经济行政指导之不足与完善

许　蓓

摘要行政指导是和现代市场经济、民主法治相关的一个概念,已经引起学者们越来越多的关注。但总体说来我国行政指导与行政处罚等传统行政行为相比,仍是一个理论基础薄弱、实务问题甚多、法治程度不高的行政现象,本文将对中日行政指导制度对比研究,以期为我国完善行政指导制度提供参考。

关键词行政指导 市场经济 行政文化 行政救济

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-123-02

一、引言

在世界行政法的发展历史上,行政指导作为一种灵活的行政管理手段,在二战结束之后的日本、德国等现代市场经济国家得到了广泛的应用。尤其是在二十世纪五六十年代日本经济的高度成长期,行政指导曾经发挥过不可替代的巨大作用,被学界誉为战后日本经济发展的一把“金钥匙”。与此同时,日本行政法学界也对行政指导理论给予了极大的关注。

在我国大陆,随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的初步转变,行政指导开始在经济领域和一些社会管理领域得到关注,特别是这几年,国内学者对行政指导显示出越来越多的兴趣。主要有两大原因:一是由于日本广泛采用行政指导而产生令世人震惊的经济发展,二是由于市场失灵的理论和现实为政府采用行政指导提供了理论基础,并且事实似乎也证明,政府通过对国家经济生活进行行政指导确实也能弥补市场失灵。然而我们到底应该怎样学习日本的行政指导,这种行政指导是否在中国也存在着同样的生存发展土壤,仍然是值得我们深思的,本文将在对我国行政指导研究现状进行综述的前提下,结合中日两国的实际情况对行政指导的相关问题进行比较,以期对中国行政指导制度的完善提供帮助。

二、我国行政指导理论研究概述

行政指导通常被认为“是指行政机关为实现一定的行政目的,通过向对方做工作,期待对方实施行政机关意图(作为或不作为)的行为形式。①在政府干预经济的活动中,行政指导因其特有的灵活性、应急性、简便性等特征而被政府重视,成为政府干预经济、贯彻政府的经济政策和经济计划的一种重要手段。但在另一方面,行政指导不具有强制性,不具有可诉性的基本特点又使行政指导成为备受争议的一种行政行为,随着行政指导在经济行政管理领域的广泛推进,对行政指导的质疑也越来越多。

从20世纪80年代中期开始,行政指导这一新型的行政活动方式就逐渐走入我国行政法学者的研究视野。杨海坤教授早在1985年就从我国行政管理的实际出发,对当时存在的行政指导进行了起步性研究;②罗豪才教授在1988年主编的《行政法论》一书中也设立专节探讨行政指导问题。③进入20世纪90年代以后,行政指导现象引起了更多学者的关注,一些学者对行政指导理论倾注了极大的研究热情,一批专题论文及著作也相继诞生。特别是包万超、宋功德、莫于川等学者的相关研究成果是具有相当价值的,对中国的行政指导发展有着重要的作用。

尤其值得关注的是,近两年来,一种否定行政指导甚至主张中国不宜推行行政指导的观点在学界日渐泛起。例如王克稳先生就认为,我国行政法上接纳行政指导应持审慎态度为佳,其担忧在于:在我国这样一个法治尚待健全和完善的国度,提倡和推行行政指导是否会导致对法治原则的破坏?由于行政指导缺乏有力的法律监督,行政主体在运用行政指导时是否会借行政指导为名而行行政强制之实呢?行政指导是否会成为行政主体规避法律责任的一种手段?④对这些观点进行系统梳理,不仅有助于人们全面了解我国学界在行政指导问题上的基本学术立场,也有助于今后行政指导问题研究的深入展开。

面对赞扬与质疑之声并存、理想与现实矛盾同在的复杂状况,究竟应当怎样看待行政指导这一全新的法律现象呢?行政指导能否与行政法上的依法行政理念相契合?怎样才能将行政指导这一初衷良好的制度设计纳入法治化的轨道进而实现“趋利避害”呢?在公共行政改革正如火如荼展开的当下中国,从理论上对这些极具挑战性的问题尽快做出回答显然十分必要。所以,我们仍有必要对比行政指导制度最为成熟的日本,借鉴其优秀经验,为我国的行政指导制度提供发展改进的方向。

三、中日行政指导比较

在日本,行政指导是其战后经济发展的秘密武器。然而,行政指导在我国行政法学的研究中尚属薄弱环节。本文仅将选取中日行政指导在市场经济基础,行政文化基础,配套制度建设,行政人员素质,行政救济机制等五个方面加以对比研究,指出我国在这些方面的不足,以便充分发挥其积极作用,确保行政指导沿着法治化轨道发展。

