以基本公共服务的视角论促进义务教育服务均等化发展

宋伟琦

[摘要]基本公共服务是服务型政府提供服务的重要内容。提供基本公共服务必须遵循均等化原则。义务教育作为基本公共服务的内容之一，具有基本公共服务的一般性特征和自身特点。因此，政府必须按照均等化的要求，从起点均等、过程均等，结果均等三个层面促进其均等化发展。

[关键词]义务教育服务；基本公共服务；公共产品l外部性

[中图分类号]G$21[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)01—0120—02

公共服务历来为政治学和经济学等学科所关注，它是与私人服务相对的一个概念。普遍的观点认为，公共服务是国家运用权力，为了满足与社会上每个人都有利益关系的公共需求，体现社会中绝大多数人的偏好，为保障社会每个人最基本福祉所应从事的职责活动。义务教育是一种典型的公共产品已经成为人们的共识，但它是否属于当前提出的公共服务的内容，以及与其他基本公共服务有何区别等问题直接关系到当前发展义务教育的方向和思路，亟需做出明确回答。

一、基本公共服务的特征分析

公共服务源于公共产品的供给，公共产品是公共服务的结果或内容。关于基本公共服务，依据我国现阶段的基本国情。根据现实性原则、国际性原则、法制化原则，学者多从均等、公平、正义等角度进行阐述，普遍认为基本公共服务是在一定经济社会条件下，诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型。概括来讲，基本公共服务具有以下特征。

一是提供责任主要在政府。人们对公共产品的需求，产生了政府制度和政府职能存在的理由，而市场经济中市场失灵的存在又为政府的介入提供了可能。现代公共行政学理论的发展，尤其是新公共服务理论倡导的“新公共服务是建立在公共利益的观念基础上，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的”，这表达了现代政府制度和政府职能的主要内容是服务的理念。当人们对政府基本需求已经从管理逐渐向服务转变之时，政府职能相应的转变到提供服务上来。基本公共服务作为现代社会具有典型公共产品性质的一种社会需求，向人们提供基本公共服务就必然成为服务型政府履行公共责任的一种内在需求。

二是均等化是其本质要求。“均等”的观念作为哲学范畴，表现在现实社会中，意味着无论何时、何地、何种情况，给每个人所提供和创造的条件(机会)都该是同样的。在近现代的西方思想家那里，公平概念越来越多地被专门用作评价社会制度的一种道德标准，被看作社会制度的首要价值。均等的含义不是一种简单的平均，它是一种主动性的可操作的带有价值观倾向的概念，均等化意味着通过一种主动的手段或者措施，使对象朝着符合自身价值判断的方向发展或转变。基本公共服务作为在一定经济社会条件下，诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型，包含有平等、公平等价值判断的均等化是政府履行提供基本公共服务责任的本质要求。

三是基本公共服务是人的基本权利。多数学者认可政府提供基本公共服务的范畴，主要包括：就业服务、社会保障、社会福利和社会救助、义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育、居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护、以及公共安全、消费安全和国防安全等领域。这些领域都属于基本公共服务，是一国公民赖以生存和发展的基本条件和保障。

二、义务教育服务是基本公共服务的重要内容

义务教育作为基本公共服务的重要内容主要是从义务教育的公共产品属性以及其外部性来分析的。按照萨缪尔森的定义，纯公共产品是每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少，具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指消费者人数的增加所引起的产品边际成本等于零。非排他性是指只要某一社会存在公共产品，就不能阻止该社会任何人消费该种产品。以非竞争性作为纵轴，非排他性作为横轴，不同的教育非排他性和非竞争性程度不同，而义务教育由于非竞争性和非排他性特征明显，是公认的公共产品。斯蒂格利茨(2001)认为，当个人或者厂商的行为直接影响他人，却没有给予支付或得到补偿时，就出现了“外部性”。对教育而言，外部性是普遍的，即教育不仅为受教育者及其家庭带来收益，而且还会对他人或社会产生收益。基于这些特征，义务教育就成为了政府公共服务的重要内容，提供义务教育就成为政府履行职责的重要方面。

