农户小额信贷组织发展策略研究

李连凯

[摘要]农户小额信贷是我国小额信贷的主力军。在解决贫困农户贷款难、增加农户收入及缓解贫困方面发挥着不可替代的作用。然而，在农户小额信贷推行中还存在着很多问题。在现有的运作模式下不能保证可持续地为农户提供信贷服务。因此，应通过“政府支持、政策配套”等方式，尽快建立起“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融体系，才能使农户小额信贷组织得到有序、健康的发展。

[关键词]金融体制；农户小额信贷

[中图分类号]F8[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)01—0153—02

农户小额信贷作为一种新型的金融服务方式，通过向农村贫困人口提供金融服务，成为缓解农民贫困、促进农民就业的有效方式被引入到我国。并且发展迅速，取得了令人瞩目的成就。然而，我们也注意到，我国农户小额信贷的发展状况仍然难以满足农村经济发展的需要，存在着诸多问题。这些问题能否得到妥善的解决，不仅关系到小额信贷机构的生存和发展，而且关系到农村信贷市场秩序以及农户小额信贷今后的可持续发展，并直接影响到我国的新农村建设的发展。本文在对我国农户小额信贷存在问题分析的基础上，尝试找出解决问题的方法和措施，为我国的农户小额信贷组织能够得到健康、持续的发展，提供可行性的建议。

一、农户小额信贷发展存在的主要问题

(一)资金来源不足。受惠农户面窄。按照有关规定，非村镇银行的农户小额信贷组织“只贷不存”。可使用自有资金以及向1—2家金融机构融入资金。农户小额信贷组织带有公益性质，多处于经济落后地区，盈利空间比较窄。增资扩股、融入资金的难度极大。在贫困地区，大多数农户都有贷款需求，许多获得小额信贷支持而脱贫的农户已经成为当地农户致富的活广告，产生强烈的示范效应。贫困农户不能获得基本数量的贷款，或者刚脱贫农户不能获得金额稍大一点、期限稍长一些的贷款，都很容易造成会员流失，对联保小组、贷款中心组织的稳定性造成一定的伤害。当然，农户小额信贷组织如何确定与经营者能力相当的规模，如何控制向涉农企业贷款的资金额度，以降低营运风险，也是一个迫切需要研究的问题。

(二)对农户小额信贷组织存在认识误区。农户小额信贷组织在建设新农村的大背景中应运而生。对其发展前景、经营定位、风险管理等方面，尚存在一些错误的认识。需要有关部门不断总结经验，在实践中纠正错误。一是投资者(特别是民营资本股东)的预期普遍偏高。部分人认为可以籍此进入金融行业。部分人受到孟加拉乡村银行成功经营的鼓舞，认为贷款利率可以上浮到金融机构同档次贷款利率的4倍，存在较大的获利空间。但是。现实情况与理想差距相当大。事实证明，追求利益最大化的商业化小额贷款公司，在支农领域中生存、发展的难度很大。二是套用农信社、城市商业银行的经营手法。部分机构没有通过细分市场，建立稳定的客户群。成本居高不下。部分机构支农定位不明确、经营思路不清晰，难于达到可持续性发展的目标。三是“只贷不存”风险不大。在一些政府部门或个别人员的支持下，部分农户小额信贷组织有可能利用群众将贷款业务等同于金融业务的错误认识，迷惑群众进行非法集资和高利贷活动。目前，对农户小额信贷组织的监管普遍不足。

(三)政府相关部门的角色定位不清晰。新农村建设是我国的一项基本国策，与人民银行、银监会，以及地方政府金融办、扶贫办、财政局等多个部门均有关系，但各部门在农户小额信贷组织的创建、发展过程中，应充当什么角色，却没有明确说法。我国是一个行政主导的国家，相关部门的角色定位不清晰，就有可能出现大家都管、大家都不管的状况。一是不利于总结各种试点的经验和教训，争取相关政策的支持。尤其是对于位于农村、面向农民的农户小额信贷组织，如果没有更多的优惠政策，面临比较严峻的生存环境。二是不能及时对农户小额信贷组织给予业务指导。面对分散、抗风险能力低的贫困农户，农户小额信贷组织不能套用城市商业银行、农村信用社的业务模式，需要有关部门提供制度设计、产品研发、风险控制等各方面的技术支持。三是不利于及时发现农户小额信贷组织在发展过程中出现的风险，可能在部分地区重现当年“农村合作基金会”的风险。

二、促进农户小额信贷组织发展的建议

金融支持三农的问题，实质上就是如何将资金留在农村地区，如何将资金投放于涉农企业、组织以及农业生产领域。需要通过“政府支持、政策配套”，引导商业化金融机构、政策性金融机构、合作性金融机构、农户小额信贷组织，服务于各自的强势、细分领域，才能建立“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融体系。

