基于城乡统筹的新农村建设路径探讨

赵强社　陈遇春

摘 要： 本文以咸阳为例，阐述了在推进新农村建设进程中实施统筹城乡战略的重要性和紧迫性，提出了在现阶段新农村建设应从规划、产业、就业、基础设施、社会事业、农村三个文明等六个方面的路径抓起，并要抓住树立城乡一体化理念、坚持因地制宜原则、创新体制机制三个关键。

关键词：统筹城乡；新农村建设；路径；对策；陕西咸阳

中图分类号：F303 文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2009）01－0015－04

党的十七届三中全会明确了推进农村改革发展的指导思想是：把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。如何按照城乡统筹的要求加快推进新农村建设，本文结合陕西咸阳实际作一初浅探讨。

一、在推进新农村建设中实施统筹城乡战略的必要性

1.实施统筹城乡发展战略是建设全面小康咸阳的内在要求。咸阳目前的小康还是低水平、不全面、发展很不平衡的小康。其低水平主要是农村小康的低水平；不全面主要是农村经济社会发展的不全面；不平衡主要是城乡之间发展的不平衡。咸阳有391万农村人口，占全市总人口的79%，仍有51万农民处于贫困状态。没有农民的小康，就不可能实现全面的小康。可见，全面建设小康社会重点和难点在农村。只有实施统筹城乡发展战略，加大城市带动农村、工业反哺农业的力度，加快推进城乡一体化，全面建设小康社会的宏伟目标才能实现。

2.实施统筹城乡发展战略是改变城乡二元结构，实现城乡一体化的必要过程。长期以来，我国在城乡战略和发展模式上实行的是城乡二元结构，二元经济结构是制约社会主义新农村建设的根本性障碍。但是，城乡差距的缩小对于咸阳这样一个城乡差距较大的西部地区来说不可能急于求成。因此，就需要有一个逐渐改变城乡二元结构、逐步缩小城乡差距的过程。在这个过程中，建设社会主义新农村就提上了议事日程，成为首选之策，正是从这个意义上，我们可以清楚地看到，建设社会主义新农村，实质上就体现了城乡之间的统筹发展和共同进步。建设社会主义新农村，是我们在目前城乡二元结构不能迅速改变的前提下，立足于农村，找到农村社会科学发展、和谐发展道路的现实途径。

3.实施统筹城乡发展战略是增加农民收人、促进富民强市的根本举措。当前咸阳农村发展面临的最大问题仍然是农民增收困难。从1997年开始，农民收人增长进入一个低谷期，1997-2002年农民人均纯收入年平均增长3.97%，从2004年起中央连续下发了五个一号文件，农民收入才出现恢复性增长。如果农民的收入总是处于低水平状态，不仅影响农民生活水平的提高和生活质量的改善，而且影响整个地区经济的健康发展。只有统筹城乡发展，提高农民消费能力，拓展农村市场，突破消费梗阻，实现良性循环，才能为建设新农村提供长久动力。［1］

二、咸阳城乡统筹发展现状及原因分析

1.城乡居民收入相差甚远。长期以来，由于优质生产要素、稀缺生产要素总是向能够产生更高效益的地方（即城市）集聚，农村支援城市的格局一直没有改变，拉大了城乡居民的差距。从咸阳来看，城乡居民收入差距表现为：一是农村居民收入水平低于城市。从1990-2005年的15年间，咸阳农民人均纯收入年均增加120.55元，城镇居民可支配收入年均增加509.6元，相差近4倍。二是城乡差距急剧扩大。由于农村居民收入本来就低，加上增长速度的不断减缓，使城乡差距急剧扩大。1990年咸阳农民人均纯收入与城镇居民可支配收入差距为676元，城乡比为2.47∶1，1995年扩大到1 664元，城乡比为2.67∶1；2000年扩大到4 187元，城乡比为3.58∶1；2005年扩大到6 512元，城乡比为3.87∶1。

2.城乡生活质量优劣明显。多年来咸阳城乡面貌发生了很大的变化，城市文明不断向农村传播，农村的现代化水平不断提升，但总体来讲，城乡之间的生活质量仍存在很大差距。咸阳市农村居民每百户耐用消费品拥有量：彩电为76台、洗衣机61台、移动电话11部、电冰箱7台、空调机9台、家用电脑3台、照相机8架。而城镇居民每百户耐用消费品拥有量彩电已达126台、洗衣机111台、移动电话112部、电冰箱86台、空调机89台、家用电脑34台、照相机41架。农村耐用消费品市场庞大的消费需求有待开发。咸阳市2005年城镇居民恩格尔系数为31.2％，已进入富裕阶段；而农村居民恩格尔系数是41.7%，仅处于小康阶段。

