试析土壤污染防治立法

张小军

[摘要]土壤污染危害非常严重，已成为中国最严重的环境问题之一，是我国实现可持续发展的重走障碍。我国至今在土壤污染防治方面还没有专门立法，现有的相关立法分散而不系统，存在很多问题。我国应制定综合性的《土壤污染防治法》，从土壤污染预防、整治、监督和法律责任方面构建和完善我国的土壤污染防治法律体系。

[关键词]土壤污染防治；立法现状；主要问题；制度完善

[中图分类号]D922，6[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)01—0106—02

一、土壤污染及其防治立法现状

(一)土壤污染现状

土壤是植物生长煞育的自然基地。是农业的基本生产资料，也是生态系统的重要组成部分。20世纪以来，伴随工业化和城市化的推进，人类大规模地开发利用土地资源，土壤污染问题日益突出，土壤污染已成为中国最严重的环境问题之一，不仅农业用地、城市土壤，矿区土壤受到不同程度的污染，而且污染源呈多样化的特点。这对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成严重威胁，土壤污染已经成为影响公众身体健康、损害群众利益的重要因素，已经成为我国实现可持续发展的重大障碍。

(二)土壤污染防治立法现状

我国至今没有土壤污染防治专门立法，只有一些相关的零星规定，他们分散于不同种类、不同层次的法律、法规之中。主要有四类：第一类是环境保护练台立法。如《环境保护法》、《环境影响评价法》和《清洁生产促进法》等。第二类是环境污染防治单行立法。如水、太气、固体废物和放射性污染防治等方面的单行法。第三类是土地立法。如《土地管理法》和《土壤环境质量标准》等。第四类是农业立法。如《农业法》和《基本农田保护条例》等。虽然相关规定在±壤污染防治方面起到了积极的作用，但仍不够系统，完备，存在许多问题。不足以遏制不断蔓延的土壤污染态势。

二、土壤污染防治立法存在的主要问题

(一)缺乏综合性的单行土壤污染防治立法

目前，与土壤污染防治有美的法律规定散见于不同的部门法中。未形成系统的、权威的具有可操作性的具体法律制度，这使得我国土壤污染防治工作缺乏基本的法律保障，严重影响了我国土壤污染防治工作的开展。同时土地污染的潜伏期相对较长，滞后牲特别明显，从一定程度上妨碍了对土地污染的有效预防治理。由于缺乏综合性的单行土壤污染防治立法。导致执法不力，不能有效遏制土壤污染。

(二)缺乏完善的土壤污染预防制度

由于土壤污染的复杂性和不可逆转性，治理和修复土壤非常困难，因而控制污染，预防为主。现行法尤其缺乏对农业面源污染的有效规定和预警机制。而我国《环境保护法》和单行污染防治立法以行政管制为主，强调点源污染的束端治理，“三同时”制度。排污收费制度以及环境影响评价制度，都无法规范广大农业生产者的行为，难以适用于农业面源污染所导致的土壤污染。

(三)缺乏土壤污染的整治与监督制度

由于土壤污染的复杂性和后果的严重性，必须对污染土壤进行整治，而污染整治是一项专业且耗资巨大的工程，但现行法尚无相关规定，存在立法空白。同时也缺乏土壤污染监督立法，没有群众监督和公众参与，很容易导致执法腐败和执法单一化，便土壤污染防治流于形式，达不到应有的污染治理效果。

(四)缺乏土壤污桑法律责任制度

法律责任是违法者承担不利后果的责任方式，是实现土地污染防治目标的重要保障，但是我国现行相关的法律规范中没有设定相应的法律责任。也没有规定法律责任主俸，致使一些严重污染土地的行为得芥到法律追究，使一些违法犯罪分子逍遥法外，也使土壤污染行为愈演愈烈。

三、我国土壤污染防治立法的制度完善

(一)制定综合性的《土壤污染防治法》

目前，法制不健全已经成为制约我国土壤污染防治工作的瓶颈，土壤污染防治单行立法还处于空白状态。因而，笔者认为我国应制定统一的《土壤污染防治法》，防治农业用地、城市建设用地、工业用地等所有类别土壤的污染，形成立法权威性，增强可操作性，来促进土壤的保护和可持续利用，也使我国土壤污染防治走上规范忧、系统化和法制化轨道。当然，由于土壤污染问题的复杂性，《土壤污染防治法》还需与其他立法相互协调、相互配套。形成土壤污染防治法律法规体系来共同促进土壤污染防治工作。

(二)建立完善的土壤污染预防制度

1，建立土壤污染防治规划制度

建立土壤污染防治规划制度，体现预防为主和事前防控的新理念。要求县级以上政府针对不同的“土壤污染对策区域”制定相应的防治规划。包括：农地用途的合理确定与污染土壤的用途变换；生物技术和化学制品使用的监控与风险防范；污染土壤的改良计划。同时，根据情况变化，及时调整和变更土壤污染防治规划。

