公务员权利救济之司法救济探讨

杜苗苗

摘要：公务员作为国家权力的具体执行者，担负着管理国家、保证整个国家机器正常运行的重要职责和使命，其权利的有效保障对我国法制的完善起着重要的作用，是我国依法治国进程中的一个重要步骤。我国当前公务员权利救济仅限于内部行政救济，救济程序不全面，救济效果不彻底，从国内外情形来看，公务员权力救济的司法救济方式值得探讨。本文尝试着就公务员权力救济之司法救济的必要性和可行性进行分析，以期更好地保护公务员权利，实现国家机器的和谐运转。

关键词：公务员；权利救济；司法救济；机制

中图分类号：D920.1文献标志码：A文章编号：1002-2589(2009)06-0092-02

一、公务员权利救济之司法救济的必要性

(一)现有公务员权利救济机制存在的问题需要司法救济

1．我国公务员权力救济机制的具体规定

1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》施行。该条例除规定了公务员的权利和义务之外，还在第十六章明确规定了公务员的申诉、控告制度。对申诉、控告的含义，公务员提起申诉、控告的条件，申诉、控告的受理机关，申诉、控告的程序以及对公务员的损害赔偿问题都作了规定，使公务员可以依法通过行使申诉、控告权来寻求权利救济。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》正式实行，新法相对于原《国家公务员暂行条例》在公务员权利救济方面作了许多有益的修改和完善。

我国公务员权力救济机制具体规定为：第一是复核，《公务员法》及《国家公务员申诉控告暂行规定》上的复核，指国家公务员对国家行政机关作出的涉及本人权益的人事处理决定不服，向原处理机关提出重新审查的意见和要求；第二是申诉，指公务员对涉及本人的人事处理决定(包括行政处分的决定和被降职、被辞退的决定等)不服时，可以向原处理机关申请复核，同时有权向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关申诉，其中对处分决定不服的，也可以向监察机关提出申诉；第三是控告，指国家公务员对国家行政机关及其领导人侵犯其合法权益的行为，有权向上级行政机关或者行政监察机关提出指控；第四是人事仲裁，指国家公务员与国家行政机关因录用、调动、履行聘任合同发生人事争议，公务员向人事仲裁机关申请仲裁的制度，我国《公务员法》中规定人事仲裁的适用范围仅为聘任制公务员。

2．我国公务员权力救济机制的突出问题

在前面介绍了我国公务员权利救济的现行机制有：复核、申诉、控告，可是这些方式都属于内部救济，人事仲裁介入了外力，只是人事仲裁仅限于公务员队伍中很少数的聘任制公务员。也就是说，到目前为止，我国公务员权利救济的途径还主要是内部救济、行政救济。在调查中发现，有很少数的公务员对经过申诉、控告的处理决定仍然不服，无奈去法院起诉，但是法院却不能立案，因为在我国内部处理不是成为行政诉讼的立案范围，法律依据不足，最后只能无果而终。在调查我们走访了乌鲁木齐市委，了解到'~006年一位处级干部因认为自己收到不公处分，一直申请处理，直到两年，最后向法院诉讼，但是该类内部行政行为在我国不具备立案条件，只能无果而终。我们暂且不说其要求是否合理，单就救济途径的充分性来说是不足的。

“衡量一项为公民权益提供保护和救济的法律制度是否健全和成熟，一个重要的标准就是看其有无保证此项制度正常运作，相对独立和负责的工作机构。”

(二)国外公务员权利救济机制的共同特征凸显司法救济

1．国外公务员权利救济之司法救济的具体规定

公务员权利救济的具体机制在各个国家不尽相同，受历史、社会文化等因素的影响，救济机构和程序也有所差别。但是，相似的权利救济精神给了这些制度可比的基础，我们了解各个国家的公务员权利救济机制，寻找共同之处，借鉴西方国家已有的较为完备的救济制度，对于确立我国的相关制度具有重要的参考价值。

美国公务员权利救济中关于司法救济是这样规定的，公务员就行政机关侵害其权利的行为在向功绩制保护委员会和平等任用机会委员会及联邦劳动关系局或其特别顾问提出申诉后，如不服功绩制保护委员会和平等任用机会委员会及联邦劳动关系局或其特别顾问作出的处理决定，可向法院提起诉讼。法国的具体规定为，法国公务员权利司法救济的管辖法院是有：总统任命的公务员的诉讼由最高行政法院受理，其他公务员原则上由其任职地的地方行政法庭受理；法院的受理范围：普遍性的行政行为或具体的行政行为，只要对公务员的权利和利益造成了不利的影响，都可作为诉讼对象；具体行政行为的诉讼主体不仅包括个人，公务员团体也有诉讼资格。

