构建节能服务产业发展支持体系探讨

王 昕

[摘 要] 伴随世界能源形势的日益紧张,中国迫切需要节约能源。推进节能服务产业发展是缓解中国能源压力的必然要求,也是提高企业竞争力、促进经济增长方式转变、实现可持续发展的重要途径。

发达国家在政策、立法、资金来源等方面都给予节能服务产业大力支持,中国应借鉴国外经验,制定相应措施,激励节能服务产业发展。

[关键词] 节能服务产业; 多元化融资; 行业制度; 政策支持

[中图分类号]F719; TK018

[文献标识码]A

[文章编号] 1673-5595(2009)06-0006-(05)

一、节能服务产业概述

节能服务是指通过合同能源管理,为企业提供节能项目开发、节能设备安装和融资等一系列综合节能的服务。节能服务产业诞生于美国,随后在德国、日本、加拿大等其他市场经济国家中也逐步发展起来,它有力地带动和促进了这些国家节能项目的普遍实施,成为发达国家推动节能的重要手段,对促进节能作用巨大。在市场经济国家,节能是一种商品,开发节能是一种产业,巨大的节能潜力意味着巨大的市场。

节能服务产业是通过节能服务公司推广合同能源管理节能机制来提供节能服务的行业,在国外已经发展成熟,并取得了良好的节能效果。中国是能源消费大国,能源利用率低,节能市场广阔,节能服务的潜在需求巨大,但节能服务产业在中国尚属新兴产业,在产业成长过程中存在许多新情况、新问题,需要各方面予以支持来推进其成长壮大。[1]

二、中国节能服务产业的产生及发展

1998 年,中国政府与世界银行和全球环境基金(GEF)开始实施了重大节能国际合作项目——世行/GEF中国节能促进项目。 其中第二期项目有针对性地为新兴和潜在节能服务公司提供强有力的技术援助,帮助它们建立与提高各方面的运营能力,促进更多新节能服务公司的建立与发展,最终推进中国节能服务产业的形成。近年来,节能服务产业发展态势积极,具体表现在以下几方面。

(一)节能服务产业规模迅速扩张

近几年,中国的节能服务产业规模迅速扩张。

节能服务公司新增87家,达到229家,实施节能项目1.723个,产业总产值由2006年的82.55亿元增长到216.57亿元,同比增长162.35%。综合节能投资从2006年的63.3亿元增长到114.6亿元,同比增长81.04%。其中合同能源管理项目投资从2006年的18.92亿元增长到65.5亿元,同比增长246.19%。按照综合节能投资计算,形成年节能能力

559.02万吨标准煤,减排二氧化碳360.66万吨。到2008年底,以节能服务为主营业务的公司已发展到386家,节能服务产业从业人员达65.000人,规模以上节能服务产业完成总产值417亿元,同比增长92.7%,其中工业节能项目占63.1%,建筑33.4%。[2]

(二)节能服务产业竞争加剧

自国家“十一五”规划提出节能20%的约束性指标之后,国内外大型企业纷纷涉足中国的节能服务市场。一方面,国外节能服务公司,如ABB、西门子等纷纷涌入中国市场;另一方面,国有企业甚至是央字号国企,如中国节能投资公司、国家电网公司、中国集装箱集团公司等,也纷纷跻身节能服务市场,与众多的外资企业和民营企业展开激烈的竞争。

(三)节能服务市场逐渐扩大

2004—2006年,节能服务项目主要分布在建筑、工业和交通领域。从项目数量上看,建筑领域最多,工业领域的项目数量也明显增加。伴随着产业的发展,节能服务产业的市场领域突破固有的传统市场领域,一些以工业节能为主要市场的公司开始转向建筑、市政和民用等领域,而以建筑节能为主要市场的公司开始向工业领域跨越,还有的已向农村市场和国际市场进军。[3]

三、中国节能服务产业发展缓慢的原因

(一)大众节能服务意识淡薄,不利于市场开拓

节能服务产业在中国尚属新生事物,由于宣传不足,公众对于节能服务比较陌生,严重阻碍了节能服务市场的开拓。一方面,公众对节能服务带来的收益体会较少,对节能服务效果不了解,缺乏使用积极性。另一方面,公众对节能服务程序不了解,存有不信任心理。节能服务主要采取合同能源管理的模式,合同内容涉及到节能标准、节能效果、法律等多方面内容,难以把握。对于那些技术含量高的项目,一般企业不信任节能服务公司的技术力量和管理能力,而对于那些技术含量很低的项目,企业一般认为直接与设备供应商合作更为可取。