2，建立土壤污染动态监测预警制度

可借鉴其他领域的预警制度，实施土壤污染动态监测预警制度。可由农业部门会同环保部门对各种技术、佗学削品应用于农业而造成的土壤污染和潜在的生态影响进行动态监测和跟踪评价，在可能造成大面积土壤重叠属沉积或土壤污染与退化时及时预警。可根据污染物类型及其污染后果严重程度的不同，分别建立不同级别的土壤污染预警应急预寨，制定应急措施，实行不同行政部门的应急责任制。及时发现隐患，及时排除隐患，有效防治土壤污染。

3，建立土壤污染责任保险制度

为防止发生土壤污染后行为人无力承担土壤污染治理资金的问题，可以尝试建立土壤污染责任保险制度。速一保险应属于强制性保险，_鼠要使用土地，有可能造成土壤污染的使用人，均应参加强制保险，强制投保，以形成一笔庞太的土壤污染责任保险基金，为将来的土壤糟染理赔奠定基础。

(三)建立土壤污染整治制度

1，建立污染土壤管制制度

为减轻污染土壤所造成的损害或避免污染扩大，应采取必要的管制措施。如命令污染行为人停止作业、部分或全部停工；通知居民，竖立告示、标志；必要时疏教居民或管制人员活动{对污染土壤上生长或产出的农作物进行检测。必要时进行销毁；限制污染土壤的用途，如不得种植特定农作物或不得用于居住等。

2，建立土壤污染治理和恢复制度

为消除土壤污染，恢复土壤功能，合理剩用已污染土壤，应进行必要的治理和恢复。首先要制定整治规划，提出土壤污染整治目标，并进行公告。然后由责任人按整治规划进行整治。如果由政府进行整治的，政府应向有美责任人追偿。整治完成后，经主管机关审核，公告解除整治。撮据土壤污染整治的实际情况，可以重新对整治土地进行利用。

3，建立土壤污染整治基金制度

通过多种渠道建立专门的土壤污染整治基金，是各国土壤整治法的重要内容。它并不意味着土壤污染整治费用

由基金支付，污染者不承担责任。只有在糟染者不明、无力或不愿承担责任时，才由基金支付；但基金保留向污染者追偿的权利，避免污染者逍遥法外，将整治责任推给社会。我国面临着沉重的土壤污染整治任务，迫切需要提供整治资金的保障。可借鉴日本、欧茭等其他国家和地区的做法，采取对特定行业、特定污染物质征收专门税，以及中央、地穗，财政拨付相结合的方式建立土壤污染整治初始基金较为可行。

(四)建立土壤污染防治监督制度

1，建立科学、高效的土壤污染防治监督管理体制

目前我国的土壤污染防治监督管理部门较多，国家环境保护部、农业部、建设部、国土资源部等部门都有一定的管理职能。为了加强对土壤污染防治的监督管理，应该实行统一监督管理与部门分工负责相结合、中央监督管理与地方政府监督管理相结合、政府监督管理与广大公众参与相结合的原则，由一个部门来行使统一的监督管理权，充分协调各有关部门与各级政府的土壤污染防治监督管理工作。

2，建立土壤污染防治公众参与制度

加强土壤污染防治，仅依靠行政主管部门的监督是远近不够的，还应加强群众监督、公众参与。我国公众作为土壤污染的直接受害者，参与土壤污染防治的积极性很高，因此，应建立土壤污染防治公众参与制度。首先要保障公众的知情毂，各级环保部门要定期向社会公众公布各类用地土壤的具体情况，包括土壤受污染的程度以及防治土壤污染的建议。其次，要保障公众的监督权，应具体规定公众参与监督的形式和途径。如信访、电子邮件、电话、约见等形式，并充分尊重公众的参与权和监督极，及时反馈信息和处理结果，告知公众不服的救济措施。通过创造良好的法制环境，发挥公众智慧和参与积极性，依法防治土壤污染。

(五)建立健全土壤污染法律责任制度

我国现行土壤污染防治相关法律规范中没有法律责任的规定，这也使得一些在国外难以生存的污染工业迁移到中国，因而设立法律责任制度非常必要。法律责任主体主要有：疏于监管的主管部门及其责任人员；导致土壤污染的农业生产经营组织和农业生产者、工矿企业及其责任人员。法律责任形式包括土地污染修复或赔偿责任，严重污染行为要承担刑事责任。土壤污染法律责任是实现土壤污染防治目标的重要保障，在我国土壤污染防治法律体系中应建立健全土壤污染法律责任制度，建立完善的法律责任追究机制。

四、结语

综上所述，土壤污染已成为中国最严重的环境问题之一，它是影响公众身体健康、损害群众剩益的重要因素，是我国实现可持续发展的重大障碍，而土壤污染防治立法则是解决土壤污染问题的最有效的武器和手段。我国至今在土壤污染防治方面还没有专门立法，防治土壤污染的单行法律还是空白。目前只有与土壤污染防治有关的零星规定，分散而不系统，存在很多问题。基于土壤污染防治的紧迫性和复杂性，土壤污染防治立法已提上议事日程。我国应制定综合性的《土壤污染防治法》，从土壤污染预防、整治、监督和法律责任方面构建和完善我国的土壤污染防治法律体系。