浅谈行政事业单位预算管理的完善

欧阳雪莲

摘要：在2000年召开的全国财政工作会议上，首次提出要加强财政支出改革，建立国库集中收付制度。考虑到我国目前国库集中收入制度改革的条件尚未成熟，改革要循序渐进、逐步深入，目前各地只对国库支特制度进行了改革，并未在所有的行政事业单位建立国库支付制度。本文主要从建立国库集中支竹制度和未建立国库集中支付制度两方面分析行政事业单位预算管理如何完善。

关键词：行政事业单位国库集中支付制度完善

从2000年开始，我国已经在中央四个部门试编部门预算，这标志着我国预算管理制度改革的起步。而预算管理制度的改革是一项复杂而庞大的系统工程，它涉及到各地方、各部门、各单位。当前，各个行政事业单位也在探索各级预算、各个部门的配套改革措施，但对改革的一般性思路提的较多。

一、传统的分级分散拨付制与国库集中支付制的比较分析

(一)有效地规范了财政支出，加强了对财政资金的监督，提高了资金使用效益

分散支付制的弊端体现在两个方面：一是支出过程脱离财政监督。分散支付制度的突出特点是预算单位“自己点菜，自己买单”，其资金投向和用途财政部门只能依赖各支出部门的财务报告事后了解，不能及时发现和制止资金被挤占、挪用和浪费的现象；二是资金运行的信息反馈慢，由于财政资金不是存放于一个统一的帐户，而是分散于各单位在商业银行开设的账户下。财政部门无法及时、准确地对整个资金的运转状况进行判断和分析，即使想监督管理，也会力不从心。

实行国库集中支付制后，财政能更有效地对部门资金使用进行事前监督，而不是事后监督，从而提高了资金的使用效益，有效地规范了财政支出，加强了对财政资金的监督，节约了财政资金。首先，实行国库集中支付制以后，支付中心按照部门预算和财政制度进行审核和拨款，凡支出内容、款项与预算不符者不予支付，严格按预算制度办事，从而硬化了预算约束。其次，对每项具体支出如人员经费、公用经费、专项经费进行严格审核。对人员经费而言，则政在制定经费标准的同时，对人员编制进行清理，财政通过与人事编制部门联手行动，清理出大量离岗、外调、无编制死亡人员却仍按编制发给工资的人员，从而有效地控制了人员经费。节约了财政资金。对公用经费而言，支付中心对每一笔支出的核销严格按规定审核，凡不符合规定的，不予报销，从而堵住了各种支出漏洞，强化了资金的使用监督和管理。对专项经费而言，通过严格执行政府采购制度和专项资金审计制度，确保了预算执行更科学、合理，基本杜绝了滥采滥购现象。

(二)简化了支出环节，避免了截留、挪用财政资金的问题

在分级分散拨付制下，财政资金拨付到主管部门(单位)后，采用层层下拨的方式，最终才落实到用款单位，中间环节过多，从而导致截留、挤占、挪用财政资金的现象十分严重，“雁过拔毛”就是分级分散拨付制的真实写照。实行国库集中支付制后，各单位的资金往来，财政资金拨付等都由财政专户一次拨付到位，不再层层划转，减少了中间环节，缩短了资金在途时间，同时也防止了专项资金被层层截留、挪用的情况，从而提高了财政资金的使用效益。

二、实行国库集中支付的行政事业单位预算管理的完善

行政事业单位实行国库集中支付制度改革是一个渐进性的过程，制度本身还需要不断的修正与完善。

(一)建立财政国库执行机构，为新制度提供组织保证

我国行政事业单位在实施国库管理制度改革的过程中，有必要在行政事业单位国库管理部门设立专门支付执行机构。具体从事资金支付、会计核算、监督检查等工作。以外，考虑到人民银行国库部门的清算工作量明显增加，也要适当增加人员。财政国库支付执行机构的职能，是财政部门审核、监督财政资金支付工作的延伸，主要任务是配合国库管理部门建立国库单一账户体系，为预算单位设立支出总账及分类账管理系统，受理审核预算单位支付申请，开具支付令，进行相关会计核算，保证账目准确，及时反映支付情况，为预算执行分析提供信息。

(二)规范单一账户设置

我国一些行政事业单位将国库单一账户设置在商业银行，这完全背离了国库集中支付制度改革方案，影响了改革目标的实现。为保证改革的顺利进行，单一账户体系的成功建立，行政事业单位应加强账户的管理工作，单一账户的开立、变更、撤销必须在国库部门备案，国库部门经常开展检查工作，对未经备案的财政性资金一律予以撤销。

(三)尽快出台零余额账户在选择代理银行时的标准

引入市场机制，考虑代理银行的服务效率、服务质量，严格贯彻“公开、公正、公平”的原则，择优原则代理银行。行政事业单位在代理银行的选定工作或日常监管工作中，如发现代理银行的不正当竞争行为，要依据金融违法行为处理办法和商业银行、信用社代理国库业务管理办法严肃处理，情节严重的依法取消其代理资格。

