检察工作一体化语境下加强和改进检察业务管理的思考

上海市静安区检察院课题组

检察工作一体化机制建设是检察改革的重要内容之一，有利于加强检察管理、发挥检察机关领导体制优势、增强法律监督整体合力。当前，检察机关办理的案件逐年增加，新型、疑难、复杂案件层出不穷，检察工作面临的压力和挑战前所未有。这就需要我们探索和完善检察一体化工作机制，在现有法律框架内实现检察资源的最佳合理配置。在此过程中，管理，尤其是检察业务管理对强化检察机关上下级领导关系，推动检察业务上下一体具有重要意义。

一、检察业务管理在检察工作一体化进程中的价值评判

（一）检察业务管理与检察工作一体化目标根本一致

检察业务管理的目标就是建立一套符合检察工作内在运行规律、有利于调动广大检察干警工作热情、能够确保执法质量与效率的业务管理体制和机制。运用过程调控的方式，发挥检察业务管理的监督、协调、指导和检查评估功能，全面、准确、客观地了解、掌握和分析各项检察工作的实际运作状况，强化检察机关的整体协调性。确保从工作机制上落实宪法和人民检察院组织法有关检察领导体制和检察权行使原则，推进检察工作一体化机制建设。从这个角度上说，两者的目标相一致。

（二）检察业务管理与检察工作一体化要求有机统一

检察业务管理就是通过加强案件督查、办案预警、效能研究、业务协调等工作，达到提高案件质量和办案效率的目的，与检察工作一体化机制的要求相吻合。在实现方式上，检察业务管理采取纵向联系、横向协调、职权保障、全程监督的工作方法，与检察工作一体化“上下一体、分工合理、权责明确、配合制约、运行高效”的工作机制相互协调。

（三）检察业务管理与检察工作一体化建设互为促进

由于检察机关采用“串联式”的工作方式［1］，这种“块块状”的管理模式，容易造成各部门在诉讼进程中的衔接不畅。因此，要通过加强和改进业务管理，建立专门的检察业务管理机构，在检察长的授权下，统筹和协调各部门的检察业务工作，使检察长、检察委员会及时了解总体办案情况，准确把握全局，及时部署检察工作，进而整合内部资源，发挥整体优势，保障检察工作一体化机制顺利实施。

二、检察业务管理的功能定位

（一）组织机构定位：检委会参谋部门（检委会办事机构）

业务管理机构在组织机构的定位——是检察院的业务管理权威机构（检察委员会的具体办事机构）。从管理学的角度上说就是检委会的管理辅助机构、参谋机构。检察业务管理机构的建立，目的就是在对现行检察人力、物力资源进行有效整合和优化配置的基础上，使检察业务的管理更为优质高效。

（二）诉讼程序定位：非诉讼程序监督制约

从检察机关内部监督制约的性质来看，可分为诉讼程序内监督制约和非诉讼程序内监督制约。诉讼程序内监督制约是指诉讼法规定的检察权，分别由不同内设部门行使，这些内设部门按照刑事诉讼法规定的程序履行职责而产生的监督制约。非诉讼程序内监督制约则是指检察机关内部由专门业务管理部门承担的在诉讼程序之外对其他业务部门进行的监督，包括考核评估、督导督查、办案分析和预警机制等。这是适应主诉（办）检察官办案责任制改革，符合司法规律的新型的管理机制。

（三）运行模式定位：事后监督为主，事中监督为辅

以事中监督为辅，主要是对事后监督为主的补充和对一些案件可能存在的质量问题的特殊监督，也就是一种针对性的质量补救措施。这里的“事中监督”不具有实体处分案件的权力，检察业务管理机构对案件实体提出的处理意见，只是一种参考意见，最终决定还要由检察长、检委会或案件承办人员来作出。

（四）模式功能定位：评价与指引作用

检察业务管理机构通过对检察业务和办案活动履行组织协调、业务指导、检查评估和监督督查的职能，充分发挥科学的评价和指引功能，有效激励检察人员严格执法、文明办案，实现权、责、能的有机结合。如案件质量督查模式通过对办案人员所办理的每一个案件适时、准确地进行质量评价，并把评价结果记入考绩档案，作为评优评先、升职晋级的重要依据。这种评价功能的纪实性、准确性、量化性，可以最大限度地激励办案人员的工作积极性。

