地方政治改革的宪法维度

王凤涛　张维权

[摘要]地方政治改革的尝试此起彼伏，通过对地方政治改革试验有无必要以及连究的良恶的判断标准的分析，从价值论和本体论两夺视角对地方政治改革进行了较量。指出地方政治改革良性违宪不可避免，并且从宪法规范和宪法解释两方面，对地方政治改革的宪法维度进行了探讨。

[关键词]地方政治改革；良性违宪；宪法考量；宪法维度

[中图分类号]D921[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)01—0092—03

地方政治改革近年来风起云涌，在中国民主法治发展进程中逐渐走向前台。尽管这些改革到目前只是尝试性的，对于中国政治改革的推动作用有多大还不得而知。但是，已经引起学界对这一趋向的重视，并引发了对一系列宪法理论问题的重新定位和激烈争论，通过对地方政治改革尝试的考察，分析了地方政治改革的必要性，对理论界关于违宪良恶的争论作了评析，进而提出了地方政治改革的宪法维度，以期对地方政治改革的有序运行有所裨益。

一、问题缘起：地方政治改革的初步尝试

近年来在政治领域进行了一系列民主改革的尝试，广东深圳龙岗区大鹏镇1999年进行镇长选举改革，选民直接选出由组织部门向人大提名的镇长候选人。大鹏镇的选举改革体现了各级组织部门观念的转变，同时改变了旧的体制和做法，预示着中国地方政治民主改革的发展方向。大鹏镇选举改革的重要意义在于，为组织部门干部推荐方式的改革提供了一个新的模式。在这种背景下，镇长候选人是由直选产生的，无论是候选人选举实行的是等额选举还是差额选举，最终当选的镇长都是从直选选出的候选人中产生，也就意味着镇长实际上是由直选选出的。2004年7月，重庆市首例“公推直选”乡镇党委书记诞生，公推直选镇党委书记，改变了以前届中调整镇党委书记由上级党组织直接任命的方式。2006年8月至11月，上海市浦东新区高东镇在全镇党员和群众代表公开推荐候选人的基础上，直接选举产生了新一届镇党委和纪委成员。2008年12月25日，菏泽市委十一届五次全体会议，通过无记名投票表决出菏泽市交通局、菏泽市煤炭局正职人选。通过开展市直部门，(单位)正职领导干部选拔任用改革试点，拉开了山东省率先“公推”市直一把手的序幕。

《宪法》第101条规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法第9条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：……(七)选举乡长、副乡长，镇长、副镇长。”都明确规定了乡镇长由同级地方人大间接选举的机制。细究宪法文本，乡镇长直选试验显然是“违宪”的。这正是某些试验地区的改革止步不前的重要原因。某些地方采取了变通的做法，先由选民选出和法定代表人数等额的候选人，然后将候选人名单提交当地人大通过。这种做法虽然在形式上是“合宪”的，但是如果人大选举仅仅是一个肯定直选结果的程序，仍然改变不了乡镇长直选的实质。由此引出了一系列值得思考的问题，对于地方政治民主改革尝试，对建设法治国家是否必要，从宪法上应当作怎样的评价，是良性违宪还是恶性违宪，是禁止还是默许。归根到底，是地方政治民主改革的宪法维度问题。

二、问题展开：地方政治改革的宪法考量

对于地方政治民主改革从宪法层面加以考量，着重需要探讨地方试验是否必要和违宪良恶如何判断两个问题。这两者并不是承继或并列关系，而是同一个问题的两个侧面。在宪法语境下，对地方政治民主改革试验必要性的考察，是从价值论角度进行的，对违宪良恶的分析则是从本体论层面展开的。

(一)地方政治民主改革试验有无必要

当前中国政府面临的所有挑战中，民主化的挑战是最根本的，中央政府一直在努力进行政治改革，通过自己特殊的方式化解来自这方面的压力，推进着民主化的进程。其中就包括通过基层民主试验来启动民主化的步骤，即通过社会基层单位的自治和自主运动以及民主试验，疏导民意和压力，舒缓来自社会底层可能造成既有体制的紧张。对于可以在全国统一推广的改革实践，中央也不敢在完全没有地方试验的基础上贸然推广；否则，一次失败的改革将在全国范围内产生难以估量的后果。事实上，绝太多数地方试验都是在中央的默许、支持甚至主动安排下进行的，而中央之所以这么做，也正是出于慎重的考虑。这种做法完全符合中国改革“摸着石头过河”的逻辑，只不过我们需要更清醒地认识到，中国的改革之路正是通过地方试验摸索出来的，宪法和法律不可能禁止必要的推动社会进步的地方试验。地方试验解决了中央想做而不能轻易去做的事项，扮演者探路者的角色。当然，地方试验会带有一定的风险，一旦实践证明某种试验的做法是错误的，就可能会对试验的地方政府产生不利后果，甚至对地方民主法治建设造成影响，但这种风险对于推荐民主政治改革是必要的，也是政治改革进程中必须要面对的。与贸然在全国推行改革而引发全国性问题相比，这种地方性的风险是值得的。

