对建立和完善农村社会保障制度的几点思考`

蒋婉丽

摘要：农村社会保障制度，作为中国社会保障体系的重要组成部分，还是薄弱环节，也是当前迫切需要破解的难题。在深入分析建立和完善农村社会保障制度必要性的基础上，提出了建立和完善农村社会保障制度的基本原则和基本思路。

关键词：农村；社会保障制度；对策

中图分类号：F323，8

文献标志码：A

文章编号：1673-291X(2009)33-0032-03

建立和完善农村社会保障制度，既是全面建设小康社会和建设和谐社会的重要内容，也是社会主义新农村建设的客观要求，它对于促进城乡统筹发展、维护农村和谐稳定，推动三农问题的解决，为社会主义新农村建设提供一个和谐、稳定的社会环境，均具有重大意义。但是，当前农村社会保障制度，作为中国社会保障体系的重要组成部分，还是薄弱环节，也是迫切需要破解的难题。本文笔者对建立和完善农村社会保障制度谈几点思考。

一、建立和完善农村社会保障制度的必要性

1建立和完善农村社会保障制度，是缩小贫富差距，实现共同富裕的需要。在改革开放方针的指引下，农村经济获得了很大的发展，一部分人和一部分地区已经先富起来了，并且成为共同致富的领路人。但是，随着经济体制改革的逐步深入，农村经济得到发展的同时，也带来了许多不利因素。收入差距的迅速扩大，相对贫困已成为一种不容忽视的社会问题。社会保障制度作为社会发展的“调节器”和“安全阀”，在坚持效率优先的前提下，通过对不同阶层和劳动者按不同比例筹集社会保障基金。这样既可以调节居民收入，又可以保证社会保障基金的积累，保障社会的公平。国家通过这种方法筹集社会保障基金，在全社会范围内对国民经济收入进行再分配，对丧失劳动能力，失去就业机会者。以及收入不能维持基本生活的农村贫困群体提供基本生活保障，这不但有利于保障低收入者基本生活，而且有利于缩小贫富差距，实现共同富裕。

2建立和完善农村社会保障制度，是扩大内需、促进农村经济增长的需要。中国是一个农村人口占绝大多数的国家，农村集中了中国最大的消费群体，扩大内需必须高度重视启动农村消费。近几年，为了解决国内市场疲软问题，促进经济快速增长，政府和各有关部门采取了一系列措施启动内需，即启动城市的消费市场和启动广大的农村消费市场。但是，当前农村市场作为全国统一大市场的有机组成部分，农村消费市场没有完全打开，农民的购买力没有得到充分的释放。他们的收入大部分储蓄起来，而不是被消费掉。这其中主要原因就是农村缺乏一个令广大农民放心消费的、免去后顾之忧的社会保障制度。如果尽快建立了农村社会保障制度，将有利于直接增加困难农民收入和提高农民对未来的预期和消费信心，解决亿万农民的后顾之忧，必将提高农民的消费能力，改善农村消费环境，稳定农民消费预期，极大地刺激农民消费行为，实现扩大内需、推动经济稳定持续增长的目标。因此，要有效启动农村市场，扩大国内需求，当务之急是建立和完善农村社会保障制度，使农民“老有所养，病有所医”增加农民的消费信心，促使广大农民增加消费，激发潜在的农村社会购买力。

3建立和完善农村社会保障制度，是解决三农问题，建设全面小康社会的需要。目前，中国正处于实现社会主义现代化的关键期，相对稳定的国际国内环境对经济发展和社会进步具有重要意义，而广大农村的稳定对整个社会的稳定更具有决定性的意义。但稳定不是自然实现的，它必须建立在物质利益的分配公平、人们心理素质和认知理念的相对成熟，以及社会法规和保障体系的相对健全的基础上。要保持社会的安全和稳定，必须有健全的农村社会保障制度，解决广大农民的生存发展所面临的基本问题，给农民以城市居民同等的生存保障权利。但是实际上中国城乡社会保障制度的非均衡发展，使得城市居民与农民享受着不公平的社会保障待遇。城市居民享有“多层次的社会保障”，而农村社会保障制度建设是严重滞后的，大多数农民享受不到社会保障的待遇，这样就造成了社会的不公平，引起他们的不满情绪，可能激发社会矛盾，给社会的发展造成了不稳定因素。为了缓解这种不满情绪和矛盾，政府必须通过建立和完善农村社会保障制度，给农民以城市居民的同等的生存保障权利，还农民同等的国民待遇，实现农村的小康社会，只有这样，中国的全面小康社会才能实现。