三、检察业务管理机构设置和工作范围

根据司法实践，我们倾向于将研究室（检委会办公室）作为专门的业务管理机构。主要基于以下考虑：

一是专门业务管理机构应当具有相对的独立性。其一，从业务管理的专业性、技术性角度说，作为对办案部门进行业务管理的专门机构，要充分发挥职能作用，必须保持相对的独立性，即具备独立的部门建制、独立的工作职能、确保人员配备。其二，从业务管理目标实现的角度说，业务管理机构应独立于办案部门，处于一个比较超脱的地位，有助于发挥管理、协调的职能作用。

二是专门业务管理机构的设置比较符合检察机关工作实际。检察机关现行内部业务管理模式是多年实践探索基础上形成的，体现了专业化分工，相互配合制约的内在要求，有其合理的一面。同时，也应看到现行模式还存在一定的弊端，需要进一步改革完善。业务管理必须在组织机构设置上有所突破，成立一个权力与职责相统一的检察业务管理机构。由研究室（检委会办公室）作为专门的业务管理部门是切实可行的。

三是根据高检院《关于加强案件管理的规定》的精神，可以对业务管理机构的工作职能、权责分配进行合理界定，形成一套上下联动、职能清晰、系统严密的业务管理运作体系，确保各级检察机关、上级检察机关准确、及时、全面掌握业务工作情况，为业务工作决策提供参考依据。

根据检察业务管理具有专门性、综合性的特点，其具体工作范围主要包括：一是负责检察委员会具体事务。对提交检委会研究讨论的案件、管理制度等情况进行论证、调研，提出意见，为领导决策服务。二是实施业务流程管理。依托检察办案软件，对个案进行实时监控，督促办案人员规范办案。三是对案件质量进行督查。在检察长授权下，代表检委会对本单位各业务部门办理的全部案件的办案情况进行监督和检查，为业务工作考评提供必要的依据。四是对办案情况进行检查评估。通过检查发现办案中的问题，并及时反馈给业务部门，并作为办案质量评估的重要依据。五是负责业务工作的协调。对内，协调本单位内各业务部门之间的关系；对外，会同各业务部门协调与上级业务条线、公安机关、人民法院等关系，并做好衔接与配合工作。六是进行法律政策适用研究。及时参与有关案件的协调与研讨，收集整理典型案例，及时提出意见和建议，定期向检委会报告。七是开展办案信息管理。对执法工作效能、办案数据进行跟踪、统计、分析和研究，设定预警标准，化解办案风险。八是配合开展综合性业务工作。定期组织开展专项业务活动，完成检察长和检委会交办的工作事项等。

四、检察业务管理的运作模式

（一）规范保障机制

1.确立执法规范标准。根据相关法律法规、高检院司法解释、业务条线的考核办法等相关规定，从实体要件、程序要件、行为要件和办案效果等四方面确立执法规范标准。同时，区分不同情形建立和完善不同等级业务质量评价标准和奖惩规定等配套规范，确保检察业务管理工作有序开展。

2.论证把关制度规范。对检察业务部门内部或本单位各业务部门之间制定的涉及检察业务工作的制度、规则等，需交检察业务管理机构备案。检察业务管理机构发现与有关规定不符的，应及时要求相关业务部门重新修订。对需以本单位名义颁发的规定由检察业务管理机构审核，并提交检委会讨论。对本单位与公安、法院等单位或本单位内设部门与上述单位内设部门之间签订的执法工作意见，须事先由检察业务管理机构审核，必要时提交检委会讨论通过。

3.整合内部业务规程。在业务部门梳理由其制定且有效的执法办案规章制度、操作规范的基础上，检察业务管理机构会同业务部门、监察部门对上述规程的执行情况和效果进行督促检查，发现不符合规范要求的，向责任部门提出限期整改意见。