(四)提高行政事业单位国库集中收付的效率

国库部门如何有效减少资金划转环节，做到收纳税款和库款直拨到位，是国库集中收付改革的重要目标。首先，为改变目前我国全国性电子化银行清算系统不完善的状况，中国人民银行将通过建立中国现代化支付系统逐步形成一个以现代化支付系统为核心，商业银行行内系统并存，辅以同城票据交换的支付体系，国库部门紧紧抓住这一契机，积极争取，使人民银行地市以上国库成为支付系统的直接参与者，从而保证在现代化支付系统开通之后，可以直接通过这一系统实时地汇划资金，建立起国库独立、直达、畅通的资金支付清算系统。其次，应当积极依托中国现代化支付系统，开发财、税、库、行横向联网系统，通过数据一次录入相互使用来完成财政与征收机关对税款入库、库款的拨退付数据的再处理，实现税收收入及时入库及无纸化操作，进一步提高财政资金收入的安全性和及时性。同时，通过在横向联网上建立一个互动平台来实现各部门对资金运行信息的共享，满足国库对税款入库和库款的拨退付相关资料与数据的需求。第三，建立政府财务信息网络系统，满足对政府资金进行监督的需要。实行国库单一账户体系为基础的集中支付系统，必须在财政、商业银行、国库、税务、海关和预算支出部门之间建立政府财务信息系统联网，实行政府资金运用方面信息共享，加强对每一项财政收支进行监督和控制，确保国库资金安全。

三、未实行国库集中支付的行政事业单位预算管理的完善

(一)提高财政支出预算编制的准确性

1、改革预算科目，细化预算编制

合理的预算科目设置要反映支出范围的调整和科学管理的需要。支出预算从方便审核的角度来说，应包括支出预算总表、具体支出项目明细表、支出项目审定所依据的明细资料三部分，预算资金要尽量落实到具体的单位项目，人大等机关在审核预算时才能既了解宏观支出，又审核具体支出项目及安排依据，从而可

以根据成本效益原则，对具体项目提出调整意见。按照部门编制预算，需要对现行的预算支出科目进行调整。一级预算支出科目可按部门设置，部门之下可按维持支出、转移性支出和行政事业单位工程支出设置二级预算支出科目，再根据实际工作的需要设置三级预算支出科目。这样做的好处是，清晰了行政事业单位支出预算在各部门的分布，便于对预算支出执行的控制监督。这样，既赋予部门在预算管理上一定的权限，又加大了部门控制预算支出的责任，有利于硬化预算约束。减轻财政压力。

2、采用更为科学、规范的预算编制方法

在编制行政事业单位支出预算时，要打破基数法，采用零基预算的方法。零基预算是在不考虑过去的支出水平，而根据预算年度支出项目的实际需要和财力可能，分别轻重缓急来安排支出的一和预算分配方法。它能避免讨价还价、拉关系、讲人情等不规范的现象，增强预算编制的严肃性。确定各项支出中的人员支出和公用支出，要严格按照定员定额计算，确定各项支出中的专项经费也要依据相应的经费开支标准。我国目前采用的定员定额方法，与标准化要求还有很大的距离。改革定员定额反映了事业行政单位在人员配置和资金、物资的筹集、分配、使用等方面所遵循的标准或应达到的水平，是财政部门和主管部门编制、核定单位预算。考核预算执行情况的重要依据。标准化的定员定额，是一项政策性强、涉及面广、业务量大、技术要求程度高的工作，在制定过程中必须遵循的编制计划与经费计划相统一、兼顾需要与可能、预算内外资金结合使用、节俭高效、简便易行等原则。此外，还要广泛学习和借鉴市场经济国家通用的标准化定员定额方法，在此基础上，结合国情，科学合理制定我国的定员定额标准及其管理方式。细化预算编制以后，工作量将有较大增加，为了保证工作质量，提高工作效率，在预算编制过程中，要充分利用计算机处理信息的优越性，并且要逐步引进数盘经济学，建立计算机信息管理系统，将偏重于定性分析转变为定性分析与定量分析并重。同时。必须充分发挥行业专业人员的参与作用，逐步确立科学的预算编制依据。建议组织由分管政府领导牵头，行业主管部门负责，专业人士参加的预算论证小组，对预算内基本建设、科技等专项经费，依据政府的社会经济发展计划，进行项目论证，提出预算项目顺序表，财政部门依据财力情况最后确定预算安排项目，提高预算的准确性、科学性。

(二)建立行政事业单位财政支出预算执行情况报告制度

一是各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行情况的报表和详细的文字说明材料：二是行政事业单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；三是政府财政部门要每月向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况，具体报告的内容和方式由上一级财政部门规定，省级财政部门除按月向省级政府报告预算执行情况外，还要按旬、按月、按季、按年向财政部报告本行政区域的预算执行情况；四是各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会报告本级总预算的执行情况：五是下级政府要定期向上一级政府报告预算执行情况，严格执行上级政府作出的决定，并将执行结果及时上报。此外，还要尽快建立预算执行信息管理系统，在全国范围内联网，以保证及时取得预算执行的信息。