(二)节能服务人才匮乏,不利于提高服务质量

目前,节能服务产业队伍迅速壮大,但有过大型工程项目经验、可独立设计大型工程项目的节能技术人才非常紧缺,对节能产业中某个专项领域有深刻认识,又具有市场运作经验的高端管理人才更少。节能人才的匮乏,直接影响了节能服务的质量,导致客户对节能服务缺乏信心。

(三)融资困难,不利于节能服务公司持续壮大

资金问题是节能服务公司能否顺利成长壮大的生命线。从中国目前的情况看,虽然投资不断增加,但满足节能服务产业成长速度的融资却非常困难。

目前,政府支持节能服务业发展的专项资金和节能服务公司的自有资金有限,银行为节能服务产业提供贷款又存在种种障碍,表现为金融机构缺乏评估合同能源管理风险的专业知识,社会节能经济效益的评估体系还不够完善,缺乏专门的衡量标准和法律解释,节能目标往往存在争议,无法保证投资收益;银行没有与“合同能源管理”相配套的贷款品种,节能服务公司信用评级较低,节能服务公司担保困难。

(四)行业制度不完善,不利于节能服务产业规范发展

新兴产业面临复杂多变的形势,很容易出现盲目竞争、过度竞争问题和服务质量问题,造成经济和信誉上的损失。目前,中国节能服务产业在企业竞争、服务质量等方面没有明确的自律要求,影响了节能服务产业的市场秩序。其一,缺乏节能服务效果评估制度,容易引发客企纠纷。没有形成一套可供借鉴的且具有可操作性的效益分配原则和方法,也没有权威的第三方机构进行评价,这在很大程度上制约了合同能源管理模式的推广和节能工作的开展。其二,缺乏节能服务公司资质认证制度,影响产业信誉。节能服务公司的成立缺乏总体规划和产业准入标准,各种名目的节能公司也是鱼目混珠、良莠不齐。

(五)政府专项支持政策不足

近年来,政府对节能工作非常重视,完善了节能的相关法律法规,制定了鼓励节能的政策措施,为节能服务业的发展开拓了市场,但是针对节能服务业发展的政策支持却明显不足。

其一,符合节能服务运作的税收政策调整不及时。节能服务公司不同于节能产品生产商或节能设备销售商,它为客户提供的是综合性节能服务。在发达国家,节能服务公司被列入服务业,按服务业的税种纳税,而中国节能服务按17%的增值税率而不是6%的服务费税率纳税。其二,针对节能服务产业提供的财政支持不明确。目前,中国用于节能的财政支持力度明显加大,但其中节能服务产业发展所需的资金却无从落实。其三,政府使用节能服务的示范作用不到位。在许多国家,政府是节能服务的主要客户,但中国政府机构却没有大规模推广节能服务。中国政府部门节能潜力很大,却很少有政府部门使用节能服务。[4]

四、国外节能服务产业发展的先进经验

(一)政府作用巨大

美国是节能服务产业的发祥地,由于受1973年石油危机及1979年伊朗革命等事件的影响,美国政府强力推进节能服务产业发展,节能服务产业由此逐步发展壮大。其一,设定行政性节能指标,扩大节能服务市场。克林顿政府发布行政命令,规定联邦机构必须以单位面积耗能为指标,在2005年前削减能源消费量30%,在2010年前减少35%。为了达到这两项行政命令的要求,节能服务业成为联邦政府的合作伙伴,因此而使得节能服务产业蓬勃发展,民间亦开始整合力量积极推动节能服务业的发展。其二,政府机构带头引入节能服务,发挥示范作用。美国能源部组织制订了一系列关于合同能源管理的指导性文件,要求政府机构与节能服务公司合作以合同能源管理方式进行办公楼宇的节能改造。为了达到行政命令所要求的目标,美国政府制定联邦能源管理计划,鼓励并协助联邦机构成立节能服务组织,协助联邦机构节约能源,减少政府支出费用。主要包括融资专项计划,技术指导和支援,提供计划、审计和解决方案等。由于美国政府对节约能源的重视,使得超过50万栋的政府建筑物及设备成为节能服务的对象,美国联邦政府成为最大客户。其三,实施激励措施,提高节能积极性。美国政府采取了税收和财政支持等激励措施促进节能服务产业的发展。为了鼓励电力公司节能,美国政府规定电力公司向居民用户提供的用于安装节能设施的费用可以免税。美国能源部为各州及地方政府提供资金,用于为低收入家庭提供房屋维修资助,通过改善房屋隔热性能,减少空气泄漏热损失等措施提高能源使用效率。能源部提供资金用于项目谈判、技术评估、项目管理、信息交流、宣传培训。为了鼓励国民更多地使用公共交通设施,减少使用私人车辆,从总体上提高交通运输的能源效率,美国政府鼓励雇主为使用公共交通设施的雇员提供更多的补助。