（二）监督控制机制

1.检委会研究、指导、监督重大问题和重大案件。检委会作为检察机关讨论重大案件和有关检察业务工作重大问题的常设议事机构，在检察业务建设和发展中具有重要作用。要提高检察机关的案件质量，全面推进司法公正，必须强化检委会工作。随着检委会业务管理作用的日益突显，其职能也由偏重研究案件向研究、指导、监督并重的方向转变，加强实时监督，建立健全反馈机制，及时发现问题，确保疑难复杂案件、容易发生办案质量问题的案件、阶段性执法办案倾向性问题等进入检察委员会讨论程序。

2.办案流程管理。检察业务管理机构通过网上时实监控，对办案程序期间、期限节点，实行内部监控及督促检查，以掌握和分析办案工作进展情况。发现尚未办结的案件存在质量问题的，检察业务管理机构管理人员应及时向相关业务部门领导或承办人沟通；视情况由检察业务管理机构向业务部门分管领导报告，必要时报检察长处理。

3.案件督查。一是常规督查。对一般案件进行法律文书对照复核。主要包括公诉部门的《移送起诉意见书》、《起诉书》、《判决书》、《裁定书》等法律文书；侦查监督部门的《提请批捕意见书》、《审查逮捕案件意见书》、《不捕案件评析意见》和捕后《不起诉决定书》等法律文书；自侦部门的《侦查终结报告》、《起诉意见书》等法律文书；控申部门的《刑事申诉复查决定书》、《刑事赔偿确认书》和《刑事赔偿决定书》等法律文书；民行部门的《立案审查审批表》、《案件审查终结报告》和《建议提请抗诉报告》等法律文书。从公安机关、检察机关、法院认定差异分析着手，确认这种差异是否属于案件质量问题以及法律文书是否符合规范性要求等，对检察环节的工作状况进行评价。对具有典型性、倾向性的一类问题开展专题调研，提出具体的改进措施和法律适用建议。二是重点督查。检察长、分管检察长对重点案件、敏感案件和异常情况的案件，可能存在隐患的，应当要求业务管理机构进行督查，督查的范围包括：（1）判决无罪案件；（2）不起诉案件（作过批准逮捕决定）；（3）撤销案件；（4）撤回起诉案件（撤诉后作不起诉或退公安机关另处案件）；（5）批准逮捕后不能提起公诉，退回公安机关另处案件；（6）决定刑事赔偿案件；（7）复议、复核和刑事申诉复查后改变原决定案件；（8）改变定性、强制措施和删减犯罪事实的案件；（9）党委、人大及上级机关交办的案件。［2］业务管理机构对重点案件进行全面审查，提出意见供承办人参考，并报告分管检察长。督查意见与承办人意见不一致的，检察长可提交检委会作出决定。三是专项督查。结合上级机关的工作部署或执法办案中反映的突出问题，研究法律适用疑难争议问题，通过调研论证，提出具体对策和建议。

4.监察部门督察。一是建立健全各项内部执法监督制度。全方位、多层次地构筑起了内部执法监督网络，由监察部门牵头督促落实，加大源头预防治理力度，积极探索了监察工作服从和服务于检察工作的有效方法和新的途径，以达到标本兼治的目的。［3］二是在办案部门聘任兼职纪检监察员。由于兼职纪检监察员直接参与办案，可以对其他办案人员在办案中执行法律、遵守检察纪律、维护案件当事人合法权利等情况进行直接监督，可以随时发现问题、随时纠正，更能有效的预防办案人员违法违纪行为的发生，提高内部执法办案效率和效益。三是推行检务督察制度。发现办案人员有贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪现象的，报请检察长批准，移送监察部门查处，有效地促进公正执法。

5.自侦案件监控。将自侦案件办理过程分为线索初查、立案侦查、强制措施适用、侦查措施运用、侦查终结五个环节，每个环节分别确立不同的项点，每个项点设定不同的内容、评估方式、解决应对措施。检察业务管理机构发现涉及影响案件质量的一般问题，应及时提醒相关部门引起重视；重大问题须提请分管检察长、检察长或检委会研究决定。

