行政管辖略论

肖登辉

(华中师范大学 政法学院，湖北 武汉 430079)

一、行政管辖与行政管辖权的概念界定

现代行政法制的核心机制是行政程序法律制度，①而行政管辖制度是行政程序法中的一项重要制度，与行政责任制度密切相关。但相对于其他热门领域而言，当前学界有关行政管辖的研究尚不多见。对于管辖问题，诉讼法学学者研究较多。其所研究的主要是审判管辖，即在法院系统内部上下级法院之间和不同地区同级法院之间受理第一审案件的分工与权限。可见，管辖的实质在于分工与权限，即权限划分。管辖的内容则是关于案件或其它事务的首次处理。

对于何谓行政管辖，已有学者作过研究。有学者认为，管辖指上下级行政机关和不同地区同一级别行政机关权限的划分。[1]也有学者认为，行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。[2]两种定义都抓住了管辖的实质，但是前一种观点并未指明管辖的内容，并且，它将管辖主体仅限于行政机关，似乎遗漏了法律法规授权的组织。但如果对这里的行政机关作广义的理解，则包括了行政机关和法律法规授权的组织。而后一种观点则将“行政管辖权”误作为“行政管辖”在使用，因为行政管辖权在法理上是一种权力而不是权限划分。这是一个明显的逻辑错误。而且，行政主体是与行政相对人相对应的一个概念，它只有在行政法律关系中才具有法律意义。行政管辖直接涉及的主要是行政机关或法律法规授权的组织之间的关系而不直接涉及到行政相对人，所以使用“行政主体”一词似乎欠妥。

借鉴以上两种定义的可取之处，笔者认为，行政管辖是指行政机关(作广义解释)之间就某一类行政事务的首次处理所作的权限划分。这种划分既可以发生在横向的同一性质或不同性质的行政机关之间，也可以发生在纵向的同一性质的行政机关之间。

我国学者较少直接使用“行政管辖”一语，更多的是使用“行政权限”的提法，并基本上是将二者等同起来的。[3]的确，二者存在紧密联系。如上所述，行政管辖就是行政权限的划分，反过来说，行政权限是行政管辖的标的。而且，它们都是就某一行政机关与其他行政机关的权力相区分而言的。但是，二者还是有所区别的。其一，认识角度不同。前者强调主体，即某一行政事务归哪一行政机关处理；后者则更强调客体，即权力的界限或范围。其二，法律归属不同。前者由行政程序法规定，后者由行政组织法规定。

行政管辖所解决的是某一行政事务应当由哪一行政机关首次处理的问题，它对于行政主体与行政相对人都具有重要意义，但主要是针对行政主体而言的。行政管辖是指法律赋予特定行政机关代表国家处理某一类行政事务的权限。行政主体基于关于行政管辖的法律规定所享有的权力就是行政管辖权。行政管辖权与行政权既有联系，又有区别。二者都是与行政有关的权力，但是行政管辖权是一种程序性权力，而行政权则主要是一种实体性权力。行政管辖权具有如下特征：

第一，行政性。这是行政管辖权与审判管辖权的显著区别，后者具有司法性。对此，无须赘述。

第二，法定性。所谓法定性，是指行政机关的管辖权由法律规定，行政机关和相对人不能通过协议设定或变更。管辖权法定原则是行政管辖制度的一项重要原则。因为行政管辖权是一种公权力，不能像私权利一样可以由当事人协议决定。作为一种程序性权力，它受到法律的严格控制。“程序在本体上是一种控权机制”，[4]许多国家和地区的立法都体现了这一原则。例如，我国台湾地区《行政程序法(草案)》第5条规定：“行政机关之管辖权,依其组织法规或其它行政法规规定之。管辖权非依法规不得设定和变更。”奥地利《行政程序法》第1条和第6条规定：“官署的事务管辖权和土地管辖权依其有关职权范围之法规及其他行政法规规定之，……官署之管辖权不得以当事人之协议设立及变更之。”瑞士《行政程序法》第7条第2项规定：“当事人和官署不得合议定管辖权。” 我国《湖南省行政程序规定》第11条规定：“行政机关的职权和管辖依照法律、法规、规章规定。”

