促进循环经济发展的公共财政政策研究

孟　丽

循环经济是集经济、技术、社会于一体的系统工程，其启动和推广离不开政府的政策支持，其中财税政策是比较理想的政策手段。通过财税政策来鼓励对环境有建设意义的活动，阻止对环境有破坏性的活动，就能把经济引向可持续发展的道路。从目前来看，与发展循环经济相适应，要着力从以下方面调整财政政策：

一、进一步加大财政支持循环经济发展的投资力度

一是对促进循环经济发展的国家基础性、公益性、战略性的产业予以投资倾斜。逐步建立起政府环保投资机制，确定在一定时期内环保投入占总财政支出的比例。二是我国各级政府应该建立起专门用于发展循环经济的专项资金，用来支持循环经济领域新产品、新技术、新工艺等的研发、使用和推广等。同时可考虑设立中央对地方的发展循环经济专项基金，提供优惠贷款。三是将节能环保科目纳入财政预算体系。我国目前财政预算支出中，有环保支出科目，但没有与环境与资源相关的节能科目。这会导致大部分政府节能投入成为适应时政需要的短期行为，削弱财政支出对循环经济的长期支持力度。所以，在进行预算支出调整时，应将环境保护、节能支出作为预算支出的大类单列，并下设环境监测、污染治理、环境规则及各类资源保护等子目。把环保、节能支出作为财政的经常性支出，加强政府财政对这类支出的保障力度，通过公共财政改革为环境保护、资源节约提供新的资金支持渠道。四是设立节能减排贡献奖。将节能减排贡献奖纳入国家科技进步奖的子项目，重点用于鼓励节能设备的研制、技术发明、节能减排效果明显的单位和个人，提高人们发展循环经济的积极性。

二、按照循环经济发展的要求进一步优化财政支出结构

一是在投资性支出方面，应重点用于有利于循环经济发展的配套公共设施建设，例如，大型水利工程、城市地下管道铺设、绿色园林城市建设、公路修建等。同时加强对污染治理、废旧物品回收处理和再利用技术的研究与开发等公用性事业的支持力度。二是在消费性支出方面，政府可制定相关的采购政策鼓励再循环利用。通过政府的绿色购买行为，优先采购具有绿色标志的、资源循环再生产品、通过ISO14000体系认证企业产品和其它节能、节水、节约资源的绿色产品，以此鼓励企业清洁生产，引导社会团体和公众积极参与绿色消费活动，影响消费者消费方向和企业的生产方向，从而促进循环经济的发展。三是在转移性支出方面，通过财政补贴措施，如物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷、加速折旧等，引导资源向发展循环经济的方向流动。

三、逐步调整和完善我国发展循环经济的税收政策

(一)增强资源税的环境保护功能

一是扩大资源税的征收范围。一方面在现行资源税的基础上，将土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源列入纳税范围；另一方面可将现行资源性收费，如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等改费为税。二是完善计税依据。对从量定额征收的应税资源的计税数量，由销售或使用数量改为实际开采或生产数量，而对于是否已经销售或使用则不予考虑。并适当提高单位税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发，把资源开采和使用同企业和居民的切身利益结合起来，以提高资源的开发利用率。三是合理设计税率水平。要将资源税和环境成本以及资源的合理开发、养护、恢复等挂钩，根据不可再生资源替代品开发的成本、可再生资源的再生成本、生态补偿的价值等因素，合理确定和调整资源税的税率。另外，还要制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，提高资源的利用率，使资源税真正成为发挥环境保护功能的税种。

(二)建立企业所得税对发展循环经济的激励机制

企业所得税是引导社会投资方向、优化产业结构的重要政策工具。—是建立以产业导向为主、区域导向为辅的所得税优惠机制，对不同产业部门制定不同的税收政策，确定不同的税负水平。这种区别对待的税收政策有利于促进产业结构调整，体现政策导向作用，这必将为循环经济的发展创造出崭新的天地。二是加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例。如可规定企业当年发生的用于节能设备、产品的研发费用可以在听得税前据实列支，并可按已发生费用的—定比例在所得税前增列。同时建立研发专项基金，用于以后企业节能设备、产品的开发与研制。三是对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，可予以一定的企业所得税优惠。四是企业用于清洁生产审核和培训的费用'可以列入企业经营成本；对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣；对企业为减少污染而购入的环保节能设备实行加速折旧或在一定幅度内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策；对企业购买的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销。五是企业用于环保及环境美化方面的捐赠，可享受与普通捐赠相同的税收优惠待遇。

