我国地方政府投资决策机制改进

张　茜　陈业华

摘要：地方政府投资作为调节宏观经济运行的重要部分影响和意义非常深远。地方政府投资决策过程由纵向相连的四环节组成：规划、审批、设计与评审、编制年度投资计划与预算管理，从利益相关者中应用层次分析法科学遴选决策参与者从而对投资的决策风险进行规避。

关键词：地方政府投资决策

一、导论

随着我国宏观经济运行环境的不断改善，各种投资开展得如火如荼，方兴未艾。尽管以个人投资和企业投资为主体的民间投资因其总量和规模的日益扩大，行业和区域影响的不断增长而对宏观经济产生了不可小觑的影响，但地方政府投资作为调节宏观经济运行的重要部分，其投资行为的影响和意义更为深远。当政府作为投资人做出重大投资决策时，不仅具有如同企业这样理性人选择的决策因素，即为了谋取一定区域和特定群体的利益，同时对环境和地区秩序也有着超过单纯趋利弊害的大范围、超长时期影响。基于历史原因，我国过去20多年的经济高增长基本上是靠投资尤其是政府的投资拉动。由于不受市场规律制约，不考虑投入产出比，投资损耗极大，华而不实的政绩工程比比皆是。由于决策程序和参与者的遴选存在缺陷，加之政府投资决策机制的参与面窄、考虑因素出发角度的不全面性，首长责任制的缺陷和权力制衡机制的不健全，从而制约了地方政府投资实现公平和效益。而本文主要从地方投资决策的参与者角度着手对投资的决策风险的规避机制进行改进。

二、现行地方投资决策程序及缺陷

(一)地方政府现行决策程序

政府投资始于决策，决策始于单项投资项目的确立。如果一项政府投资项目基于发出政绩信号的目的而启动，其在决策之初就偏离了政府投资追求公益的轨道。地方政府投资决策过程由纵向相连的四环节组成：规划、审批、设计与评审、编制年度投资计划与预算管理。政府投资决策重点是审批。审批启动于项目单位报投资主管部门审批项目建议书。项目单位是可以是政府各部门，也可以是符合条件的非政府法人和其他组织。

(二)现行决策程序的缺陷——基于决策参与者的分析

1决策参与者的利益宿求对决策风险的影响

长期以来，我国政府投资项目领域是一个由政府牢固控制的公共领域，但在今天，各种利益集团已经开始萌芽、发展、成熟，在一定范围上左右行政力量，逐渐打破行政权力单一控制干预公共事务的局面。这其中，一些享有媒体世界的话语权，金钱世界的资源支配权的利益集团影响公共项目选择的力量显著，而弱势群体在政府公共决策过程中的作用却微乎其微，决策者听不到弱势群体的声音，感受不到弱势群体的压力。这不利于真正实现政府投资项目维护社会公平，促进社会协调发展的建设宗旨。

2决策参与者风险偏好对决策风险的影响

因为政府投资项目是一种公共物品，客观上不存在完善的、运行良好的市场，消费者的偏好无法通过市场机制反映出来，因而无法通过市场把偏好传递给决策者。现实生活中，决策者常常只是根据经济生活中出现的诸如交通堵塞、缺电缺水等短缺信号做出“问题导向型”的项目投资决策，往往不能对^们的偏好做出回应并预测偏好的未来变化。在这种情况下，为获取真实的偏好信息，建立健全偏好显示机制显得尤为重要。但我国恰恰缺乏有效的政府投资项目偏好显示机制，例如：我们的公众参与常常流于形式；我们的专家咨询往往受行政官员左右；我们的下情上达的渠道不多，仅有的一些渠道运行不畅通；我们的投票制度不发达、不健全等等。

3参与者自身素质对投资决策风险的影响

决策是人类一种复杂的社会实践活动，既需要制度的规定，又需要决策者的经验和智慧。同是解决一个问题，什么时候、做出什么样的决策，从哪里突破比较容易收到效果，这是决策制度不可能解决的问题，而需要决策者审时度势，善于抓住决策机遇和突破口，这就是决策方法和艺术范畴内的问题。地方政府投资决策主体的素质直接关系到投资决策的效益性和可持续发展性，但从目前我国公务员队伍状态来看，严重存在着文化偏低，管理水平不高，专业知识缺乏等问题。同时由于决策的部分参与者政策分析能力不足导致地方政府投资决策出现软预算约束，从而形成风险。

