在深化改革中促进就业与劳动力市场一体化

摘要全球金融危机使得中国劳动力市场的体制问题更加凸显出来。在应对这次危机过程中，我们需要坚持就业优先的原则，把短期政策与深化改革有效地衔接起来，通过多管齐下来稳定和扩大就业，推动劳动力市场一体化发展，提高中国经济抵御外部风险和冲击的综合能力，实现保障就业、改善民生和社会稳定等多重目标。

关键词金融危机就业冲击户籍制度改革常住人口劳动力市场一体化

中图分类号F241文献标识码A文章编号1004-6623(2009)02－0054－04

作者简介王德文(1967－)，安徽枞阳人，中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员。研究方向：就业与社会保障、农业与农村发展、中国经济改革。

2008年爆发的全球金融危机，是上个世纪大萧条以来，全球实体经济受到的最严重的一次冲击，它对全球经济造成的负面影响远远超出了人们的预料。一些经济学家宣称这场危机的严重程度与上个世纪大萧条不相上下。诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼认为，这次危机有可能导致全球经济长期低迷，类似于泡沫破灭之后日本的经济停滞。一些审慎的预测分析认为，全球经济恢复到正常的状态大约需要2～3年的时间。

这场危机对中国劳动力市场带来了巨大冲击。它不仅造成了大量就业岗位丧失，而且削弱了城乡收入增长的基础，不利于启动国内消费需求。在外部因素不确定的情况下，我国采取了“保增长、扩内需、调结构”的宏观经济政策。在政策实施过程中，我们需要坚持就业优先的原则，把短期政策与深化改革有效地衔接起来，通过多管齐下来稳定和扩大就业，推动劳动力市场一体化发展，提高中国经济抵御外部风险和冲击的综合能力，实现保障就业、改善民生和社会稳定等多重目标。

一、农民工就业岗位的大量丧失与前所未有的城市就业压力

2008年10月以来，金融危机对我国沿海地区的出口企业带来了巨大冲击，导致了大量农民工提前返乡现象。农业部最近组织的来自15个省、150个村抽样调查的结果显示，春节前返乡的农民工比例为38.5％，其中有39.6％属于失去工作或者未找到工作的返乡劳动力。也就是讲，相当于外出总量15.3％的农民工提前返乡，大约有2000多万人因经济危机冲击或经济不景气而失去工作岗位。

沿海地区对外开放程度高，是这些地区遭受金融危机冲击程度最大，并导致农民工提前返乡的重要原因。以广东省为例，它的经济总量占全国1／10以上，出口占全国的1／3。由于来料加工比例高，出口企业的利润薄，制造业、特别是中小企业最容易受到外部环境的冲击。在出口订单减少、推迟或取消等情况下，不少企业面临着减产、停产或倒闭的窘境，企业开工不足导致了企业用工减少或需求下降问题。在岗位消失、就业不足或就业机会少的情况下，大批农民工只好提前返乡。

农民工在就业岗位丧失之后，因临近春节而提前返乡，这样城市劳动力市场就有一段缓冲时间，但春节之后，农民工的提前返城使得城市就业形势进入严峻的阶段。

金融危机对我国的就业冲击，从沿海地区和出口部门向内地和其它部门传递，使得城市劳动力市场面临着前所未有的就业压力。金融危机带来的就业冲击，不仅使得大批农民工失去了就业岗位，而且也使得部分城镇劳动力失去了就业岗位。长期以来，农业部门扮演就业蓄水池角色，一旦遇到严峻的城市就业形努，农村劳动力通过返乡务农来缓解城市就业压力。然而，在新的形势下，有多少农村劳动力依然选择外出，则是构成城市劳动力市场就业压力的关键性因素之一。

根据2006年农业普查数据显示，农村外出从业劳动力中，20岁以下占16.1％，21～30岁占36.5％，两者占外出从业劳动力的一半以上。这些农村劳动力较为年轻，学校毕业后直接外出打工，缺乏农业生产经验，向往城市生活，在消费和行为方式上也与城市同龄人比较接近。作为新一代迁移劳动力，他(她)们的就业选择与老一代迁移劳动力有着本质的区别，倾向于选择非农就业，在城市寻求个人发展机会，因此，这些劳动力继续外出的可能性非常大。31～40岁年龄组别占外出从业劳动力的1／3，这部分劳动力是农户挣得工资性收入的主要来源，外出比例也很高。相对来讲，40岁以上年龄组占外出从业比例不到20％，在不利的就业形势下，这部分劳动力的外出可行性相对较低。如果假设70％的农村迁移劳动力依然选择外出，那么，粗略地估计农民工的就业岗位缺口接近1400万个左右。