鉴于美国节能服务产业的成功,身为世界能源消费大国的日本亦由政府组织论证,实现产业引入。1996年,日本经济产业省设置能源服务业(ESCO)检讨委员会,该委员会根据各国节能服务产业发展状况,对节能服务的可行性、发展的产业条件及商业模式等,作全面的调查研究,形成报告书,作为引进节能服务产业的初期研究成果。1997年,财团法人日本节能中心设置引进ESCO事业研究会,由233位专家组成,主要以美国节能服务产业为参考,对节能服务产业的具体细节如节能服务产业发展制度、契约内容、个案研究等相关议题进行研讨。1998年,经济产业省补助是示范案例。日本节能中心设置ESCO业务市政委员会,并针对节能改善计划的实际运作情况、资金回收的可能性、契约内容等做例行性研讨,评审节能服务业务的可行性。1999年,政府协助成立日本ESCO推动协议会(JAESCO),设有宣传、漆画调查、协商等3个委员会,负责推广节能服务市场的开发。通过以上工作,确立了对节能服务产业的认知,创造了有利于节能服务产业发展的条件,推动了节能服务产业的普及。同时,完善资金支持政策,鼓励产业发展。政府制定了详细的补贴政策,分别针对不同的对象制定了不同的补贴率。如对设计或引进节约能源相关设备的工程业者,引进与住宅、建筑物相关的高效率节能系统的项目等进行补助,补贴率为项目金额的1/3,上限为2亿日元。为促进地方公共团体等区域性节约能源的普及,对具备大幅节能可能性的区域性节能计划进行定额补助。另外,政府实行运用民间资金促进公共设备改进法、低利融资等制度保障节能服务产业所需资金,并及时检讨专案融资的有效利用率。

(二)立法完善,法律保障有力

节能服务的核心是一种契约关系,即通过能源合同实现合同能源管理,美国、日本等国家的法律对于契约的内容、流程、期限等都有明确的规定,甚至对于服务对象、节能指标都由立法来强制推行,为节能服务业发展提供了有力的法律保障。

美国50个州内的46个州通过了对合同能源管理的立法。立法的主要内容是,首先要求州内的政府建筑必须利用合同能源管理的方式进行节能改造,然后以法律形式规定了合同能源管理的最长合同年限,一般各州都定为10年,个别可长达15年,这样,节能项目的有效回收期就有了法律依据。美国有关法律条文中还规定合同能源管理必须有招投标的流程。在立法的基础上,每个州的州政府都有节能办公室负责制订节能改造计划,包括招投标文件,采用的测试和验证的标准以及融资计划等。

日本的《节约能源法》规定,各政府机构、高耗能单位和大中型企业必须建立节能管理机制,必须在一定的时间内降低能耗,并对能耗标准作了严格规定,节能达标的政府给予减免税优惠,不达标的则要重罚。所以,很多节能服务取得了显著效果。据日本媒体报道,2007年以来,日本政府部门的经产省、文部省,以及几家高耗能企业按照节能服务公司的设计实施节能计划后,收效显著,有的企业一年就节约经费2.000多万日元,实现了当年设计、当年见效的目标。

(三)资金来源多

节能项目的资金问题往往是节能事业发展的重要障碍。美国节能服务市场成功发展的重要因素之一是节能投资渠道的多样性。在美国,节能服务公司除了常规的银行贷款外,节能服务项目往往能得到一种称为Ratepayer-Funded Energy Efficiency Program (REEP)的专项基金融资。这项基金基本来自于用户支付的电费和增容费等,基金的目的在于鼓励节能,降低峰值用电,提高电网的可靠性。另外,融资方对节能服务项目的投资放款也相对宽松。因为法律允许长达10年甚至以上的长期贷款,有声望的节能服务公司合理的能源审计报告和验证测试计划都能成为放款的依据。