义务教育服务作为基本公共服务，既有基本公共服务的一般特征，又有区别于其他基本公共服务的特点。这主要体现在以下几个方面

一是义务教育服务是人的发展的基本需求和权利。政府提供的基本公共服务领域包括很多，公共卫生、社会保障、就业服务等都属于基本公共服务，但与这些领域不同的是。公共卫生、社会保障、就业服务等对于保障人的生存是至关重要的，而义务教育对社会公民来说，主要是对人的发展产生基础性作用，提供义务教育服务反映的是社会公众对发展的基本需求。

二是政府举办成为义务教育服务提供的主要方式。公共服务提供的主要责任在政府，但并不意味着政府直接举办。对于义务教育来说，学校是提供义务教育服务的主要机构，政府通过建立学校来实施义务教育服务，相当于政府直接举办义务教育。目前，通过国家多年来医疗卫生体制改革的方向变化来看。公立医院保持公益性的重要途径之一就是政府举办。由此反思教育。由政府举办成为保障义务教育服务公益性质的最有效提供方式。

三是义务教育服务均等化的相对性。永恒的、绝对的义务教育服务均等是不存在的，现实存在的教育均等都是相对的，有条件的。不同时期的教育均等在内容上、形式上都有其时代特征，实现的现实条件也会有所不同。坚持公益性定位的前提下，政府只能依据经济社会发展水平来确定义务教育服务提供的水平。在不同的历史阶段，在一定历史阶段的不同区域，其内涵是不一样的。因此，一个为社会多数人所认同和接受的义务教育均等化只能是相对的。

三、以基本公共服务的视角，实现义务教育服务均等化

我国人口多、底子薄，经济社会发展中出现了诸多的不平衡，在一定程度上制约了国家各项事业的发展。据2004年世界银行的报告，中国社会的基尼系数已扩大至O.458，进入世界上收入最不平等国家的行列，这些不平衡已经对国家的发展产生了深刻的影响。随着公共服务理念特别是政府行政体制改革的深入推进。政府对提供基本公共服务有了更深刻的认识，在党的十七大报告中，提出了要促进基本公共服务均等化，并把政府的公共服务职能界定为广大人民群众提供公共产品和服务。义务教育服务作为基本公共服务重要内容之一，也必须要转变管理的理念，变管理为服务，将其作为政府提供的基本公共服务内容，遵从社会价值判断，以均等化作为提供的原则。促进义务教育服务的均等化。从均等化的观点来看，与实现公平一样t应该从起点、过程、结果等几个方面和层次对实现义务教育服务均等化的途径做出探索。

一是提供给每个公民平等享受基本公共服务的机会。是一种机会、权力的平等。具体化来说是对政府提供基本公共服务规则的公平和均等，要从制度架构上、决策参与上确保权利均等。表现在义务教育服务领域。首先是义务教育机会的均等，特别是在设计规则时要充分考虑给与均等的教育机会。现实中义务教育阶段的入学方式主要以就近入学为主，但在操作上还是出现了诸多以钱择校、以权责校的现象。因此，必须进一步改革义务教育阶段的招生入学制度，主要是设计一套系统、综合的办法，杜绝不合理的择校。

二是提供给每个公民均等的基本公共服务。这需要政府在基本公共服务的资源配置方面做到均等化，具体的就是从财力、人力、物力等方面确保全体国民在享有基本公共服务方面资源均等，徐诗举(1997)将其定义为在保证实现国民福利最大化和资源配置效率最大化的原则下，全国范围内的居民都能享受到基本相同的公共品。实际上是一种过程的公平。表现在义务教育服务领域，就是教育资源配置的均等，意即政府要考虑基础的差异性、群体的差异习性，在教育财政、师资、办学条件等方面给与均等的配置，使学生享受到的教育资源大体均等。

三是保障每个公民享受到的基本公共服务效用是均等的、大体相同的。具体到义务教育服务领域就是教育结果的均等，政府要做出适当的制度安排和政策保障，以确保学生最终享受到教育质量的大体均等。