第三，兼容性。有学者认为，行政管辖权具有排他性。“行政管辖权的排他性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。我国《行政处罚法》中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定正是基于这样的法理基础。”[1]笔者不太同意这种观点。除了行政专属管辖即某一行政事务只能由某一行政机关管辖之外，还存在共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政机关，对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。例如，对于投机倒把行为，工商部门和公安部门都可以行使管辖权，只不过法律依据不同罢了。前者可以依据工商行政管理法规进行处罚，后者则根据公安行政管理法规进行处罚。上文所引述一事不再罚(款)的规定存在两个错误：其一，根据《行政处罚法》第24条的规定，一事不再罚不是指对同一行政违法行为不得给予两次以上行政处罚，而是不得给予两次以上罚款。其二，一事不再罚(款)非但不足以佐证行政管辖权的排他性，恰好证明了行政管辖权的兼容性，即在同一行政事务上可以存在两个以上的管辖权。

第四，程序性。行政管辖权是行政主体所享有的一种程序性权力，它并不涉及对行政相对人实体权利的处分。这是行政管辖权与行政权的重要区别。因为行政权主要是指一种实体性权力。正是因为行政管辖权只具有程序性，故而存在行政管辖权的追认。即对某一行政事务本没有管辖权的行政机关所作出的行政行为经过有管辖权的行政机关的追认之后仍然有效。

如上所述，行政管辖权是一种法定权力。行政主体享有管辖权是作出相应行政行为的前提，违反行政管辖的相关法律规定，应当承担相应行政责任。例如，根据我国《行政诉讼法》第54条的规定，具体行政行为超越职权，人民法院可以判决撤销或者部分撤销该行为，并可以判决行政主体重新作出具体行政行为。

二、行政管辖的类型分析

行政管辖可分为一般管辖与特殊管辖，一般管辖主要包括事务管辖、级别管辖、地域管辖。本文重点研究特殊管辖。

(一)一般管辖

1.事务管辖。 行政事务纷繁复杂，不同性质的行政事务归属不同的行政机关管辖。事务管辖主要是指同级不同性质的行政机关之间关于行政事务的权限划分。例如，质量技术监督局与工商局所管辖的事务明显不同。事务管辖一般由单行法律、法规和规章加以规定。如果没有明文规定，事务管辖如何确定?奥地利《行政程序法》规定：“官署的事务管辖权及土地管辖权依其有关职权范围的法规及其他行政法规确定。”“关于联邦行政事项，由县政府(或联邦警察官署)行使第一级事务管辖权，各邦首长行使第二级事务管辖权。”

2.级别管辖。 级别管辖，是指上下级行政机关之间就某类行政事务的首次处理所作的权限划分。级别管辖一般由宪法和组织法以及其他法律法规、规章规定，行政程序法不对其作详细规定。我国的行政机关分为中央、省、市和县四级，对它们的级别管辖如何确定，现行法律、法规和规章往往只有原则的规定，这就导致上下级行政机关之间常出现“有利则争，无利则推”的现象。 在我国，行政法律规范在确定级别管辖时，主要有以下几个标准：第一，相对人的法律地位或级别。相对人的法律地位较高，则由较高层次的行政机关管辖；反之，则由较低层次的行政机关管辖。第二，对公共利益的影响程度。对公共利益影响大的事务，由较高层次的行政机关管辖；反之，则由较低层次的行政机关管辖。第三，对相对人权利义务的影响程度。对相对人权利义务的影响大的事务，由较高层次的行政机关管辖：反之，则由较低层次的行政机关管辖。第四，标的物的价值。标的物的价值较大的，由较高层次的行政机关管辖：反之，则由较低层次的行政机关管辖。第五，涉外因素。具有涉外因素的事务，由较高层次的行政机关管辖；反之，则由较低层次的行政机关管辖。[5]