总而言之,节能服务产业的发展带有浓重的政府干预色彩。日本的节能服务产业是在政府主导下引入的,日本政府不仅设置了相关机构,而且做了大量细致的可行性论证工作。美国政府在节能服务产业发展的过程中也是强势干预的,自上而下的节能服务有政策和法律的支持。国外政府的经验首先表现在政府制定节能指标和能效标准,为节能服务产业发展提供市场。其次,纷纷采取了财政、税收优惠政策,激励客户使用节能服务,促进节能服务业的发展。再次,配合详细的法律措施,保障节能服务产业的顺利运行。还有就是政府机构带头引入节能服务,起到了良好的示范作用。可见,节能服务产业的发展离不开政府的全力支持,尤其在产业成长阶段,政府的作用可以说是决定性的。

五、构建支持体系,推进节能服务产业发展

节能服务产业是应市场需求在政府的推动下产生的,其发展壮大不应只依赖市场或政府,而应取长补短,通过市场选择壮大产业实力,同时政府进一步扶持,全方位推动节能服务产业发展。

(一)加大宣传力度,开发潜在市场

节能服务产业属新生事物,公众对其十分陌生,为了便于大众了解,挖掘节能服务市场,应通过发展节能服务网站,开办典型案例展销会,举行以宣传节能服务为主题的公益活动或大型节能服务知识竞赛,开展节能服务体验活动等多种方式大力宣传,形成节能服务舆论氛围,同时针对不同的对象采取不同的宣传方式,真正让使用节能服务的观念深入人心。另外,节能服务公司要发挥主动性,有针对性地上门宣传和推广,主动争取机会。

(二)培育节能服务人才,建立专业化节能服务队伍

增设节能服务专业,培养节能人才。节能人才是分层次、多方面的,既有节能技术人才,又有节能管理人才;既有节能研究人才,又有节能应用人才。所以,针对节能人才供不应求的现状,节能专业在设置之前需要做严格的可行性调研,了解社会需求,做好专业定位。可在技术学院中设置节能专业培养应用型节能人才,以满足企业节能岗位的需求。在高校、研究中心培养研究型节能人才,促进节能技术研发和节能管理模式创新。在此基础上,相关部门要大力支持节能专业设置。

加强节能服务培训,提高节能水平。政府、中介机构、企业等应不失时机地聘请能源专家、有经验的节能服务工作人员举办节能培训班。培训工作要注重实际效果,要按照岗位不同、职责分工,分期分批对各类人员有针对性地培训,要按照岗位特点选择培训内容,做到学有所获,学以致用。

推广节能服务职业资格认证,规范就业准入。进行节能服务职业资格认证,可以加强人才管理,提高节能服务质量,增强用户信心,规范节能服务工作。一要严格认证要求,针对岗位需求设立考核标准。二要严格认证程序,做到公平公正,杜绝花钱买证的现象。在保证认证质量基础上,政府要采取支持措施予以推广,例如从业人员必须持证上岗等。最终树立节能服务职业资格认证的权威性,使其得到全社会普遍认可。

(三)促进融资手段多元化,推动节能服务产业持续发展

探索金融创新,拓展银行信贷。为节能服务产业投资不仅是社会责任,更是市场机会。世行/GEF中国节能促进项目平均投资回报率达30%。银行方面通过节能减排项目贷款这种具有差别化的金融产品和金融服务,改善对中小企业的金融服务,培育和巩固核心客户群体,增强银行议价能力,还可以带动负债和中间业务发展。事实证明,积极参与节能投资,可以实现经济效益和社会效益双赢。[5]

加快上市融资进程,吸引民间资本。节能服务发展前景好,中小型节能服务企业通过改组成股份公司后可以到创业板上市融资。对于已形成一定规模、步入稳定发展时期的企业,应积极寻求主板市场的上市,相对于银行贷款和股票市场融资方式,企业债券的融资方式更为主动、融资成本更低,节能服务公司债券融资将具有巨大潜力。

继续加强国际投资合作,带动节能服务产业走向成熟。自节能服务产业产生后,国际投资一直是中国节能服务产业发展资金的主要来源,同时也为中国节能服务产业带来了新的融资方式和技术等其他多方面的援助,成为支持中国节能服务产业成长的重要力量,中国应继续利用好这一资源。首先,落实好国际投资,保证中国节能服务产业的信誉。国际投资在中国都有合作金融机构,实行了新的贷款方式,中国金融机构应该认真研究市场情况,提高服务能力,履行责任,保证国际投资的回报率。其次,通过与国际金融公司专家共同开发产品和项目营销,学习新的风险管理理念,带动中国金融机构的进步。