(二)地方政治改革违宪良恶如何判定

既然地方政治改革试验是必要的，那么对于改革过程中出现的违宪问题，就需要从违宪本身作进一步的分析，即对违宪的良恶加以判定。违反良恶的判断标准，比较有代表性的有两标准说和三标准说。两标准说认为，判断良性违宪与恶性违宪的区别有生产力和国家利益两个标准：所谓生产力标准是指，违宪的良恶要看是否有利于社会生产力的发展。与解放和发展社会生产力的要求相一致的违宪是良性违宪，悖离了解放和发展生产力的根本宗旨的违宪，就是恶性违宪。所谓国家利益标准是指，违宪的良恶要看是否有利于维护国家和民族的根本利益。总而言之，所谓良性违宪，就是国家机关的一些举措虽然违背当时宪法的个别条文，但却是有利于社会的行为，有利于发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益。由于两标准说侧重宏观指导，操作性不强，在对两标准说进行批判的基础上形成的三标准说。

三标准说认为，两标准说的这两条标准都过于抽象、难以把握。“生产力”很难确切衡量，也不是现代经济学的常用概念。“国家利益”乃至“公共利益”则是大而空的整体概念，基本上属于只能在民主过程中决定的政治问题，而不是司法确定的法律问题。与其用这些整体概念作为衡量标准，不如用基本权利这个具体而简单的个体概念作为衡量良恶的标准。因此，上述两条实体性标准似乎归结为基本人权更为合适。进而指出，有三类标准可以用来鉴定违宪是否属于“良性”：一是实体标准，有关措施是否有助于落实宪法保障的基本权利，二是程序标准，有关措施是否有助于完善宪法所要求的民主与法治，三是必要性标准，在符合前两个条件的前提下，也就是在基本确定有关措施属于“良性”的前提下，和宪法或法律的抵触是否必要，或者说有关措施是不是

为了实现良好的实体或程序目标而不得不采取的最后手段，如果通过合法合宪的方式可以同样实现目标，那么即便是“良性”的违法或违宪也不应该发生。然而，三标准说同样存在理论缺陷。就实体标准而言，在地方政治改革违宪的情况下，不论是良性违宪还是恶性违宪，最直接的表现就是违反宪法规范。从地方政治改革的实例不难发现，在宪法没有明文规定公民的直接选举权时，何谈落实宪法保障的基本权利?这是否意味着，只要地方政治改革涉及宪法来规定的基本权利。都属于恶性违宪?程序标准也存在同样的问题，违宪本身就意味着不符合宪法规定，对于一项违宪的改革，用宪法要求的民主与法治加以评判，怎么可能得出良性与否的合理结论?因为违宪的改革从形式上讲就是不符合宪法要求的。至于必要性标准同榉经不起推敲，因为这一标准是以实体标准和程序标准为前提的，而实体标准和程序标准都是没有根据的，必要性标准自然不攻自破。

我们认为，违宪良恶的判断标准只有一个，那就是是否符合社会变革的方向。顺应历史发展潮流，符合社会变革方向的违宪是良性违宪，逆历史潮流而动，违背社会变革方向的违宪，是恶性违宪。

三、问题因应，地方政治改革的宪法界碑

在明晰了违宪良恶的判断标准的基础上，地方政治改革良性违宪是否不可避免，就成为探讨政治改革维度的前挺，直接决定了叙事的内容，若可避免，则地方政治改革的宪法维度探讨的是，在怎样的宪法维度内可以避免良性违宪的发生。在不可避免的情况下，探讨的是地方政治改革良性违宪在怎样的界碑内是宪法所容许的。