4建立和完善农村社会保障制度，是构建和谐社会的需要。构建和谐社会是新时期全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的重大任务，是确保国家长治久安的必然要求。中国是一个农村人口占多数的国家，保持农村稳定是全社会稳定的关键，没有农村的稳定就没有全国的稳定，农村稳定问题是一个关系党和国家全局的根本性问题。建立和完善农村社会保障制度，对于促进城乡协调发展，维护农民权益，保持社会稳定，促进农村和谐社会的形成，都具有重要意义。当前，农村居民很多生活压力大，经济承受力低，风险抵御力弱。一方面，生活日益贫困化，甚至处于“生存危机“或”生存危机”边缘，即绝对贫困化；另一方面，现阶段城乡差距拉大，并有进一步扩大的趋势，造成农村居民的相对剥夺感不断得到强化，使他们最先也最强烈地感受到社会改革与社会发展的成本与代价。于是，在这一庞大的队伍中就蕴藏了巨大的社会风险隐患。而农村社会保障制度正是具有济贫帮困、解危救急的特性，它的效应是通过对收人较少以至丧失来源而发生生存困难的农村居民提供基本的生活保障，从而增强保障对象的生活保障感、心理平衡感、社会公平感，从而保证社会安定，减少社会动荡，实现社会和谐。

二、建立和完善农村社会保障制度的基本原则

1坚持“科学发展”原则。科学发展观是我们党指导经济社会发展的世界观和方法论，是全面建设小康社会、加快推进现代化必须长期坚持的指导原则。建立和完善农村社会保障体系，必须坚持统筹兼顾、科学发展的原则，必须突破现有城乡分割的格局、突破重城市轻农村观念的束缚、突破各级财政只管城市社保不管农民社保的做法，从社会经济发展全局的高度，树立城乡统筹的观念，把农民享受社会保障作为“宪法”赋予的一项基本权利，把向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基本义务，把建立农村社保体系当做国家长治久安、经济和社会可持续发展的大计，从战略的高度上统筹安排、科学指导、稳步推进。

2坚持“量力而行”原则。农村社会保障的立足点必须是保障广大农民的基本生活需要，这是中国农村当前和今后相当长时期的经济发展水平所决定的。中国农村人口数量庞大，经济基础相当薄弱，社会保障制度残缺不全；加之中国还是一个发展中国家，人均财政收入不高，国家综合实力不强，现有的经济水平和国家财力还难以给8亿农民较高水平的社会保障制度。因此，现阶段农村社会保障还必须坚持量力而行与适度保障相结合的原则。

3坚持“因地制宜”原则。中国地域辽阔，各地经济发展极不平衡，而且这种态势在相当长的时间内都不可能根本改

变。因此，必须从农村经济发展的差异性出发，因地制宜，稳步实施。从地域上讲，经济发达地区全面推进农村社会保障体系的条件已基本成熟，有的可以一步到位，直接实行城乡统一的社会保障体系，有的宜立足于建立覆盖面广、保障项目完备的农村社会保障体系；经济中等发达地区全面推进农村社会保障的条件尚未完全成熟，应当重点抓好最低生活保障制度、合作医疗制度、农村养老保险等基本制度的建设，以后随着经济社会的发展和工作的深入再全面推开；经济欠发达地区全面推进农村社会保障制度的条件还很不成熟，尤其是部分农民还没有完全解决温饱问题，农民筹资非常困难，地方财政也力不从心。因而对于欠发达的农村地区，应从农民最急需的保障项目人手，先建立农村低保，实行合作医疗试点，并在经济条件较好的农村进行养老保险制度试点，当经济发展达到一定水平时，再全面推行。

4坚持“注重公平”原则。在建立健全农村社会保障过程中，坚持效率优先，就是要优先解决农民最关心、最直接、最现实的问题，优先安排农村社会保障制度中最急需、最实惠、最见效的资金项目，努力提高社会保障资金的投入产出率或成本收益率，以实现现有财力约束下社会保障的综合效益最大化。在坚持效率优先的前提下，要更加注重公平。要努力扩大公共财政覆盖范围，强化政府对农村的公共服务；按照公共服务均等化原则，合理调整现有财力结构，加大国家对欠发达地区的支持力度，以推动落后地区农村社会保障体系的建立和完善。

5坚持“城乡衔接”原则。农村社会保障制度的建立，一定要从实际出发，循序渐进，逐步展开。由于农民的收入水平普遍低于城镇居民，缴费水平不能超出农民的承受能力；又由于农村消费也远低于城镇，相应地农村社会保障的待遇水平也应当低于城镇社会保障标准。不能与城镇社会保障互相攀比。但是，社会保障理论体系应一脉相承，社会保障项目要基本相同，资金管理原则要基本一致，规定互相衔接立法要基本一致。要按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的客观要求，加快在农村建立健全社会养老保险、农村医疗保险、农村最低生活保障制度，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。