3.农村市场发展严重滞后。主要表现在：一是农村市场发育不良。较长时期以来，零售市场发展经历了从城市到县城、再到县以下农村梯度减缓的格局，农村市场发展速度落后于城市发展水平。从咸阳来看，2007年全市县以下农村市场实现社会消费品零售总额46.8亿元，比1990年增加42.92亿元，年均增加2.52亿元，而同期城市社会消费品零售额2007年比1990年增加73.91亿元，年均增加4.35亿元，是农村的2倍。二是农村市场份额缩小。县以下农村零售额占全市社会消费品零售额的比重由1980年的44.17%一直下降到2006年26.5%。当前，咸阳79%的农村人口与26.5%的县以下农村市场份额极不相符。

4.城乡享受社会保障待遇截然不同。目前，城市居民普遍建立了养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障体系，而农村在这方面除近两年推行的新型农村合作医疗外几乎是空白。特别是近年来，随着工业化、城市化进程的加快，土地需求量明显增加，一些农村土地被大量征用，“失地农民”的社会保障问题日益突出。城乡基础教育发展不平衡，优质教育资源向城市集聚，广大农村学生享受教育资源不足，农民整体素质普遍较低；农民劳动职业技能较差，难以适应知识经济时代发展的要求；农民科学文化水平普遍较低，卫生意识、环保意识、法纪意识、文明意识等较为淡薄。

造成上述城乡发展失调的现象，既有历史的原因，也有体制和其它方面的原因。一是农村生产力水平低。由于承包责任制采取的家庭小规模经营模式，难以形成规模效应，农业劳动生产率低下，农产品单位产品成本高。二是农民的组织化程度低。大部分农户处于松散状态，农业产业化进度慢，市场竞争能力弱，影响了农村生产力发展。三是农村基拙设施投入不足。2005年中央财政用于农村基础设施等方面的资金约为293亿元，不足财政的1%。而同期城市基础设施建设规模2万多亿元，城乡公共产品供给差距过大。四是城乡分割的户籍制度。在城市与农村之间筑起一道“壁垒”，把城乡居民分割成两个在发展机会和社会地位方面极不平等的社会集团，强化了经济和社会的二元特性是城乡发展失调体制性原因。［2］

三、基于城乡统筹的新农村建设路径

统筹城乡发展是一项社会系统工程，内容很多，从咸阳市多年来解决“三农”问题的实践及近几年对新农村建设的探索来看，现阶段应重点抓好规划、产业、就业、基础设施、社会事业、农村三个文明等六个方面的统筹。

1.统筹城乡发展规划，绘就新农村建设宏伟蓝图。统筹城乡发展规划，主要是要解决城乡发展上的盲目无序问题。城乡不同的环境条件和经济结构，决定了规划的前瞻性和互补性。在规划设计上要按照发展定向、功能定位、布局定点的要求，将城乡有机地统一在一个发展空间，作为一个大系统来运筹。此外，统筹城乡规划必须充分考虑区域的人口分布、产业布局、基础设施、发展定位等。要改革创新城乡规划管理体制，突破只注重城市规划和城镇建设管理的倾向，使城乡规划建设与新农村建设规划相衔接、相配套。将新农村建设的各项任务进行分阶段安排，使之有步骤地加以实施，使规划成为统筹城乡发展的基础。规划要在指导思想上坚持与时俱进，树立城乡并重、城乡一体的新理念，既要立足当前，又要着眼长远；既要注重刚性约束，又要体现灵活运用；既要注重经济发展，又要促进社会进步，促进城乡联动，实现共同繁荣。

2.统筹城乡产业发展，奠定新农村建设经济基础。“生产发展”是新农村建设的首要任务，是新农村建设的基石。“生活宽裕”是生产发展的结果和体现，是建设社会主义新农村的主要目的。 只有“生产发展”了，农民才会普遍富裕，“乡风文明”、“村容整洁”才会有相应的物质基础。统筹城乡发展，首先必须统筹城乡产业发展。统筹城乡产业发展目的是要强化城乡三次产业之间的内在联系，以现代工业理念提升农业产业化水平，以特色农业的发展促进二、三产业的升级，以现代服务业的发展推动三次产业的融合，形成三次产业相互促进、联动发展的格局。对每个地方来说，特点和优势不尽相同，统筹的内容和重点也各有差异。作为咸阳来说，要在政府引导下，充分发挥龙头企业、能人、典型和市场的带动作用，立足资源兴主业，围绕主业建基地，依托基地强龙头，瞄准市场活流通。［3］