日本确立了对公务员权利救济的司法救济手段。在日本，关于职务行为请求权、财产性请求权、劳动基本权以及其他的基本人权，如果受到雇佣者国家或者地方公共团体的侵害，都承认最终通过法院获得救济。其法律依据是，日本《国家公务员法》规定，公务员如果对人事院作出的不服申诉的判定不服，可向法院提起行政案件诉讼。

2．国外公务员权利救济中司法救济的共同之处

首先是救济方式上行政救济和司法救济两种方式同时具备。其次是行政救济与司法救济有效衔接。纵观各国公务员权利救济机制，我们可以发现，公务员权利的行政救济和司法救济是两种不可缺少的救济方式，并且后者都是最后的救济手段。获得司法救济是公民的基本权利，司法权对行政权的监督或者说制约，也是现代法治以“权力制约权力”精神的要求。司法救济既充分尊重行政机关的自主管理、自主监督的权力，同时又能保证救济的公正性，切实保护公务员权益。

二、公务员权利救济之司法救济的可行性

(一)公务员权利救济之司法救济的原则性规定

在人类文明史上，当私力救济过渡为公力救济以后，诉讼便以其不可质疑的优势成为解决纠纷的主要的和最为重要的方式。随着现代国家权力分立理论的形成和发展，司法最终解决原则便以其优势确立了其不可动摇的地位。司法最终解决原则是指一切纠纷都应当有司法解决的途径，而司法途径对纠纷的解决是最终的和最为有效的解决途径。司法救济还具有对行政权力的行使进行审查监督的功能，这有助于打破行政权力运行的封闭性。司法救济的存在构成了对行政权力的制衡，这有助于约束行政机关的行为以使之符合法律的要求。通过司法救济，不仅现实地救济了受到侵害的权利，而且强化了社会成员的权利意识和法律观念。在日益重视权利的今天，一个国家的权利救济体系应是完整和充分的。相较于其他权利救济方式，司法救济对公正的价值追求使之成为权利救济体系中最终的救济方法和途径。

(二)公务员权利救济之司法救济的具体性规定

第一，扩大人事仲裁司法审查的范围。我国《公务员法》和《中央机关及所属事业单位人事争议仲裁委员会章程》规定聘任制公务员可寻求中立第三方来进行人事仲裁，但是大多数非聘任制公务员却被排除，这不符合救济的实质。我国立法应当将公务员这一群体提供平等的救济选择权。

第二，建立司法审查制度。引入司法审查有诸多优势：能够克服行政内救济中救济机构的独立性得不到保障的问题。更好地保护公务员的合法权益；有利于加强对行政机关的监督，体现司法权与行政权的制约；有利于社会主义法治建设。当然，我们要引入司法审查，并不是不要行政救济，只是在行政救济无法达到有效救济时再用。毕竟在很多细节方面，法官在相关行政管理方面的知识和经验并不全面；同时司法过多地干预也不利于行政权实施的连贯性和权威性。所以将司法审查的范围和应用作以下规定。

首先，司法审查的范围应界定在行政权和司法权的边界，即只有当公务员权利受到的损害达到了司法救济的程度和司法救济对此明显有效时，公务员才能发动司法救济程序，申请对行政权的司法审查。从这个角度出发，有以下两类：一是对公务员的宪法性基本权利造成侵害或限制的行为，这是宪法审查的要求；二是对公务员本身身份的重大影响，如对公务员的录用、辞退、开除、强令退休等行为。

其次，在司法介入的时间上也应有严格的限定。“司法权过早地介入，必然会不当地干扰行政过程，造成两种国家权力资源的无谓消耗；过迟地介入则不利于保护公民(公务员)的合法权益免于违法行政之侵害。”我们借用前文提过的权利救济的原则，优先内部救济，穷尽行政救济再司法救济，这样可以较好地兼顾效率和公平。规定公务员在对权利遭受侵害的行政行为申请司法救济之前应当先行向有关部门申请行政内救济，只有对行政内救济不服时方可申请法院司法审查，不经过行政内救济不得启动司法审查。同时，当该受理的行政机关迟迟不作出裁判超过一定时限时，应该允许公务员申请法院的司法救济，以利于保护公务员的合法权益。

(责任编辑王丽君)