三、建立和完善农村社会保障制度的举措

1增加农村社会保障资金的积累，增强农村社会保障的能力。首先，大力发展农村经济，增加农民收入，增强农民参保的经济实力。用发展的办法解决问题，保持农村经济持续快速协调健康发展，使农村经济实力不断增强，这建立和完善农村社会保障制度的物质基础。为此，我们必须始终坚持发展是硬道理的战略思想，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，推动农村经济社会发展不断迈上新台阶。只有这样，农村社会保障制度才能真正建立起来。其次，增加国家对农村社会保障事业的财政投入。社会保障资金投入，属于国民收入再分配的范畴，财政投入是筹集资金的一个主要渠道。但长期以来社会保障等各方面严重偏向于城市，在农村经济发展相对落后的情况下，农村社会资金更加匮乏，为此，在增加农民自身收入的同时，要增加政府对农村社会保障的投入，加大财政支持的力度。再次，开征和形成社会保障税，扩大筹资渠道。现在许多国家都通过定期开征社会保障税来筹集资金，不但有利于减轻国家和企业负担，而且可以充分发挥社会保障“调节分配”的作用，缩小城乡、贫富差距，促进社会公平。

2建立和完善农村最低生活保障制度。建立和完善农村最低生活保障制度，是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。农村最低生活保障制度，是农村社会保障中最低层次的保障，是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农民设立的最后一道安全网。因此，为了解决农村贫困人口的温饱问题，在农村必要尽快建立最低生活保障制度。目前可根据实际情况，采取分类处理、分别对待的办法，解决农民的最低生活保障问题。对无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人、残疾人、未成年人和因病、因缺少劳动能力，或因突发性自然灾害造成生活一时困难的农村居民，可以按照法定程序申请最低生活保障补助。

3建立和完善农村基本医疗保障制度。对农民来说，随着医疗费用的大幅攀升，高额的医疗费用支出，对他们来说显然是巨大的压力，解决这一难题的有效途径，就是让农民医疗费用进入社会统筹，让全社会来负担。当务之急是要探索制定符合农民需求的农村合作医疗制度。农村合作医疗制度，在20世纪70年代末期，曾覆盖了全国90％的农村，对于缓解农民的疾苦和农村卫生事业的发展起到了巨大的推动作用。20世纪80年代以来，随着农村经济体制的变革，联产承包制全面实施，农村合作医疗赖以存在的集体经济在多数地区不复存在，这项制度逐渐流于形式，2003年全国农村合作医疗制度覆盖率也只有14.2％。国家虽然在农村合作医疗的资金筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面都进行了创新和突破。但目前新型合作医疗制度，只是停留在原则性政策层面上，因此，为了保证该制度得以贯彻落实，我们必须按照精简、统一、高效的原则，建立健全工作机构，坚持政府组织、引导、支持，农民自愿参加的原则，实行农民个人缴费、集体扶持、政府支持和社会各方筹资相结合的办法，建立以住院大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，对农民的大额医疗费用或住院费用进行补助，使农村新型合作医疗制度健康有序地运行。

4建立和完善农村养老保险制度。当前必须积极稳妥地推进农村养老保险制度建设。但由于中国目前经济发展水平低，由国家全部承担农民的养老保障是不现实的。因此，建立农村养老保险制度，可参照城市养老保障体系建设进行：一是养老保险基金的筹集由政府、集体、农民个人共同出资、合理负担。二是要完善养老保险基金监管机制。对所征缴的农民养老保险基金，设立专门机构，实行专户储存和管理，确保农民保障资金规范化管理、安全运行和实现保值增值。三是要完善养老保险基金统发机制。对参加养老保险的农民，在按一定标准缴纳一定年限的养老保险费后，参照城镇职工养老保险的办法，享受养老保险待遇，使被保农民在年老时有稳定的基本生活费，以解决其生活保障问题。

5建立和完善农村社会优抚制度。社会优抚制度，是对特殊困难的优抚对象给予补充性的保障。由于国家用于优抚的经费有限，可增长的幅度也有限。所以，对于基本生存发生严重困难，而个人和家庭亲属无力解决的，各级政府要通过多种途径和办法筹集资金，给予第二次补充性的保障。近些年来，中国城乡不少各级政府对优抚工作进行了改革和创新，增强了优抚工作的力度。作为优抚对象的军人、退伍伤残军人、烈属等的生活水平总体上虽有明显改善，但是其改善的程度同经济、社会发展的速度相比，有明显差别。在广大农村优抚对象的生活水平偏低具有一定的普遍性，部分优抚对象至今还没有摆脱贫困。为此各级政府要进一步切实做好农村的优抚工作，逐步建立和完善农村社会优抚制度。

6加强农村社会保障制度的立法监督。中国农村社会保障制度缺乏稳定性和可持续性，就是因为农村社会保障工作缺乏强有力的法律支持。到目前为止，中国还没有一部有关农村社会保障制度的法律，致使农村社会保障工作中无法可依，管理混乱，难以健康、稳定、持续发展。为此，应尽快制定农村社会保障立法体系。与农村社会保障有关的法规主要有农村社会保障基本法、农村社会保险法、农村社会保险基金管理条例、农村医疗保险条例、农村社会救济条例等。立法是为农村社会保障制度创造良好的制度环境。在建立立法体系外，还应建立有效的监督机制，加强对农村社会保障工作的监督。

[责任编辑王建国]