三、层次分析法在地方投资决策机制改进中的作用

(一)层次分析法

(TheAnalytic HierarchProcess，简称AHP法)是美国匹兹堡大学著名的数学家、运筹学家T'L'Saaty教授于20世纪70年代创立的一种定性与定量分析相结合的多目标决策方法，他将决策者对复杂系统的决策思维过程以量化的形式表示，通过简洁的计算得出各方案的相对重要性排序，从而使复杂的问题明朗化，决策者的思路条理化，层次化。运用AHP进行决策时大体可以分以下步骤进行：首先要把问题条理化层次化，构造出一个层次分析的结构模型。接着在所建立的递阶层次结构模型中，判断同一层次的元素对上一级某一元素的影响程度，并将其定量化。最后将矩阵按列归一化(即使列和为1)，然后按行求和，再归一化后进行一致性检验。

(二)决策参与者核心利益分析

构造层次模型的前提是围绕投资决策核心利益确定目标层、准则层和方案层。既然是运用利益相关者遴选决策参与者和层次分析法结合来规避地方政府投资决策风险，我们首先要有政府投资决策利益相关者的核心利益表达方式，通过这种表达，我们可以确定参与各方所要实现的利益，整合各种利益诉求，从而得出科学的符合科学发展观和一定项目成功标准的核心利益，进而展开进行决策参与者的遴选和决策权重的赋予。

地方政府投资决策核心利益的生成过程可以参照以下模型(见图1)。

从地方政府投资项目核心价值生成模型(图1)可以看出，对于地方政府投资项目而言，要保证其公平和效率这个基础条件的实现，决策阶段的公平性尤为重要。只有在起始阶段实现了项目决策的公平性，才能为后续阶段的核心价值的形成创造条件，也才能保证在地方政府投资项目的消费阶段以及在其净收益分配和成本的分担上更趋合理和公平。在分析了不同阶段的利益相关者的价值需求之后。对不同的偏好进行分析整合，才有可能形成以公平和效率均衡为基础的项目核心价值。在地方政府投资项目核心利益生成模型中，项目利益相关者的范围界定、项目利益相关者的价值需求分析与其他项目利益相关者之间沟通协商，对于形成项目的核心价值有重要影响。

地方政府投资决策参与者核心利益生成是一个动态的过程。确定利益相关者的最终目标是进行地方政府投资项目决策利益相关者价值和需求分析，通过分析我们可以对地方政府投资决策的目标进行纠正，在不影响产业投放和地区经济目标的情况下，目标科学纠正后对利益相关者会有一个反馈，完成纠正和反馈后，核心价值便得以形成并得到发展。

(三)基于AHP的决策参与者分类体系构建

通过理顺政府投资决策流程，明确核心利益后，我们就可以初步构建起了地方政府投资的决策风险的参与者类别体系。决策的各种因素及其相互关系构成决策过程的权力(利)结构。因而，决策由多个主体构成的决策共同体完成，各主体之间存在一张看不见的决策网络(见图2)。这张决策网络中主要群体有：

1实质性影响决策过程的个人。我国现行决策体制和流程下，这部分个人包括掌握法定的最后自由裁量权地方行政长官、党政把手、分管具体工作的党政副职、权力机构首脑，以及政府职能部门的负责人都对投资决策能够产生重要影响。

2地方权力机构和政府各职能部门。前者审查和批准总体规划、中长期规划和年度投资计划，通过重大事项决定权和监督权在投资过程的首尾对决策产生影响，后者负责政府投资的组织、审批和财政性资金安排，是政府投资决策的全程参与者。

3投资方。政府投资项目证券化后的证券持有者，政府财政补贴或信用担保后发放贷款的债券银行，不同公共项目兴建模式下的投资人等。

4投资项目惠及者。这类型参与者将会是投资项目的支持者，通过这一地方政府投资项目享受项目效益或因为公路、水利设施项目改善某地的生存环境的当地居民，以及通过土地出让而获得出让金和补偿款的直接受益人。

5项目的消极影响者。如因为地方政府投资项目导致植被破坏，被迫移民，环境污染，土地征用，原有生活经济来源遭到破坏而未被合理补偿群体，以及“公地悲剧”后不良后果的被迫承担者。

地方政府投资决策参与者分类体系建立后，我们就可以依据AHP分析法的步骤进行运算，遴选出具有代表性可以有效规避风险的参与人组合。首先，对准则层各要素进行权重分析，权重分析的依据是根据核心利益生成模型，针对不同的利益诉求和均衡需求，确定在不同类型的项目中不同类型的参与者有着不同的权重分布，建立“权力性”准则层各要素权重数据表后，通过判断矩阵一致性检验；其次，依据“紧迫性”准则对方案层各要素进行权重分析；再次，依据“合法性”准则对方案层各要素进行权重分析。最后综合权重分析结果，排序得出对投资决策有科学且必要参与资格的相关者，保证人本理念的贯彻。