(四)建立行业制度,实现节能服务产业规范发展

建立行业自律制度。相对于市场调节和国家干预,行业协会担负着行业自我管理的职责,发挥着自律、协调、监督、维权的作用,只有建立健全行业自律制度,节能服务产业才能有一个健康有序的市场秩序。首先,设立行业规范,约束企业不良行为。制定和实施统一的节能服务行业自律公约,促进节能服务机构的沟通与合作,严肃查处违规行为,对有损行业信誉、破坏行业竞争秩序的企业予以惩罚,把行业引向公正、公平、公开、有序的轨道,维护行业整体利益,促进行业健康发展。其次,促进交流,加强合作。通过举办项目推介会、技术研讨会、专家座谈会等,发布市场信息,及时协调供需,为节能服务参与者提供交流与合作的平台,引导产业发展。特别是目前中国节能服务公司大多为中小型企业,可以发挥各家专长,优势互补,整合资源,提高整体竞争力。

建立节能效果测评制度,提高公众认可度。节能效果测评机构工作的关键是协调客企双方就测评技术和方法达成共识。因为使用的技术和方法会直接影响到节能指标的测评结果,所以要建立科学的测评方法和指标体系,测评技术、方法的选择要科学、公正,使用要统一,要落实好测评环节。

建立节能服务公司资质认证制度,规范产业准入门槛。要建立权威的认证机构,形成全面、系统、细致、具有可操作性的认证指标体系,确定资质等级,力求能客观公正地反映节能服务公司的能力和水平。对节能服务公司的考核、评级要根据认证指标,制定合理的考核程序,由专业团队组织考核。另外,根据具体情况,还要不断完善认证指标体系,要定期复核。总之要确立资质认证在节能服务产业领域的权威性。

相关部门要支持认证工作的开展。要通过政策法规等硬性规定节能服务公司必须进行资质认证、可以营业的节能服务公司资质等级、承担不同资金额度的节能服务项目的公司等级等等。使节能服务公司资质认证在行业领域得以大规模推广应用,维护行业秩序。

(五)健全政策激励,提供有力保障

加大财政支持力度,全方位推动节能服务产业成长。设立支持节能服务产业发展的财政专项资金,为重点节能服务项目提供补贴,帮助节能服务产业克服在节能服务宣传、项目融资、服务人才培养、技术研发过程中遇到的资金困难。加强政府和金融机构的合作,对节能服务公司的贷款给以贴息补贴,帮助节能服务公司降低融资成本。对节能项目卓有成效的节能服务公司、有效提供投资的金融机构、节能服务产业发展有突出贡献的个人、积极使用节能服务的部门等实行政府财政奖励并大力宣传,全方位提高促进节能服务产业的积极性。

实施税收优惠,允许节能服务公司灵活纳税,减轻节能服务产业资金压力。对节能服务公司来说,节能投资有2～3年的回报周期,而在报税时则是一次交清,这对采用合同能源管理这一模式的节能服务企业来说财务压力非常大,可以制定政策允许其根据实际投资回报情况分次、分年度或者在合同期满时再交付税款。[6]

政府部门节能潜力巨大,应带头引入节能服务,发挥示范作用。2000—2006年,美国联邦政府通过节能服务市场机制使节能收益达到39.6亿美元,节能服务公司收取的服务费为36.2亿美元,政府净节省3.4亿美元,并为社会创造了大量就业职位。中国能耗总量排在美国之后,居世界第二位,政府应带头使用节能服务,在推动节能服务产业方面发挥示范作用。

事实证明,节能服务产业的发展不仅可以为用户节约成本,为节能服务公司带来商机,也会为相关设备厂商、金融单位带来利润。对一个国家而言,节能服务能真正将能源使用量有效降低,繁荣经济发展。目前,节能服务产业在中国还是个崭新的观念,尚处于研究导入阶段,对它的认识、研究和实践都还需要加强,构建相应的人才、资金、制度、政策支持体系,推动节能服务产业发展是中国能源节约和经济增长方式转变的必然要求。

[参考文献]

[1] 屈伟平.节能服务 产业前景无限[J].中国公共安全,2007(7):79-81.

[2] 中国节能投资公司.中国节能服务产业发展现状[EB/OL].(2009-07-04).http://www.cecic.com.cn/292-840-1182.aspx.

[3] 沈龙海.合同能源管理与中国节能服务产业发展[J].电力需求侧管理,2007(5):17-18.

[4] 孙海燕.节能服务 任重道远——访中国节能服务产委员会(EMCA)主任沈龙海[J].建设科技,2007(6):34-35.

[5] 孙坚.节能服务企业融资情况分析[J].上海节能,2008(6):19-20.

[6] 周伏秋,许文.财税支持节能服务业发展的政策建议[J].宏观经济管理,2008(10):43-44.

[责任编辑:张岩林]