(一)地方政治改革良性违宪是否不可避免

对于良性违宪可否避免存在肯定论和否定论两种截然不同的观点。肯定论认为，良性违宪不可避免，一方面，中国的改革是一场广泛而深刻的社会变革，它涉及到多方面、多层次制度的改革。这些改革不可能从书本上找到现成的方案，也没有他国现成的模式可以照搬，但法律相对于社会现实的发展具有滞后性，特别是在社会变革和危急时期更为突出，因此冲破原来维护旧体制的法律框架包括宪法这个根本大法就不可避免。从而导致了良性违宪的产生，这是出现良性违宪的具有普遍性的原因。另一方面，中国的立宪制度不够完善，是造成良性违宪比较多的特殊原因。中国立宪中普遍采用列举式的授权性规范，这种规范规定了可以做的事项，没有规定的事项则不能做，实际上是对主体行为的一种法律限制。列举式授权性规范体现了传统计划经济体制统得过死的弊端，它与今天的改革形势不可避免地发生冲突。而否定论则针锋相对，认为，只要有宪法社会生活的变动性与宪法的稳定性之间就会有矛盾，后者相对于前者时常会有一定的滞后性，各国皆然，只是程度不同。在社会生活变化迅速时；宪法有时显得难以适应。在这样的时期，用法治方法来解决这一矛盾还是不惜以故意违宪为代价来摆脱这一困局，就成为对政府和人民的严峻考验，故而认为，不存在非良性违宪不能解决的问题，良性违宪在社会生活中完全可以避免。我们认为，法律的滞后性与社会生活的日新月异存在尖锐的矛盾致使良性违宪不可避免。否定论也承认两者的矛盾，只是认为用法治方法可以解决两者的矛盾，但对于用何种法治方法却未加详述，使得这种观点明显欠缺理论支撑，而且已经出现了良性违宪实例，这些违宪实例为何没有被避免?用何种法治方法阻断地方政治改革的探索之路?

(二)地方政治改革的宪法界碑

良性违宪不可避免不代表地方政治可以肆无忌惮，不顾及宪法。宪法规范可以为地方政治改革的设定最明显的界碑，但地方政治改革的宪法界碑不应当局限于宪法规范，还应当包括宪法解释，宪法规范与宪法解释划定了地方政治改革的底线。

1，地方政治改革的宪法规范界碑

在现代法治国家，不合宪并不等于违宪，不合宪只是现实政治对宪法的拓展，它并不与宪法的精神或条文直接抵触，而违宪则至少与宪法条文直接抵触，不合宪可以通过宪法变迁在宪法结构内的合理演绎来获取合宪性，而违宪的事物如要获取合宪性，就只能修改宪法。对宪法在事实上的突破，并不构成任何意义上的宪法变迁任何在社会实践中出现的新鲜事物，并不当然获取合宪性，只有在经过一定的宪法程序，被吸纳为宪法制度的一部分之后，才构成对宪法的事实修改。因此，地方政治改革的宪法文本界碑首先将合宪性改革排除在外，对于合宪的地方政治改革自然无需确定界碑。就良性违宪而言，其宪法文本界碑即良性违宪的可容许的极限，这一界碑同时又是宪法修改与否的界碑。而什么时候应当修改宪法应视规拖与现实冲突的程度而定。在一般冲突下，用解释手段调和即可。而当冲突激烈至现实的合理要求完全无法为宪法规范所容纳时，即应动用修宪手段站规范予以修正。地方政治改革的宪法规范界碑就在于，宪法规范可以容纳的规范与现实的冲突的最大极限。

2，地方政治改革的宪法解释界碑

地方政治改革的宪法维度并不限于宪法的结构及其精神所作出的限定。宪法解释同样不容忽视，在宪法解释容许的范围之内的地方政府改革。仍然是合乎宪法维度的。宪法程序能够保障宪政价值的实现，同时县有评价与检验社会现实要求合理与否的功能。在我国的现实社会中，宪法规范与现实的冲突得不到有效解决的原因之一是没有建立有效的运用宪法的动力机制，不善于运用宪法解释功能。而过分频繁地采用宪法修改的方式。我国现行的宪政体制实际上具有容纳现实基本要求的灵活解释机制，现实的合理要求有可能通过体制的自身运行得到满足。对规范中没有体现的现实要求，可以通过有权机关的宪法解释使其得到合理的解决。当宪法解释的运用达到极限时可采用宪法修改的方式，使社会变革的要求通过正常的宪法程序得到解决。因此，充分利用现行宪法解释机制，尽可能在规范允许的范围内解决冲突是可行的，没有必要采取宪法之外的途径。也就是说，确定地方政治改革的宪法解释界碑的关键在于，划定宪法解释的界限。解释者在解释过程中，既要尊重宪法文本，又要尊重社会现实t宪法解释的界限来自于这两个方面，一方面宪法的文义是宪法解释的基本界限，而另一方面社会现实也是解释的界限所在。只有从这两方面对宪法解释加以限制，才能保障宪法的规范性价值与现实性价值都能得到实现，也才能够保证释宪机制之功能的有效实现。换言之，地方政治改革的宪法解释界碑在于宪法文义和社会现实。

宪法是一部保障而非限制权利的基_本法。宪法的根本目的不是通过制度性规定剥夺地方尝试的自由，更不是限制人民的基本自由，而是为所有人保障一个权利底线；在这个底线之上，地方政府可以自由探索对满足当地需要而言最有效的途径，民主、法治和人权原则要求中央放开限制，最大程度地赋予和保障公民的平等权利，允许地方政府通过民主和法治选择最适合自己的制度和法律实践。地方政治改革的宪法界碑概念的提出，就在于在地方人民权利与宪法根本法地位之间寻找一个结合点，寻求两者实现程度的最大化。