3.统筹城乡劳动力就业，配置新农村建设人力资源。就业是民生之本。能否顺利实现农村富余劳动力转移是新农村建设的关键环节。我国城镇每年新增劳动力约1 000万，需要就业和再就业的人达2 400多万，而农村约有1.5亿富余劳动力需要转移。就业问题是我们长期面临的艰巨任务。一要保障城乡劳动力在就业上机会平等。取消对农民进城就业的各种限制，初步建立起覆盖城乡就业服务管理体系。二要努力实现城乡劳动力就业上的事实平等。实施“农民培训工程”，切实提高农民参与就业竞争的能力。三要挖掘和拓宽农民就业的渠道。加快城市二三产业发展，特别是积极发展劳动力密集型产业和中小企业，增加就业岗位。此外，调整农业产业结构，挖掘农业内部的就业潜力；发展农产品初期加工和流通服务业，实施“万村千乡市场工程”，开拓农村就业空间。通过促进农民就业，不仅要提高农民收入，更要带动城乡之间劳动力、人才、技术、资金等充分流动、整合，使农村社会发生深刻变化。

4.统筹城乡基础设施，奠定新农村建设持续发展基础。当前制约农村发展的关键环节就是农村基础设施落后。最能使广大群众看到新农村建设实惠的，就是农村基础设施建设。我们一方面要防止和克服把新农村建设等同于新村建设的倾向，另一方面要注意从看得见、摸得着的现实问题抓起，以农村基础设施建设作为切入点，力求在较短时间内使农村面貌发生比较明显的变化。切实抓住国家对农村基础设施加大投入的机遇，想法设法争取资金，以路网、水网、电网、信息网、流通网等建设为重点，加快构建城乡一体化的现代化基础设施网络。加快绿色生态市、生态县和生态村镇建设，建设以“生态大通道、绿色生态走廊、生态隔离带”为主题的生态公益林，创建绿色家园。加强农村环境整治，控制农村面源污染，全面治理脏乱差，重点解决脏水乱泼、柴草乱剁、粪土乱堆、畜禽乱跑、垃圾乱扔等问题，为广大农民群众营造一个整洁优美、适宜居住的生活环境。

5.统筹城乡社会事业，缔造新农村建设均等平台。统筹城乡社会事业，重点在加快发展农村的教育、文化、卫生事业，核心是提高农民素质，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。一要加大新型农民的培育力度。十七届三中全会《决定》首次提出重点发展农村中等职业教育并逐步实行免费，为培育新型农民提供了政策保障。要依托产业发展对农民进行实用技术培训，面向市场为农民提供职业技能培训，完善农民教育培训机构，拓展教育培训内容。尽快培育农村文化青年、乡土人才和能工巧匠队伍，使之成为新农村建设的有生力量。二要加强乡村卫生院建设，探索建立以大病统筹为主的合作医疗制，发展多种形式的农民互助合作医疗机制。三要加快建设乡村文化中心等文体活动阵地建设，完成广播电视“村村通”工程，积极开展文化下乡活动，用先进文化占领农村阵地。四要完善农村社会保障体系。加快建立起以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容，项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次的农村社会保障体系，达到城乡保障项目基本同有，保障差距逐步缩小，实现人人老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济。

6.统筹城乡三个文明建设，推进新农村建设全面发展。新农村建设的“二十字”目标内容丰富、涵义深刻。其中生产发展、生活宽裕是物质基础；乡风文明、村容整洁是精神富足的标志； 民主管理是政治文明的保证和关键。 这表明建设新农村是要在物质文明、政治文明、精神文明建设上相互促进，整体推进。一要加强基层民主建设。完善村民行使知情权、参与权、决策权、监督权的自治机制，特别是确保村级政务、财务公开透明，保障农民的民主权利。二要以实施乡风文明为重点，深入开展“改陋习、树新风”活动，摒弃愚昧落后的生活方式，倡导文明健康的生活方式，使农民拥有文明、富裕、健康的生活，缩小城乡居民的生活质量差距。三要继续加强农民的法制教育和社会综合治理工作，探索及时疏导化解各类社会矛盾、减少纠纷、依靠群众维护社会稳定的新途径，妥善处理好涉及农民群众切身利益的矛盾，做到小事不出村、大事不出乡（镇），营造安居乐业的良好环境。