3.地域管辖。 地域管辖，又称土地管辖，是指分属不同地域的同一级别的同一性质的行政机关之间就某类行政事务的首次处理所作的权限划分。地域管辖一般以行政区域划分为基础，各个行政机关在其所在的行政区域范围内享有对某类行政事务的管辖权。奥地利《行政程序法》规定，行政机关的土地管辖权根据组织法规或其他法规确定，如果上述法规没有关于土地管辖的规定的，则适用于行政程序法关于土地管辖的规定。 在确定地域管辖时，一般依据如下标准：(1)不动产所在地原则。涉及不动产及与土地相关的权利或法律关系的事务，由该不动产或土地所在地的行政机关管辖。因为不动产事务与不动产所在地行政机关关系较为密切，由其管辖，既有利于调查取证，也有利于执行。(2)经营处所或场所所在地原则。涉及企业的经营或其他连续性经营活动的，由该企业的处所或经营场所所在地的行政机关管辖。(3)住所地或居所地原则。涉及自然人的非经营性事务，由自然人住所地的行政机关管辖。无住所或住所不明的，由其居所地的行政机关管辖；无居所或居所不明的，由最后居住地的行政机在管辖。(4)主要事务或者会址所在地原则。涉及法人或社团的非经营性事务，由该法人或者社团主要事务或者会址所在地的行政机关管辖。(5)公务原因发生地原则，不能通过上述方法确定管辖或者因情况紧急的，由公务原因发生地的行政机关管辖。(6)不能通过上述方法确定管辖的，由对该事务有管辖权的最上级行政机关管辖。

(二)特殊管辖

1.共同管辖。一般而言，某一类行政事务由某一行政机关专门管辖，正所谓各司其职。但是，有时为了增强行政管辖的力度，法律同时赋予两个以上的行政机关对同一类行政事务以管辖权。这种情况，我们称之为共同管辖。共同管辖体现了管辖的兼容性。共同管辖可以分为两种情况：其一，不同性质的行政机关对同一类行政事务具有共同的管辖权。例如，对于网吧管理，文化、工商、消防、公安部门依法均享有行政管辖权，它们的管辖权并行不悖。其二，同一性质的行政机关对同类行政事务具有共同的管辖权。例如，《司法行政机关行政处罚程序规定》第9条规定：“对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖。”

2.指定管辖。如上所述，管辖权法定原则是行政管辖制度的一项基本原则。一般地，某个行政机关对某类行政事务有无管辖权由法律明确规定。但是，在特殊情况下，上级行政机关根据法律的规定或其层级指挥权，可以以决定的方式赋予本来没有管辖权的行政机关以管辖权，或者对管辖权有争议的事务作出由某一行政机关管辖的决定。这种管辖称之为指定管辖，包括两种情形：(1)某行政机关本来对某一事务没有管辖权，基于其上级行政机关的决定而获得管辖权。例如，因地震等自然灾害而使该地行政机关无法行使管辖权的，上级行政机关可以指定外地行政机关管辖。(2)因管辖权争议发生的指定管辖。两个以上的行政机关因管辖权问题而发生争议，各方协商解决未果的，可以报请共同的上级行政机关指定管辖。

指定管辖遵循如下程序：(1)受理申请。下级行政主体因不可抗力无力管辖或几个行政主体就管辖权产生争议时，他们可以申请上级行政主体指定，同时，与之有利害关系的行政相对人也可向其申请。另外，上级行政主体如果发现上述两种情况也可主动指定。(2)制定行政指定管辖决定书。行政指定管辖是要式行政行为，所以制定该决定书是不可少的。其内容主要应包括：①指定主体与被指定主体的名称；②行政指定的事项与范围；③行政指定管辖决定书的生效等。(3)行政指定管辖决定书必须公开。由于该决定书不仅涉及公共利益，也间接影响行政相对人的个体利益，所以在该决定书生效之前，应让有关的组织和公民知晓。[6]

3.移送管辖。 移送管辖是指本身没有管辖权的行政机关在受理某类行政事务后，将行政事务移送给有管辖权的行政机关的一种管辖。行政机关要合法执行其职务就必须对其所受理的行政事务享有管辖权，否则构成越权，除非事后得到享有管辖权的行政机关的追认。许多国家的立法规定，行政机关有职权对其是否有管辖权进行调查。调查后，认为自己没有管辖权的，则移送有管辖权的机关。例如，奥地利《行政程序法》第6条第1项规定：“官署应依职权调查其事务管辖及土地管辖，如对其所提出之案件，行政官署无受理权限时，不得有不必要的拖延，致生提起人之不利益，应即将该案件移送有管辖权之官署，或将有管辖权之官署通知提起人。”又如瑞士《行政程序法》第9条第1、2项规定：“如果当事人对管辖权有争议，则自认有管辖权的管署应以行政处分确认其官辖权。如果当事人主张官署有官辖权，但官署自认无管辖权的，不得以行政处分处理该案件。” 移送管辖既可由行政机关主动依职权调查后进行，也可由当事人提出异议后发生。例如，西班牙《行政程序法》第20条规定：“行政部门如自认为对某一事务的裁决无管辖权，应将有关活动直接转给认为有管辖权，且属于同一行政机关的部门。”“程序中的利害关系人可以向正在过问某一事务的部门致函，以使该部门放弃其职能，并将其活动转给有管辖权的部门。同时，可向认为有管辖权的部门致函，请其要求过问该事务的部门不介入。”