(一)市场经济发展

行政指导是市场经济条件下政府行政职能增加的必然结果。这种现象反映在法律上便是行政法的加强。于是,作为民主政治和法治的体现,“依法行政”便成为各国行政法的普遍原则。同时,传统的行政管理也无法完全满足现代管理的需要,依法行政的内涵发生变化,各国对于国家观念、市场功能、政府角色、行政模式的认识和政策不断演进的结果,委任立法及行政指导便应运而生并且不断兴盛起来。⑤

日本的发展历程告诉我们,行政指导这种新的基于行政相对方同意或协作而发生作用的非权力强制性行政活动方式,是完善和丰富现代市场经济条件下行政管理方式及行政法制的一种必然选择。然而中国在传统的计划经济条件下,政府与行政相对人之间完全是领导和服从的关系,在行政管理领域,采用把一切社会事务都包揽下来的做法,特别是在经济活动中,过分地依赖行政主体和行政隶属关系,制定具有强制性指令性计划、措施来组织、指挥生产,行政命令代替一切。这样,行政指导既不可能存在也没有必要存在。后来市场经济强调发挥管理相对人的主动性和积极性,改变单一的领导和服从的行政管理关系,提出了行政管理民主化要求,才使得我国的行政指导有了产生的可能性。但是现阶段中国的行政指导更倾向于行政命令的模式,与行政指导的柔性、温和特征是完全相反的,违背了行政指导的本质。在此,我们大力发展社会主义市场经济的过程中,可以借鉴日本等国家的经验,健全行政计划制度,做到科学、合理、规范,使行政计划对经济及社会发展起到正确的引导和指导作用。⑥

(二)行政文化传统

这主要表现在民众对政府的心理认同感,来自日本的经验显示:行政指导的盛行与其国内传统的“重理论、守权威”的行政文化有着密切的联系。尽管很多人都会认为以法治的眼光来看,这种尊权的心理是不利于公民精神的培育的。然而,一个国家的行政文化毕竟是在长期的生活中所积淀产生的,企图快速实施强制性的改造非但不现实甚至还可能会适得其反。⑦日本却很好的将这种文化传统融入其上层建筑,从而取得了卓越的成就。其实,我们只要换个角度思考,民众对政府的心理认同往往在很大程度上有利于公共政策的推行,当然,这种公共政策本身也必须是好的,具备让民众认同的可能性。对于行政指导的实施来说,民众的积极配合当然是不可缺少的。

作为我国几千年封建专制统治的副产品之一,民众对政府以及官员也存在类似日本的依赖信任心理,这从普通民众对清正廉洁官员的敬仰和信服上可以看出。所以从这个意义上来说,中国行政指导的推行也是具备应有的社会心理基础的。不过,随着中国社会转型的加速,特别是利益主体多元化日渐明显,民众对政府的依赖认同感正在悄然发生变化,一个典型的表现是,政府的很多公共政策,明显的如城市化进程中的拆迁,在实施的过程中遇到了前所未有的挑战。当我们为民众的这种公民权利意识的觉醒而欢呼时,也应当感受到政府的威信及其社会整合能力的下降。当然,这种状况的形成是与政府习惯于采用单向度的命令方式施政分不开的。但是,对中国的现代化和社会转型来说,一个有能力有威信的政府是万万不能缺少的。因此在这种社会背景之下,行政指导的审慎推行就有可能成为政府重新取得民众认同的重要契机,相反,民众对政府的认同也会大大推进行政指导制度的完善。

(三)配套制度建设

日本行政指导制度的萌芽可追至明治维新时期,为了“殖兴产业”、“富国强兵”,官方兴办了大量的企业,并且分为官营和半官半民两种。后来,明治政府将企业卖给旧藩主、武士和大商人等“政商”。政府抛售企业后,并非撒手不管,而是通过一系列奖励手段来达到管理目的。从此,日本工业就从官营转入民营官助的轨道。可见,早在一个世纪以前,明治政府管理企业的制度,就为二战后行政指导盛行于日本提供了制度基础。而中国直到新中国成立以前,夹缝中生存的中国工业,大部分企业是官僚性质的。新中国成立以前,中国没有任何行政指导存在的制度基础。⑧

如果说制度基础的差异是不可避免的,那在后期的发展中,我国与行政指导相应的配套制度建设仍然薄弱,比方说信息公开等,在一个整体的系统中,配套的制度是必不可少的,毕竟制度问题是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题,如果缺乏一整套完备的制度结构,那么行政指导的推行就失去了重要的保障。在我国,行政指导的实践就遇到了类似的问题。众所周知,我国行政法领域诸多重要的制度变革都尚未完成,有的甚至还刚刚启动。以与行政指导密切相关的信息公开制度为例,目前这项制度很不健全,甚至可以说还处于“无法可依”的状态,比方说什么样的信息应当公开、在什么时间内公开、按照什么样的程序和方式公开、不公开应当承担什么样的责任等都没有明确的法律规定等。如果与行政指导有关的信息不能及时地向行政相对人公开,那么他们就无法判断行政指导的科学性与可信度,从而难以对行政指导作出理性的选择和运用。