金融危机最直接的影响是造成了总需求不足，进而导致我国经济增长下滑，拉动就业能力减弱。中国经济的周期性变化大约5年左右时间，从经济衰退到经济复苏需要2～3年的时间，经济形势变化将对就业形势产生较大的影响。农民工就业岗位不足，将会对城镇劳动力市场带来巨大就业压力，加剧劳动力市场就业竞争程度，对城镇新增就业形成挤压效应。城市下岗失业人员大约有830万，2009年大中专学校毕业生数量有610万人，加上去年尚未落实就业的150多万，城镇本身需要解决就业的人数将达到1500多万人。在不考虑就业岗位继续减少的情况下，大约需要新增3000万个就业岗位，才能实现全部就业的目标。然而，我国经济增长创造城镇新增就业岗位每年大约900多万，显然不能满足劳动者的就业需求。在劳动力供给远大于需求的情况下，经济政策必须以就业优先为核心，最大限度地创造和增加新的就业岗位，才能在经济增长和就业增长之间保持一致。

二、就业冲击凸显深刻的体制问题

在这场金融危机中，农民工遭受的冲击程度最大，这与农民工从业的行业分布高度相关。在制造业、出口企业和外资企业中，农民工的就业比例非常高。根据农业普查资料，农民工就业数量最多的四个行业是：制造业、建筑业、居民服务业、批发零售住宿餐饮业，对应的数量分别为4248万人、2866万人、1663万人和1335万人，占外出务工数量的比例为31.4％、21.2％、12.3％和9.9％。由于制造业和建筑业受金融危机影响程度最大，这两个行业农民工岗位丧失也最多。同时，农民工文化程度以初中教育为主，劳动技能较低，因而在企业减员或裁员过程中最容易遭到冲击。

农民工遭受的就业冲击，从一个侧面反映了户籍制度和地方就业保护等深层次的体制问题。在制造业和建筑业的就业总量中，农民工已经是这些产业劳动力的主要组成部分，然而，由于户籍制度制约，农民工无法选择在城市永久地定居下来，享有本地劳动力同等的就业机会和社会福利待遇。在应对这次金融危机中，一个非常可喜的政策变化，是把在城镇居住半年以上的农民工纳入城镇失业统计体系。然而，通过调研发现，尽管农民工遭受冲击程度最大，但一些地方政府在稳定和促进就业过程中，把本地劳动力就业放在优先的位置，对外来劳动力和农民工采取了差异化的就业政策，如就业岗位补贴优先解决本地就业、对企业社保费用减免也限于

本地劳动力优先，等等。

这种差异化的就业政策与上世纪末不少城市出台的就业保护政策如出一辙。在分税制情况下，户籍制度制约进一步强化了地方政府优先解决本地就业的利益取向。实现充分就业的目标属于全国性的公共服务，由于缺乏有效的责任分工、问责机制和利益补偿，地方政府在解决外来劳动力的就业等问题上，自然缺乏有效的激励和动力。这样，即使中央和地方都投入很大的人力、物力和财力，但本地就业优先通过加总并不能带来全国的就业最大化。也就是讲，地方就业保护措施，提高了稳定和扩大就业的政策成本，削弱了积极就业政策的实施效果。因此，就业冲击凸显了城乡劳动力一体化建设的深层体制问题。

大学生就业也受到了人们的普遍关注。大学生就业困难不是今年出现的新现象。自高等学校扩招以来，大学生就业困难就不断见诸媒体新闻，也引发了人们对高等学校扩招的讨论。伴随着招生数量和毕业生数量扩大，大学生就业困难在经济形势非常好的时期就存在，在金融危机冲击就业的当下，这个问题的严重性无疑会进一步显现出来。

随着2001年以来中国经济处于新一轮高速增长周期，城镇原有的下岗失业问题虽然有所缓解，但自然失业率仍保持着高位水平，反映出劳动力市场供求存在明显地结构性矛盾。其中，青年失业逐步上升，并构成自然失业率的主要部分，表明中国自然失业率的构成发生了重要变化。利用人口普查等分析表明，从2000年到2005年，尽管城镇就业形势好转，但大学生失业率不降反升，占青年失业比例从16.9％上升到17.3％，提高了0.4个百分点。而且，省会城市的大学生失业比例数量约占大学生总体失业人数将近一半。

