待费总额为259.1万元,每个单位年均接待费达17.3万元,占公用经费支出的11%,已远远超过了财政部关于行政事业单位业务接待费列支管理规定中“不得超过单位当年预算中公务费的2%”的标准｡某地一个管钱的小单位,才3个人,一年花掉的招待费却高达23万元｡

二是开支项目五花八门｡现实中,存在着公款吃喝高档化､公款娱乐超前化､变相送礼隐蔽化､其他项目接待化和私人行为公家化的趋势｡逢年过节送的礼品礼金,申报项目､争取资金所花费的开销,也往往以接待费的形式报销｡还有把本不符合公务接待报销的其他开支,诸如手机话费､上网费等以接待发票予以报账｡一些领导干部还把本应由个人负担的消费转成公款消费｡据初步测算,该市一些单位的接待费中吃喝占45%左右,娱乐占20%左右,送礼占20%左右,其他占15%左右｡

三是攀比之风愈演愈烈｡调查的15家单位中,接待费最高的单位一年达31.5万元,占到总支出的10%｡单位之间互相攀比,唯恐落后,有钱的出手阔绰,一掷千金,无钱的也要硬撑门面｡

四是票据管理混乱｡许多单位白条不少,而且金额较大,动辄成千上万｡就是在正规的发票里,也存在大量无单位公章､无内容说明､无经手人员的“三无”发票｡混乱的管理极易成为孳生官员腐败的温床｡

可以说,湖南冷水江市状况在全国具有相当的普遍性,而这种普遍性比某地一顿饭吃掉15万元的“个例”更加危险,更值得关注｡据资料表明,我国公款吃喝开支一直呈节节攀升之势,2002年以来年支出更是达到2000亿元以上,约占财政收入的7%左右,公款大嘴已不折不扣成为吞噬财政资金的“血盆大口”｡

“病灶”之四——会议浪费

文山会海历来是我国行政运行中的一大弊病,而今是旧病未除,又添新症｡现代通讯技术的飞速发展好像并没有带来相应工作方式的提高改变,反而是会议项目越来越多,会议规模越来越大,会议档次越来越高,会议地点越来越好｡在一些地方,会议甚至畸变为“形象工程”｡近年来,各种名目的国际研讨会､高峰会多如牛毛,一个个会议动辄冠以“国际”､“高层”两字,并不惜重金请来“走穴”的所谓知名学者和教授｡这些会议的档次和规模往往与领导的“面子”结合在一起,所以,场面往往比一般的会议更大,花费也更大｡

一次中等规模的会议大约需要花多少钱?新华社记者在参加辽宁省某部门的一次年终工作总结会时算了一笔账:会期两天,与会人员100多名,标准间的收费标准约400元钱,仅住宿费就要8万多元,如果加上会议场地使用､用餐等各种费用,将超过10万元｡这还算是“正常”的会议支出,能荣膺全国之最的还是财大气粗的国家电力公司3天会议花费304万元资金的“创举”｡

所谓账不可细算,会议过程中的资源浪费也令人怵目惊心｡会议材料｡现在会议上各种各样的领导讲话稿､经验交流材料､会议文件､宣传资料等,少则十几页,多则上百页,与会人员人手一份｡如此,一个200多人规模的会议,需要用纸达1吨左右｡此外,大多会议用品,如会议请柬､会场横幅､鲜花､毛巾等,都是一次性的,其间的浪费也非常惊人｡

“病灶”之五——豪华办公

目前,追求办公条件气派豪华的奢靡之风日盛,一些地方的党政单位,赛着劲儿似的修办公楼,设计一定要超前,装修一定要高档,配置一定要时尚,功能一定要齐全｡有些领导干部的办公室,其豪华程度可以媲美五星级宾馆｡

今年7月22日,江苏省委书记李源潮公开斥责苏北个别穷县刮“办公楼奢华风”｡李源潮说,“上半年,我到苏北一个财政贫困县,看到一条街,没别的,就7栋气派的豪华楼,一问,是该县6个部门的办公楼,还有县委､县政府1.8万平方米的办公大楼｡”“一个县的局长办公室,竟配有宽敞的休息室和专用洗手间｡”