(一)加强制度建设，建立有针对性的法律法规体系。解决“三农”问题是党和政府工作的重中之重，“面向农户”、“直接支农”的农户小额信贷组织经营环境差、风险程度高，需要更多的政策支持，需要更多财政、公益性资金的投入。建议由人民银行牵头，联合相关部门，专门针对农户小额信贷组织，加快立法的研究进程，建立一个更有针对性的政策环境。一是明确政府相关部门的分工。从实践中看，分散的农户需要组织起来，农户小额信贷组织需要使用扶贫资金和地方财政资金(财政补贴)，因此，其机构设置、人力配置应“地方化”，即由当地政府(扶贫办或金融办)承担具体的管理职责。在业务监管、风险监管方面，由人民银行分支机构履行监管职责有悖于《中国人民银行法》，建议将农户小额信贷组织纳入银监会监管范畴。人民银行则重点负责政策研究、业务引导和提供技术支持手段。二是从农户小额信贷组织自我管理、自我约束机制弱的特点，研究降低其资金风险的业务模式和业务管理办法。目前的有关规定。着重于从股东的构成结构强化农户小额信贷组织自我管理、自我约束机制，应在此基础上，进一步从事中控制、信贷产品设计角度增加其经营过程的风险控制机制。三是限制县域资金外流，对金融机构及其分支机构从县域地区吸收的存款，限制其流出(包括上存、拆出)比例上限。为防止村镇银行成为“只存不贷”的吸储网点，限制其流出到县以上地区和机构的资金比例上限，“引导”部分资金流向的当地企业、农户小额信贷组织。

(二)改进保险模式，建立面向地方政府的农村保险体系。农民、农业生产没有保障，则直接服务农民机构的利益也没有保障。由于交易成本高、风险大，保险公司均不愿涉足农业领域、农村领域。传统农业属于高风险弱质产业。没有保险支持，金融机构、农户小额信贷组织放贷顾虑重重。支持“三农”是各级政府应尽的职责，从改变农户小额信贷组织的经营环境入手，贫困地区的政府应使用财政转移支付资金建立农业保险体系。为提高保险公司的积极性，应将对个体农户的“零售保险”转变为“批发保险”，即保险公司面对地方政府而不是单个农户。地方政府则采取“长期打包投保”的做法：以地市为单位，根据主要的农作物品种，按其

生产成本确定保险金额上限，政府作为辖内农户的代表统一向保险公司招标投保，并且一保多年。保险公司理赔时，按照“实际损失与保险金额孰低”的原则，向地方政府支付赔偿。政府按照各地实际损失比例进行再分配。将“保险公司一农户”的关系转变为“保险公司一政府一农户”之间的关系，既降低了政府建立农村保险体系的财政支付压力，又将农业风险控制在一个相对合理的水平，为农民恢复生产提供了基本保障。农业保险体系的建立，将大大提高金融机构、农户小额信贷组织对农业、农民的贷款积极性。

(三)利用技术手段，建设寓监管于服务的管理体系。在明确相关各方职责的基础上，由人民银行协助地方政府开发和运行“省级农户小额信贷组织业务管理系统”。首先，这个系统是一个业务操作平台。通过“固化”很多成熟的业务做法帮助经营者提高管理水平；其次，这个系统是监管、地方政府相关部门共同使用的一个风险监管平台，减少信息不对称性，在非现场监管的基础上有针对性、有重点进行现场监管。其可行方案是：一是由人民银行牵头，研究确定若干种鼓励发展的农户小额信贷模式，吸取控制贷款金额上限、小组联保等行之有效的经验，规范其业务流程、内控制度，并在系统建设时转化为操作流程，相当于整体提高了各个农户小额贷款组织的经营管理水平。二是建立农户信用档案，并确保相关信息的真实性和完整性。档案信息包括基本信息(通过公安部公民身份信息数据库进行联网核查)、账户信息(从人民币账户管理信息系统自动抽取)、征信信息(从个人征信系统自动抽取)、经营信息(农户小额信贷组织负责输入)。三是每一笔小额信贷业务都输入系统，并由系统根据预置参数完成业务合规性审查。四是监管机构定期使用该系统进行非现场监管，并将监管中发现的“疑似异常情况”反馈给其分支机构和地方政府主管部门，由其进行现场检查和监督。

(四)发挥扶贫资金的杠杆作用，增强可持续发展能力。农户小额信贷组织必须达到一定规模并具备盈利前景，才能吸引各种商业性的资金加盟，才能从金融机构融入资金，获得持续发展的动力。政府应该将各种政策性、公益性的资金作为农户小额信贷组织的“种子资金”，扶持其达到盈亏平衡点并发展到一定规模。一是将建立“地方扶贫基金”作为扶贫式开发的内容之一。地方政府每年从财政预算(包含转移支付)中列支0.1—0.5％的资金，作为农户小额信贷组织的启动、后续增资扩股资金。对于达到一定规模并具备可持续发展能力的农户小额信贷组织，原则上后续由社会资金进入。二是对农户小额信贷组织给予实质性支持，包括补贴办公费用、全额减免营业税和企业所得税(视同农业税处理)。