四、必须注意的几个问题

1.必须树立城乡一体化的新理念。长期形成的城乡二元经济结构背景，对人们的思维方式产生了重要影响，重城市、轻农村,重工业、轻农业，重市民、轻农民的狭隘思想不同程度地存在。所以，统筹城乡发展，必须以科学发展观为指导，以抓工业的思路抓农业，用抓城市的力度抓农村，将给市民的待遇给农民。尤其是各级党委和政府要率先带头转变观念，树立以人为本的新的发展观和政绩观，把改善民生作为发展的第一要义，把增加城乡居民收入、提高生活质量和健康水平、改善生态环境作为最重要的政绩，把增进最广大群众的物质利益、政治利益和文化利益作为经济发展的根本出发点和落脚点，使城乡在互动、互融、互补、互促中实现统筹发展。

2.必须坚持实事求是、因地制宜的原则。新农村建设有其自身建设规律和发展规律，但新农村不可能孤立地建立起来。正在演进的工业化进程、城镇化进程和现代化进程都可能对新农村建设发生重大而深刻的影响。比如，城乡二元结构、农村投入过低、城市污染向农村转移等长期得不到有效改观，新农村建设就难以完成。因此，新农村建设是城乡统筹进程中的重要组成部分，是一种相互影响、相互促进的关系。认识到这一点，我们就能用联系的观点来看待新农村建设。统筹城乡发展是一个长期的过程，而且发展的不同阶段情况也各不相同。加之，由于地理、人文和发展阶段的差异，在不同的地区，城乡统筹面对的基础和问题不同，这就要求我们必须因地、因时制宜，找准抓住解决本区域城乡统筹的主要矛盾，科学安排城乡统筹的政策措施和方法，决不能脱离实际，急躁冒进。

3.必须创新城乡统筹的体制机制。统筹城乡发展是一个广泛而深刻的社会利益关系调整过程，必然要面对一系列复杂的矛盾和问题。要解决好这些问题，就必须在观念、思路、方法上不断创新，不断变革。既要改变传统发展观，又要改革现有的体制、制度和管理手段，消除城乡协调发展的体制和制度障碍。十七届三中全会提出到2020年农村改革发展的基本目标，首先强调了城乡经济社会发展一体化的体制机制要基本建立。当前急需创新以下五大机制：一是创新户籍管理制度。适应经济大发展、人口大迁徙、布局大调整的总体趋势，改革现行户籍管理制度，畅通人口迁徙的效率途径，建立起城乡统一、迁徙自由、以身份证管理为中心的新的户籍管理制度。［4］二是创新土地流转制度。在“依法、自愿、有偿”基础上，建立起“资产入股、量化到人、合股经营、按股分红”等土地流转新机制。［5］三是创新投入融资体制。完善公共财政向“三农”倾斜投入办法，做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村。组建农村发展等投融资公司，支持发展农民互助银行，鼓励金融机构贷款向农村倾斜，引导社会资本投资“三农”。四是创新公共产品供给制度。［6］加大财政投入，建立和完善城乡统筹的低保、养老保险、医疗等为重点的社会保障机制和教育、卫生、文化、科技、信息为重点的公共服务产品供给新机制。五是创新行政管理体制。按照城乡统筹要求，调整政府部门职能，改革城乡各管一段和职能交叉重叠体制，走出一条城乡统管、精干高效的行政管理路子。按照市场经济要求，进一步减少镇街管理事项，规范镇街管理行为。

参考文献：

［1］陈增帅,赵雁冰.新农村建设中的统筹城乡发展战略［J］.甘肃农业，2006（11）：23-24.

［2］ 徐安勇.统筹城乡发展 推进社会主义新农村［J］.台湾农业探索 ，2006（3）：41-43.

［3］ 丁一.统筹城乡发展:建设社会主义新农村的根本途径［J］.农村经济，2006（5）：57-59.

［4］ 黄伯勇.城乡统筹发展实现路径探讨［J］.农村经济，2007（6）：82-83.

［5］ 邓云峰.城乡统筹下的新农村建设［J］.湖湘论坛， 2006（6）：18-20.

［6］ 杜威漩.新农村建设中的农民问题研究［J］.西北农林科技大学学报：社会科学版， 2008，8（1）：20-23.