因此,在我国行政指导的发展中,尤其要注重行政制度的建设,例如建立、健全政府信息发布、告示制度,为相对方提供优质、全面的信息服务等,这对于正确引导相对方的行政选择,保障经济与社会生活健康运行,具有重大意义。

(四)行政人员素质

这里所说的行政人员素质主要指行政指导所依赖的优秀公务员队伍。事实上,日本行政指导广泛推行并取得明显成效的一大原因就在于其良好的公务员制度。在世界各国的公务员队伍中,日本公务员以其队伍精练、结构合理、整体素质高被誉为“尖子政府”,这为日本经济的快速发展、社会公共服务与保障等方面的综合改进创造了良好的条件。⑨究其原因,这不能不与日本政府高度重视公务员的录用、管理、培训等工作有密切关系。行政指导制度的全面建设必须要求造就一支精干、高效的国家行政管理队伍,这项任务的重要性和迫切性愈来愈为领导层和社会各界所重视。因此,如何进一步地提高“依法治国”的执政水平,健全和完善我国的公务员制度,理所当然成为推动行政指导制度发展所面临的亟待解决的课题。

在中国,由于大多数行政指导的推行都没有严格的行为法依据,最多只有组织法依据而已,在这种情况下,公务员自身责任意识、服务意识、信用意识和平等意识等的强弱就直接影响着行政指导推行的实际效果。近年来我国公务员制度的建设还是卓有成效的,根据日本的经验,也许我们可以在加强公务员录用培训的制度化、正规化、科学化方面做更多努力,提高整体素质,为行政指导的全面推进提供人才和力量。

(五)行政救济机制

按照现代法治的要求,“有损害必有救济”。行政指导难免发生损害,作为一种行政活动方式,必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能,因而需要设定补救办法,以对受到违法、不当行政指导的行政相对人予以补救。

首先,从行政指导的立法规范来看,日本关于行政指导方面的救济规范较多较明确一些,中国在这方面还很欠缺,法律的规定几乎是空白,对行政指导的约束和纠错机制架空,这使得行政指导的实施缺乏必要的制度保障。其次,日本由普通法院受理行政指导行为引起的诉讼和赔偿纠纷。而我国行政诉讼法的受案范围虽然在逻辑上并没有排斥行政指导,但实践上却很不容乐观。此外,在日本,也通过行政内部监督的方式由行政机关受理一些程度较轻微的行政指导纠纷案,而在中国却无相应机制。

鉴于此,我国必须建立完善的救济制度。但同时必须明白的是,建立行政指导的救济制度的目的,主要在于保障相对方的合法权益,同时也要有利于行政机关实施行政指导,以鼓励和保障其维护社会公益的积极性。

综上所述,从发展的观点看,随着我国市场经济体制的不断完善,以经济领域中的行政指导为核心、为基础的行政指导制度,将逐渐成为我国政府管理经济,管理科技、教育、卫生、体育等领域的一个稳定的制度模式。⑩但是我国的行政指导至多也只能称之为“雏形”,其制度的完善与稳定,其应有功能的发挥,尚需更多时日。从我国行政指导制度的现状看,与日本相比,在市场经济基础,行政文化基础,配套制度建设,行政人员素质,行政救济机制等方面还存在很大不足,这些均制约着行政指导制度在我国的发展。如果能在这些方面借鉴日本的经验,结合中国的自身情况,改进利用,将会大大有利于行政指导制度在我国的推广和完善,从而形成高效的行政管理来推动社会经济,政治,文化各方面的进步。

注释:

①室井力著.吴微译.日本现代行政法.中国政法大学出版社.1995年版.第150页.

②杨海坤.论行政指导——我国行政管理的新模式.1985年南宁全国行政管理学会学术研讨会论文集.

③罗豪才主编.行政法论.光明日报出版社.1988年版..第161页.

④王克稳.政府干预经济的手段与经济行政行为探讨.东吴法学.2002年卷.

⑤刘铮,赵肖筠.中日行政指导制度之比较.山西高等学校社会科学学报.2002(5).

⑥刘卫东.中外行政指导制度的比较与借鉴.理论导刊.2002(11).

⑦杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究.北京大学出版社.2006年版.第391页.

⑧包桂丽.中日行政指导比较——兼论日本行政指导对我国的启示.法制与社会.2009(1).

⑨夏义堃.值得借鉴的日本公务员培训制度.行政论坛.2000(4).

⑩杨海坤,黄学贤.行政指导比较研究.中国法学.1999(3).