6.备案跟踪。业务部门对于新类型（罪名）的、疑难复杂的、改变定性或增减犯罪事实的、本单位审查过程中改变强制措施的、可能存在质量风险的、程序上逆向运行的、重复三次以上民事申诉案件、有重大影响的案件以及部门之间有重大争议的案件，及时向检察业务管理机构备案。检察业务管理机构应加强对上述备案案件的跟踪监督，研究其中疑难复杂争议问题，加强指导、积极协调并及时解决。无法解决的提请分管检察长、检察长或检委会研究决定。

（三）反馈解决机制

1.督查意见。检察业务管理机构应及时将案件质量检查情况反馈相关业务部门，并作为该部门对主诉（办）检察官办案质量的考核依据之一，该内容在干警检察业务责任档案中予以记载。对一般质量问题的案件，由检察业务管理机构反馈业务部门；对于较大质量问题的案件，由检察业务管理机构报分管检察长审批，同时反馈业务部门；对重大质量问题的案件，由检察业务管理机构提请检委会讨论确定责任，并转相应部门处理。

2.办案预警。检察业务管理机构对案件处理情况，开展定时定量分析，对一段时期内案件动态情况出现较大幅度起落的，发出预警，并配合业务部门开展调研，或与阶段性的法律政策、工作要求进行比对，分析原因，提出措施。

3.业务档案。建立干警检察业务责任档案，对办案人员履行职责、执法办案、遵守办案纪律、开展调研、奖惩等情况进行记载。运用过程调控的方式，全面、准确、客观地了解和掌握检察干警的工作水平、工作能力、执法观念、执法效果等情况，分析各项检察工作的实际运作状况。

4.调查研究。重点包括案件质量效率整体情况分析、法律适用问题研究、疑难分歧案例分析等。分别从个人、部门、院的层面对办案的质量效率进行横向、纵向的、过程性的比较，分析一段时期内业务工作的发展变化情况，提出法律适用意见或建议，从中找出制约质量效率的原因。

5.业务协调。对内，建立部门之间协调机制；对外，完善公安机关、检察机关、法院办案工作机制；通过联席会议研讨办案质量、工作机制，协调解决办案工作中的突出问题。由检察业务管理机构牵头的执法联席会议，在会后应形成规范的书面会议纪要，由与会的主要部门盖章后交检察业务管理机构备案。

（四）引导改进机制

1.执法办案自评。按照“一案一自评”的原则，承办人对每个案件进行质量和效率自评，把办案工作的要求落实到每个具体案件，将自评结果报所在部门领导，并反馈检察业务管理机构。

2.执法办案互评。由各业务部门参考检察业务管理机构的督查意见，每季度对业务工作情况进行分析，形成书面《季度办案情况分析》向检察业务管理机构反馈。并组织进行相互检讨和评议，梳理出办案的成功经验和存在的质量问题，及时总结经验并推广。

3.执法办案考评。检察业务管理机构和监察部门走访公安、法院、律师、案发单位等部门，听取对办案人员及办案工作评价和意见。有针对性地对相关案件、办案人员进行考核评估，并将考评的结果作为干警检察业务责任档案的重要内容。

4.执法办案引导。树立精品案件、典型案件的示范效应。对考评结果就典型事例进行讲评，结合办案情况定期分析及提供判例典范，在全院干警中予以推广，营造自觉钻研业务、提高执法水平的良好氛围。

注释：

［1］所谓“串联式”、“并联式”的提法，是借用物理学、电子学的术语，用以比喻检察机关和法院内部各部门在工作流程方面的相互关系。其中，“串联式”是指检察机关在办理刑事案件时，内部各业务部门所承担的审查批捕、审查起诉、二审及监所检察等任务，客观上依据刑事诉讼流程，具有前后承接，逐步递进的关系。“并联式”则是指法院内部的各业务部门主要承担的都是审判任务，只不过在审理案件性质上有刑事、民事和行政案件等的区分，各主要部门之间是并列存在，在业务上不存在相互承接的关联。

［2］参见罗昌平：《检察业务管理的理论与实践》，见上海市人民检察院内网之检察撷英。

［3］参见《强化对执法办案的内部监督，促进公正廉洁执法》，法律博客网之法眼透视，2007年10月20日访问。