人民监督员制度的功能探究

许卫林

[摘要]人民监督员制度是检察机关为解决自侦案件的外部监督问题而采取的一项制度创新，具有有效制约权力、拓展司法民主、维护司法公正、凸现人权保障和追求程序公正等功能，几年来的实践对此有充分印证。然而由于思想认识方面的原因，制度的预期功能还未能得到充分发挥，必须解决一些深层次的思想认识问题，以期制度发挥最大效用。

[关键词]人民监督员制度；功能；检察机关；完善

[中图分类号]D926，34[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)01—0103—03

人民监督员制度是指依据宪政原则设置，由经机关、团体、企事业单位民主推荐产生的代表公众的人民监督员，按照一定的程序和规范，对检察机关查办职务犯罪案件进行程序性监督，以规制职务犯罪侦查权、侦察监督权、起诉权的制度。作为检察制度改革的一项重大创新举措。人民监督员制度在“强化法律监督、维护公平正义”的司法改革背景下孕育而生，在检察系统采取“自上而下、先行试点、稳步推进、全面试行”的循环渐进模式中发展，虽时间不长，已显示出其应有的价值。为深入探讨和完善人民监督员制度，必须对该制度的功能有一个明确的认识，只有这样，才能更好地完善人民监督员制度，实现制度设计利益的最大化；本文试对人民监督员制度的功能及其有效发挥进行探究。

一、人民监督员制度功能分析

任何一项制度的设置都会基于一定的功能定位，特定的功能定位是一个制度区别于其它制度的最本质特征。人民监督员制度也不例外。通过对最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)及其5年来实践的分析，我们认为人民监督员制度具有以下功能：

1，有效制约权力。制约司法权防止检察权的滥用和怠用，这是人民监督员制度最基本的功能。法国启蒙思想家盂德斯鸠在《论法的精神》中指出：“自由政治——只在权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力。这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到有界限的时候才停止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界限的诱惑。检察机关作为国家司法机关，行使打击犯罪、保护人民的公共权力职能，其权力的行使同样会面临各种不正当的诱惑，如特权思想影响下的刑讯逼供、暴力取证，物质诱惑下的徇私舞弊、贪赃枉法等。人民监督员制度设置的目的，就是通过引入社会公众的代表——人民监督员，对检察权的行使进行监督，保障检察机关职务犯罪侦查权、侦查监督权及检察自由裁量权的正确行使，防止权力的滥用和怠用。这是人民监督员制度设置的基本目的，也是制度设计者期望通过制度安排实现的最基本的功能。为此人民监督员制度设置了具体的实施机制作保障。其一；检察机关查办职务犯罪案件中出现的“三类案件”无一例外地要接受人民监督员监督。这是制度程序刚性的体现。未经人民监督员监督就作出处理决定的，最高人民检察院要求一律撤销原决定，重新启动监督程序。其目的就是防止规避监督或“漏案”的出现。人民监督员通过对“三类案件”进行刚性的事中监督，实现过程控制，防止权力的滥用或怠用。其二，赋予人民监督员对侦查过程中的失范行为(主要是“五种情形”，其后扩大到所有不规范执法的行为)进行事后监督的权利，这种事后监督也有较为完善的程序作保障。其三，大多数人民监督员的监督评议意见不被采纳时，赋予其提请上一级检察机关复核的权利。提起复核程序，不仅设置在对“三类案件”进行监督的程序中，同样设置在对“五种情形”进行监督的实施规则中。

2，拓展司法民主。公民的司法参与程度，是衡量现代法治国家的重要标志之一。美国学者罗伯特·达尔文在《论民主》一书中认为，司法民主根源于以下司法观念：一是司法权来源于人民；二是司法机关存在的必要性；三是司法机关必须尊重人格尊严和价值；四是司法权的有限性，五是以民为本的司法制度才具有生命力。司法公开和公众参与是全球崇尚的司法权力运行模式，如美国的大陪审团制，日本的检察审查会制，香港特别行政区的廉政公署咨询委员会制等等，都是建立在民众参与司法基础之上的。

在我国，宪法性文件和党的政策都规定了公众的司法活动参与权，如宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业。管理社会事务。”第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议。接受人民监督，努力为人民服务。”人民检察院组织法第七条规定，“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究。”党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”但人民参与司法活动缺乏相应的载体。而人民监督员制度的设置，引入了由社会各界推举的有一定公信力的代表，对检察机关及其工作人员的职务犯罪查处工作提出意见和建议，为人民参与司法、充分行使批评和建议等权利开辟了一种新的实现形式。此举既激励公民参与司法，拓展了司法民主和执法透明度，使检察机关的执法以公民看得见的方式进行，又利于检察机关接受人民群众监督，倾听人民群众的意见、建议，提升检察工作的人民性，防止检察权的滥用和腐败。