4.移转管辖。 它是指有管辖权的行政机关将行政事务交由本来没有管辖权的行政机关处理。主要包括两种情形：一是上级行政机关在必要时可以处理下级行政机关管辖的事务，也可以把自己管辖的案件交由下级行政机关处理；二是下级行政机关认为重大、复杂的事务，需要由上级机关处理的，可以报请上级机关决定。例如，《林业行政处罚程序》规定：“上一级林业行政主管部门在必要的时候可以处理下一级林业行政主管部门的林业行政处罚，也可以把自己管辖的林业行政处罚交由下一级林业行政主管部门处理；下一级林业行政主管部门认为重大、复杂的林业行政处罚需要由上一级林业行政主管部门处理的，可以报请上一级林业行政主管决定。” 有必要指出的是，移转管辖与移送管辖是两个不同的概念。前者是行政事务从本来有管辖权的行政机关手中转移到无管辖权的行政机关手中，后者则与之恰好相反，即从本来无管辖权的行政机关手中转移到有管辖权的行政机关的手中。

5.继续管辖。有管辖权的行政机关因构成管辖权理由的法律或事实在行政过程中发生变更而丧失管辖权时，一般应当将行政事务移送给有管辖权的行政机关，并且通知当事人。但是，如果原行政机关继续进行管辖有利于保护当事人合法权益且符合程序简化和程序目的，在征得具有管辖权的行政机关的同意后，原行政机关可以继续进行管辖。这就是继续管辖的基本含义。它是管辖权发生变更后的一种特殊处理方式，继续管辖体现了行政管辖权的程序性。正是因为行政管辖权是行政机关的一项程序性权利，对相对人的实体权利并无直接影响，所以在确定管辖时可以依法灵活处理。例如，德国《行政程序法》第3条第3项规定：“管辖权理由的情况在行政程序过程中变更的，原机关继续进行程序有利于保护当事人且符合程序简化和程序目的，征得现拥有管辖权的机关的同意，可由原机关继续管辖。”

6.紧急管辖。在紧急情况下，当迟延采取措施将会引起危险时，本来没有行政管辖权的行政机关可以采取应急措施，作出适当的临时处置。但是，该行政机关应当及时通知有管辖权的行政机关。例如，德国《行政程序法》第3条经4项规定：“迟延采取措施会导致危险时，公务原因发生地在其管辖区的任何行政机关均对该措施有管辖权。第1款1至3项有地域管辖权的行政机关应得到及时通知。”

三、行政管辖权的争议解决

(一)行政管辖权的争议之界定

根据法律规定，每个行政机关都有自己的权限，如果各司其职，自然相安无事。但是，由于社会关系的复杂性和立法的多元性，导致行政机关之间的权限划分并非那么泾渭分明。就对某一事务何者享有管辖权，即到底属于哪一个行政机关的权限，行政机关之间经常发生冲突。这就是行政管辖的争议。

虽然两者都是管辖权明确单一形式的例外情形，然而，管辖权的争议与管辖权的竞合存在显著区别。管辖权的争议是指行政机关对某一类行政事务究竟归属哪一个行政机关管辖产生争议，其中有的机关没有管辖权；而管辖权的竞合则是指数个行政机关对某一类行政事务同时享有管辖权，不存在哪一个机关没有管辖权的问题。管辖权的争议是有无管辖权的争议，管辖权的竞合则是享有管辖权的行政机关中的哪一个机关受理的问题。

(二)行政管辖权的争议之类型

1.依争议的内容不同可分为积极争议与消极争议两类。所谓积极争议，是指数个行政机关均主张对某类行政事务享有管辖权。此种情形之下，某类行政事务成了人见人爱的“香饽饽”。所谓消极争议，是指数个行政机关均认为其对某类行政事务没有管辖权，从而导致出现行管辖的真空地带。[3]虽然积极争议和消极争议都使得行政管辖变得不确定，但是，相比较而言，消极争议的后果更为严重一些。