(三)完善增值税制度，体现绿色税收理念

一是尽快在环保和节能等固定资产的购置上实行消费型增值税，以适应企业技术进步、技术创新的迫切需要，为发展循环经济创造一个良好的技术支撑体系。二是完善增值税抵扣链条。首先，对资源综合利用企业(如垃圾电厂、废旧电池处理厂)从外部购入或无偿取得的废渣等原材料、循环利用的内部废物等纳入增值税抵扣链条中，在核实购入量、使用量等数据基础上准予抵扣，从而降低企业税负，促进资源的循环利用；其次，以合理拉开利用再生资源和资源综合利用与原生资源之间的税负差距为目标，通过提高进项税抵扣的办法，实现循环经济的税收优势。如允许废旧轮胎综合利用企业在取得废旧轮胎时按10％(或更高)抵扣进项税，翻新轮胎实行13％(或更低)的低税率。三是继续完善和扩大与循环经济发展相关领域的增值税优惠政策。为了鼓励资源综合利用和废旧物资的循环利用，当前我国对部分资源综合利用产品实行了免征增值税的规定，取得了较好的效果，应该说这也是促进循环经济发展的重要措施。下一步应考虑继续完善和扩大与循环经济发展相关领域的增值税优惠政策，如选定一些节约效果异常显著且因价格等因素制约其推广的重大节能、环保设备和产品，国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠政策，或在一定期限内，实行增值税即征即退措施，达到增加企业发展后劲、扩大技术、产品的推广和使用。同时，取消对农膜、农药特别是剧毒农药免征增值税规定，以免对土壤和水资源的保护产生不良影响。

(四)强化消费税的调控功能

一是将非循环经济范畴的重要消费品纳入消费税范围，以此拉开其与循环经济产品的税负差距。尤其是应把资源消耗量大的消费品，如一次性生活用品、高档建材、原浆纸列入消费税的征收范围；二是对污染环境的消费行为，可以通过对企业生产有害环境的产品征收消费税的方式，提高其生产成本，通过价格

信号限制破坏生态环境的消费，鼓励健康性的消费和保护资源环境的绿色消费。三是为了促进节能，对使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税。对于资源消耗量小、能循环利用资源的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品不征收消费税。四是可考虑取消消费税中对汽油、柴油的课征，对汽油、柴油、重油等在其销售环节从价开征燃油税。这样一方面可以控制燃油的使用，保护大气环境，另一方面也增加国家税收收人。同时，考虑适当提高含铅汽油和低标号汽油的税收负担，以抑制含铅汽油的消费，鼓励使用高标号汽油和无铅汽油。

(五)制定石油消费税收政策，以加快刺激石油的清洁消费、技术进步和对清洁能源的使用

石油消费税的征收应该具有非常重大的战略意义，建议政府在制定石油消费税收调节政策时考虑以下几个方面：一是在工业(尤其是高油耗工业终端)石油消费的管理方面，要研究根据不同行业的石油消费特点及其合理性，制定不同的技术经济标准(单耗标准)。比如，根据技术发展的不同阶段采用分阶段的石油消费“单耗”标准，对超标石油消费可以使用高税收进行调节，逐步使其达到一定的单耗标准，或者在一定期限内利用税收手段促进其技术更新。二是政府应出台新的机动车油耗标准，并对不符合新燃油标准的机动车加重收取石油消费税，利用这部分税收鼓励石油的清洁使用和刺激用油行业的技术进步。三是针对城市的机动车燃油和道路占用状况，研究如何根据不同类型的交通工具，在综合考虑其载运能力、平均载客人数、道路空间占用等指标条件下，制定不同的燃油税收政策。四是为了缓解城市的机动车污染和交通堵塞现象，城市在实施国家有关石油税收制度的同时，还应制定一些地方性法规。比如，应该对城市(尤其是大城市)规定碳氢化合物的排放标准，并考虑机动车的有效寿命和淘汰年限，适度限制外地机动车进入大城市等因素。

四、适时开征发展循环经济的新税种

税收支持发展循环经济的重要举措之一就是开征若干发展循环经济的新税种。开征的目的就是要按照循环经济“3R”原则，用促进资源的循环利用和再利用来发展经济。

一是开征原生材料税，目的是为了促进人们少用原生材料，多进行再循环。原生材料主要指第一次投入生产等环节的材料，如原木、棉花等。二是开征环境保护税。其目的就是为实现特定的环保目标，通过强化纳税人的环保行为，引导企业与个人放弃或收敛破坏环境的生产活动和消费行为；同时筹集环保资金，用于环境与资源的保护，对国家的可持续发展提供资金支持。三是征收填埋和焚烧税。主要是鼓励再循环和再利用，比如麦秆的焚烧，既浪费又污染环境，可征税之。垃圾填埋具有成本低的特点，收取填埋税使这条最便宜的垃圾处理途径的成本增加，因而可以使减量和再生利用资源显示出吸引力。四是建立“绿色关税”体系。一般讲，绿色关税体系包括出口税和进口税，从进口税收方面，可以从两方面考虑：一是在合理数量范围内，对进口国内不能生产的直接用于生产节能产品的设备、环境监测仪器以及环境无害化技术，减征或免征进口关税和进口环节的增值税；二是对一些污染严重，影响生态环境的进口产品课以进口附加税或是限制其进口。从出口税收方面来看，应当考虑根据国家能源政策导向，针对原材料、初级产品、半成品调整出口货物退税率。通过降低乃至取消部分资源性产品的退税率来控制资源性产品的出口。建立绿色关税的目的，可以有效保护可能用竭的国内资源；改善我国的出口结构，鼓励高附加值的技术密集型产品出口；提高进口的质量，减少污染产品的进口；建立对外贸易的“绿色壁垒”；增加环境保护资金。

(作者单位：重庆工商大学财政金融学院)