3，维护司法公正。法治社会必须树立法律至高无上的权威，然而“徒法不足以自行”，法律的生命在于它的执行，法的权威要靠司法的权威来实现，司法权威的树立，就是靠司法机关公正司法来实现，可以说公正是司法的精髓。早在17世纪，英国伟大思想家弗兰西斯-培根在《论司法》中就有一个精辟论断：“一次不公的判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则将水源败坏了。”事实上，人们对法律的信仰不可能靠单纯的宣传说教达到，如果说没有司法体验人们尚能保持对法律敬仰的话。那么一次恶劣的司法体验则可能彻底摧毁他们的法律信仰。司法机关公正司法对于建立法治权威培养人们的法治信仰具有重要意义。正因为如此，党的十五大报告就提出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”党的十六大报告宣告，“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”党的十七大报告继续强调要“建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，做到严格、公正、文明执法。”

在目前我国法治建设进程中，司法腐败仍然是一个非常严峻的问题，突出表现在徇私枉法、权钱交易，违法办案，玩忽职守、执法不作为和不能依法独立行使检察权等方面。实行人民监督员制度，开展案件监督，就是为了弥补对检察

权的外部监督不足，更好地来规制检察机关的执法行为，解决检察机关司法不公问题。它不仅仅是对检察权的觌制，限制检察权的非法和不当行使，阻止司法不公；实际上也是对检察权的保护·保护检察权的合法、正当行使，促进司法公正。同时，人民监督员依法参与检务活动或对个案实行监督，使检察机关在处理具体案件时充分听取人民群众对个案的意见和建议，这既是深层次的检务公开，也是社会公众参与、监督检察活动的有效途径。因此，从司法公正的角度审视人民监督员制度，无论是对检察权的规制，还是确保办案质量，都起到依法维护社会公正的作用。

4，凸现人权保障。打击犯罪与保障人权是刑事诉讼的两大任务。人民检察院担负着查办贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪案件，在查办这些职务犯罪案件过程中，行使的是立、侦、捕、诉一体的职能。由于权力过于集中，缺失相应的监督与制约，在某种程度上极容易造成权力的滥用，损害司法权威。虽然检察机关内部有监督制约机制，但任何公权力主体单一的自我约束、自我监督难以让人信服，很难做到打击犯罪与保障人权的统一。人民监督员制度，设立了不服逮捕的救济渠道，有力地保障了犯罪嫌疑人人权。即犯罪嫌疑人不服逮捕可以要求重新审查，只要其申辩理由成立，检察机关就应该启动监督程序，这一规定为可能被错误追究的犯罪嫌疑人在羁押期间提供了一个救济程序，也为可捕可不捕的犯罪嫌疑人提供了一次公众评判“是否有逮捕必要”的机会。

5，追求程序公正。程序公正是现代司法理念的标尺，也是执法者孜孜追求的价值目标。所谓程序，从法律学的角度来看，主要体现为“按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公正地听取各方意见，使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。”程序公正，或者说正当性的程序，是指司法工作人员在处理各类案件时，根据有关法律规定，在处理案件的各个环节中严格按照诉讼程序的规定办事，以确保当事人的各项诉讼权利能够得到有效实现。可以说，程序公正对于建立公正、公平、高效、廉洁的司法体制具有十分重要的意义，乃至对于构建和谐社会推进社会进步都具有非同寻常的意义。

人民监智员制度蕴含程序公正的理念，并有着具体规则来保障程序公正。人民监督员制度试行规定第四章有关人民监督员的“监督程序与要求”中，对“三类案件”接受监督的准备，前置审查、提起监督、监督人数确定、组成方式、推举主持，独立评议、独立表决、意见反馈、申请回避、监督步骤、职权审查、意见采纳、执行监督、异议提请、集体决定、提请复核等程序都作了严密的设计与安排。其宗旨在于确保人民监督员的监督权运行的公正、秩序与廉洁，防止社会监督权的滥用，达到有效规制职务犯罪侦查、起诉终局裁量权与逮捕强制措施采用权，实现两者互动规制，共同维护公平正义的价值目标。实践表明，该制度运行的程序是可行的和有效率的。

从实践看，随着人民监督员制度工作的不断推进，人民监督员制度功能得以逐步彰显，以拓展司法参与增进了群众对检察机关的理解与支持；以不服逮捕救济程序的设置促进了犯罪嫌疑人的人权保障；以公开透明促进执法行为的廉洁性；以实体正义彰显检察权行使的公正性。

二、有效发挥人民监督员制度功能必须解决的几个认识问题

人民监督员制度的有序规范尚处试验的阶段，由于认识不到位，进而导致实践的偏差，制度的实际功效与其预期功能还有一定的差距。如果一项制度内在功能得不到应有发挥，那么该制度便失去实践的意义，更是失去完善的价值。思想是行为的先导，只有正确思想的指引才会有正确的行为，为实现制度设计利益的最大化，也为实现人民监督员制度的法治化，我们认为，必须从思想深处解决下述认识问题：