2.依争议的主体不同可分为两大类。 (1)横向争议。它又分为两类：①同级同职能的行政机关之间发生的争议。这种争议实质上是一种地域管辖之争。发生争议的原因在于某类行政事务涉及到两个以上的行政区域。例如，某人在甲地和乙地的交界地带实施了盗窃(未构成犯罪)行为，甲乙两地的公安机关可能都主张享有管辖权，也可能认为都不享有管辖权。②同级不同职能的行政机关之间发生的争议。这种争议实质上是一种事务管辖之争。发生争议的原因往往在于法律规定的冲突。例如，对于假冒伪劣商品，工商部门和质量技术监督部门均有权实施管理。 (2)纵向争议。它又分为：①不同级同职能的行政机关之间发生的争议。这种争议实质上是一种级别管辖之争。这种争议是由法律规定的模糊性造成的。例如，《行政处罚法》规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”依此规定，县级以上行政机关容易就行政处罚发生管辖冲突。②不同级不同职能的行政机关之间发生的争议。这种争议一般较少发生，它混合了级别管辖与事务管辖。

(三)行政管辖权的争议之解决办法

1.上级机关决定。这种办法适用于具有隶属关系的行政机关之间发生的纵向争议。下级服从上级是行政的基本原理，同样适用于行政法。当上级机关与下级机关就管辖权发生冲突时，上级机关的判断优先于下级机关的判断。

2.协议决定。即由发生争议的同级机关或各自的上级机关进行协商。这种办法适用于横向争议。值得注意的是，这种协议不同于私法中的协议。后者是一种比较全面的意思自治，当事人有权处分自己的权利，而行政机关因管辖权争议所进行的协议是一种公法上的协议。协议中的行政机关仅享有有限的处分权。行政机关只能在自己的职权范围内进行协商，不得放弃和变更各自的法定职权，因为这种职权同时也是一种职责。

3.共同上级机关裁定。这种办法适用于不具有隶属关系的行政机关之间发生的争议。这是世界各国通行的一种解决办法。由争议机关的共同上级机关解决争议，可以使争议比较及时地得到解决。例如，德国《联邦行政程序法》第3条规定：“……多数官署认为其有或无管辖权时，或由于其他原因对管辖权有疑义时，由事务管辖权的共同上级官署决定。没有共同上级官署时，由有事务管辖权的共同监督官署协商决定。”奥地利《行政程序法》第5条规定：“官署间管辖之争议，由事务管辖权之共同上级官署决定。”韩国《行政程序法》第6条规定：“行政机关的管辖不明时，由监督各该行政机关的共同上级机关决定其管辖。没有共同上级机关时，由各上级机关协议决定其管辖。

我国虽然没有一部统一的行政程序法典，但也存在类似规定。例如，我国《行政处罚法》第21条规定：“对管辖权发生争议的，提请共同的上一级行政机关指定管辖。

4.法院裁判。即通过诉讼的途径，由法院作出有关管辖的裁判。这种解决办法主要存在于大陆法系国家或地区。尽管行政管辖权的争议属于行政系统内部的问题，但这并不能阻却司法的介入，行政与司法之间没有不可逾越的鸿沟。一方面，司法的介入有利于公平公正地解决争议，另一方面也有利于更好地维护处于相对人地位的公民、法人或其他组织的合法权益，增加其对政府的信任。例如，日本存在机关诉讼，指对有关国家或公共团体相互间权限的存在与否或其行使发生纷争的诉讼。又如，西班牙设有行政纠纷法庭和宪法法院。再如，我国澳门地区除规定对于管辖权争议除了可以由上级机关裁决外，还规定可以向有权限的法院提起诉讼。

[注释]

①应松年《行政程序立法研究》，中国法制出版社,2001年版第96页，转引自王青斌《论行政许可实施程序的完善》，长沙理工大学学报(社会科学版) 2006年第2期。

[参考文献]

[1]章剑生.行政管辖制度探索[J].法学,2002,(7).

[2]应松年.比较行政程序法[M].北京：中国法制出版社,1999.96.

[3]杨解君.行政法学[M].北京：中国方正出版社,2002.146.

[4]石柏林，吴杰勇.试析《湖南省行政程序规定》[J].长沙理工大学学报(社会科学版)，2008，(3).

[5]叶必丰.行政法学[M].武汉：武汉大学出版社1996.145-146.

[6]何渊.浅析行政指定管辖[J].甘肃行政学院学报2001,(1).