前不久《焦点访谈》曝光的陕西华阴市就是又一个典型｡当地在2003年遭受特大洪灾,3年过去了,许多灾民仍然居住在简易房子､废弃仓库甚至救灾帐篷里,而华阴市却耗资1600万元建起了市委､市人大新办公大楼｡在这座办公大楼里,人均建筑面积为43平方米,超标了140%｡这座大楼的装修在当地也属气派,宛如“鹤立鸡群”之感｡建起大楼,丢掉民心,不知当地的领导是怎么考虑的｡

再穷不能穷衙门,再苦不能苦自己,已成为某些领导干部的首要考量｡这是个危险的信号｡设想一下,当前正深受看病难､上学难､住房难之苦的老百姓看着一座座气势恢弘､富丽堂皇的“衙门”时,心里会不会骂娘｡而事实上,当本就捉襟见肘的财政资金被大量消耗在豪华办公上了,还有多少能用在人民的福利上?

当年温总理为民工讨薪,各地清理拖欠民工工资｡清理结果却让人大吃一惊:不少拖欠的源头竟然是党政部门,而罪魁祸首就是气派豪华的办公大楼｡一些地方不顾实际的超前消费,欠下的一笔笔烂账,最后买单的还不是当地本已嬴弱的财政?

“病灶”之六——出国考察

北京市市长王岐山在今年的一次会议上,讲过一个“幽默故事”｡他说:“以前,听说南斯拉夫的奶牛养得好,中国人就经常去参观｡当地的官员就对我们讲,‘中国人就是爱学习,连我们的奶牛都认识中国人了!我也不知道这是表扬还是批评,可能是我们去参观的人太多了吧｡”

这不仅仅是个“幽默”故事｡在其“幽默”的背后,是一个严肃的问题,那就是我们出国考察中的无序无度｡据2000年《中国统计年鉴》显示,1999年干部公费出国消耗财政费用已达3000亿元｡这以后,出国考察､培训之风愈演愈烈,其行政经费支出更是“水涨船高”｡

近年来,借考察､培训为名,公费出国几乎成为各级党政机构和公共机构的一个普遍现象,有些地方和部门甚至把出国考察､培训搞到乡镇一级｡而且,不知从什么时候起,在一些地方和部门,出国考察､培训成了一项待遇和福利,隔段时间就要安排一些领导干部出国｡

当然,随着对外开放的不断扩大和深入,出于工作需要,干部带着明确任务和目的出国考察或培训,是必要的｡怕就怕有名无实｡在雅典奥运会期间,希腊当地的旅游部门接待了一拨又一拨考察的中国团队｡一位华人就说:“好多人不懂外语,成天接触的全是我们这些华裔,不知他们考察到了什么?”

其实,对干部出国考察,中央早有一系列明确规定,但一些地方和部门就是搞“上有政策,下有对策”｡可以这么说,中国党政干部出国考察的自由度是许多国家所望尘莫及的｡前不久,美国艾文市市长与中国某市市长在电视上有一段公开对话｡当双方互致邀请时,美国市长“吝啬”地表示她没有访华的费用,如果访华,费用就属额外开支｡我们何曾听到过中国市长会为了出国费用焦头烂额!

防止变味的“西天取经”,是遏制行政经费不断膨胀的必然要求｡其实,在如今这个信息时代,出国考察已不是唯一的学习方法｡即便对那些必要的出国考察,我们也要严加管理,比如,应该建立相应的出国考察公示制度,将出国考察的目的､任务､必要性以及行程公布出来;出国归来,还必须拿出成果报告,绝不能花了钱出游一圈,回来只知感叹“长了见识､开了眼界”｡一句话,要让出国考察成为领导干部肩负的一种责任,绝不能成为游山玩水的待遇,更不能成为互相攀比的职务消费｡

从广义上说,政府对经济的直接投资也属于行政成本范畴,其中的“形象工程”､“政绩工程”的消耗更是惊人｡如一些地方无人烟处的光彩工程,空旷奢华的大广场,普遍亏损的会展中心和一掷千万金的各种节庆,种种领导干部的“面子成本”造成的财政黑洞更是深不减底｡