谁是中国土地的拥有者？

陈国富

在中国，可能没有一种资源能像土地那样如此深刻地牵扯于历史与现实、城市与乡村、政府与社会的关系之中。土地所承载的错综复杂的关系决定了中国土地产权的特殊性。因此，对中国土地产权进行剖析无疑可以加深人们对中国社会和中国改革的理解。何·皮特以一个域外人的视角为我们描述了中国土地产权是如何模糊化的以及这种模糊产权可能产生的社会后果。

作者认为，中国土地产权最突出的特征是它的模糊性。这种模糊既表现在权利主体资格的不确定上，也表现在权利边界的不确定上。例如，修订后的《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有。但立法者在这里有意不对“集体”一词进行界定，人们无法确定究竟哪一级的集体单位应该掌握土地控制权。法律本身的模棱两可是造成地权模糊的一个重要根源。

在处理土地纠纷时，法院经常受到地方政府的干预，法律要服从政策。司法和行政之间的权力界限模糊经常使法院做出一些自相矛盾的判决。这实际上破坏了土地制度应有的提供稳定预期的功能。

饶有意味的是，模糊的土地产权具有自我增强的机制，从而具有确定的运行结果。

一是“产权模糊”为地方政府强占集体土地制造了借口。模糊是强者的偏好。随着地价的飙升，原来作为农村土地所有权主体——自然村因为无力抵御来自地方政府的侵权行为，实际上已丧失了土地的所有权。不少失地农民流离失所。

二是它为习俗权介入土地提供了可能。这是弱者对模糊地权所做的反应。习俗权是指法律没有明确规定的、因长时间占有或使用而形成的权利。一个人尽管可能不是其所占土地的合法所有者，但只要占有的時间一长，他在这块土地上的投资就会越多，这样他就会声称自己拥有这块土地的习俗权。但习俗权介入土地无疑会加剧地权的模糊程度。

三是它让土地登记变得愈加困难。一项制度要有效就必须具有“记忆”功能。正如罗顿·辛普森所说，“土地政策的制度框架及其实施，很大程度上依赖于有效的‘土地登记，即这些记录的制定和保存”。但土地登记不是一个简单的程序，它是明确权利的手段，又是后期解决冲突的重要凭据。在本质上，土地登记与政府追求制度模糊的倾向是相互冲突的。

地权的模糊化也可能具有某些积极功能，例如，它让受害者的受损利益变得模糊不清，只要受损利益没有显性化，受害者的抵抗就会被延缓。作者认为，在体制转轨初期，中国地权的模糊反而是体制运行的润滑剂，它抑制了社会冲突的突然爆发。但作者也指出，总体来说，模糊化的土地产权会导致社会矛盾的积累，它不仅降低了制度的可信度，而且可能成为社会冲突的导火索。

(作者为南开大学经济学系教授)