1，人民监督员制度设置是民主宪政的必然要求。权利、权力搏弈与整合促成了现代宪政制度产生与发展，宪政的核心架构是权力、权利问题，其精神内核是强调对政府权力的限制和对公民权利的保护。一方面对权力合理配置，合理划分立法、行政、司法机关之间权力，备权力之间既互相配合，又互相监督制约。另一方面是权利对权力的制约。促使权力合理运行，实现权力的正当行使。随着现代社会政治文明和人本理念的发展，权利对权力的监督制约日益彰显，人民监督员制度的设计和实践正是建立在权利对权力的监督制约基础之上，这是人民监督员制度赖以建立最原初的理论根源。人民监督员制度的设立是我国宪政的必然要求，是宪法人民主权原则的实践体现。更是宪法赋予公民的一项基本权利。宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议。接受人民监督，努力为人民服务。”在人民监督员制度中，规定了作为人民代表的人民监督员对检察机关及其工作人员的民主监督权和在监督活动中提出意见、建议权，通过这种行之有效的方式使检察机关在查办职务犯罪案件中“接受人民的监督”。同时人民监督员制度也是具体贯彻落实宪法所规定的公民基本权利——一监督权的一种宪法实践，使公民所享有的宪法权利实现了由静态向动态的转变，具有宪法上的合法性。

2，人民监督员制度的设置符合成本——收益原理。从经济学角度分析，任何制度都需要一定的成本支出。人民监督员制度也不例外，一是各级检察院都设置了专门机构或专门工作人员，这些人力资源的投入必然计入制度施行的成本；二是各级检察院实施这项改革都投入一定经费如办公费、资料费等；三是社会各界推荐、考量及选任人民监督员的过程需要耗费一定的人力物力；四是选任的人民监督员自身会投入一定的精力，其所在单位亦相应也会承担因人民监督员参与监督等相关活动而对本职工作带来的冲击或不便；五是检察机关相关业务部门增加了工作环节，提高了成本等等。虽然制度投入的成本较大，但实践证明制度也带来了明显的收益，当然这种收益有的很直接很明显，也有的是间接和潜在的。直接的收益体现在进行监督后，检察机关采纳监督意见而改变案件的原处理决定；潜在的收益体现在过程控制和预防中，包括案件起诉率的提高等等。

关键是正确看待潜在收益。潜在收益体现在制度设置后检察机关及其案件承办人的公正司法的意识增强、办案质量提高等方面。这是基于制度的过程控制和预防功能所产生的收益。在司法机关的执法行为中，由于执法者个体素质如文化素养、法治理念、业务能力的差异，不可避免会存在个别不公、不廉、无序及违法乱纪、侵犯人权的行为。2006年初，最高人民检察院在人民监督员原来监督范围即监督“三类案件”(拟撤销案件、拟不起诉、职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定)的基础上，又扩大人民监督员监督案件的范围，出台了《人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》，将是否应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；是否超期羁押的；是否违法搜查、扣押，冻结的；是否应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；是否检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况纳入了人民监督员的监督视线。如此制度安排，对检察机关行使侦查权、侦查监督权，自由裁量权进行事中监督，加大了过程控制，抑制了机会主义行为，防止或减少了个别办案人员违纪违法，直至走上犯罪道路的情况发生，因而人民监督员制度的潜在收益相当大。

3，人民监督员制度的设置，无碍检察权的独立行使。人民监督员的监督，虽然介入对诉讼程序尤其是对检察机关终局裁量权的行使进行监督，但其性质仍然属于社会监督。其监督效力不等同于权力机关的监督，不带有强制性，对检察机关的最终处理结果只能起到建议、提醒、提示作用，而非决定性作用。在我国，宪法和人民检察院组织法都规定，人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。从法理来说，检察权属于公权力，公权力未经法律授予不可扩张，未经法律授权不能让渡。如果将“三类案件”的决定权交与人民监督员，检察机关就等于让渡了自己的权力，突破了宪法、刑事诉讼法的规定，有悖现代法治精神。因而，就检察机关而言，采纳了人民监督员的意见，并不意味着损害了检察机关独立行使检察权的原则，而是为了正确行使检察权。当然，就人民监督员而言，也不能认为绝对采纳率不高，就否认人民监督员制度存在的价值，否认人民监督员在监督过程中发挥的作用。因为任何不公正的处理，对于犯罪嫌疑人而言，对其个人、家庭、单位乃至亲戚朋友，影响都是巨大的。同时，任何对犯罪的放纵或者不当追诉，都会导致社会对司法的不信任。所以，在实践中一定要防止片面地强调“独立行使检察权”而忽视接受监督的倾向，当然也要防止随意扩大监督作用、不鉴别监督意见合理与否的“全盘采纳”做法。