大学生就业问题受到高度社会关注，一方面是这个问题如果得不到很好地疏导和解决，往往会由此引发较为严重的社会问题。例如，2006年初法国“首次雇用合同”法案出台之后，遭到了青年学生的反对，从而掀起了全国性学潮和社会骚乱。另一方面大学教育是一笔较大的投资，家庭和个人背负较为沉重的资金或债务负担。如果毕业就失业，则延长了偿还上大学背负债务的时间，加剧了大学毕业生个人及其父母的心理焦虑。

除了劳动力市场不完善等因素外，大学生就业困难也暴露出两个方面深层次的问题：一是高等教育质量问题，二是户籍制度制约问题。在高等学校扩招过程中，高等教育的层次结构和专业结构不合理，高等教育职业方向不明确，教育与劳动力市场需求相脱节，是造成大学生就业困难的重要原因。与此同时，大学生在寻找工作时，都希望找到能够解决户口的工作，进而享受与户口相关的福利和公共服务。但是，一些大城市的户籍制度改革，尚未取得实质性的进展，很多用人单位无法解决户口问题。对于想在大城市落户的大学生来说，找到合适的工作还面临着体制上的制约。解决大学生就业困难不仅要立足当前，更要着眼于长期机制，通过深化体制改革，采取有针对性的措施，提高大学生的就业能力。

三、保增长就是保就业

在总需求不足的情况下，刺激总需求是稳定增长和促进就业的重要手段，也就是讲，当面临着总需求不足时，保增长就是保就业，保持经济增长稳定在8％～9％左右，防止经济进一步下滑，才能保证就业的相对稳定。

投资拉动是稳定经济和推动总需求的重要财政手段。不同投资组合的增长和就业的混合效果差别很大。对资本密集型行业高投资可以保持经济较快增长，但并不能实现就业优先的政策目标。实现又好又快的经济增长，关键在于保持经济增长和就业增长的相互协调。这种相互协调还要注意短期和长期之间的相互衔接。

基础设施投资对于解决长期增长的瓶颈，是必要的，但基础设施等产业的链条长，资金投入量大，拉动就业的效果弱。在总体就业形势面临前所未有的压力时，投资拉动应更多地向劳动密集型行业和中小企业倾斜。即便是基础设施等重大工程投资，也可以采取招投标方式和针对中小企业、劳动密集型企业的“订单”管理模式，对符合要求的、与重大工程配套的中小企业、劳动密集型企业给予优先权，提高财政政策解决就业的积极效果。同时，放松政府对基础设施领域和垄断部门的管理，对民营资本开放，鼓励和引导民营资本投入和参与建设，扩大社会投资的总规模，促进增长，增加就业。

出口急剧下降和外商直接投资减少，是造成总需求不足的重要来源。在全球经济前景尚不明朗的前提下，出口企业接不到订单、订单延迟或订单减少，造成了出口企业无法组织和安排生产，也就无法保持生产和就业的稳定。采取出口退税和减免税收、延缓缴纳社保费用和适当降低社保费率等，是减轻企业负担和提高出口企业竞争力的一种积极措施，也能部分地刺激出口需求，保持企业生产和就业岗位的相对稳定。

减低企业缴纳的社保费率仍有一定的空间。目前，减低企业缴纳的社保费率包括基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险四种，企业缴纳这四种费率合计相当于工资总额的10％左右，而企业缴纳的基本养老保险费用相当于工资总额的20％，是企业缴费的大头和最重的缴费负担。通过适当降低养老缴费比例，可以进一步减低企业负担。降低企业社保缴费费率，全国应采取统一的比例和幅度，以免造成地区之间企业的不公平的竞争环境。

扩大内需是保持中国经济平稳增长的关键。要做到这一点，在相当大的程度上取决于能否成功建立适合中国国情的、可持续发展的社会保障体系，包括基本养老保险体系、基本医疗保险体系、失业保险体系、最低生活保障体系、教育体系、住房体系等等。只有这样，才能减少个人或家庭的谨慎性储蓄，不必为了担心子女的教育费用和医疗费用存钱，降低储蓄率，从而促进消费、扩大内需。城乡居民在拥有安全可靠的生活保障之后，才会对更加舒适的住房、便捷良好的交通等有进一步需求，从而推动消费结构向更高的层次演进。因此，我国必须加快城乡社会保障体系建设，发挥社会保障体系对刺激国内消费需求的乘数效应和反周期效应。

四、采取积极的就业政策，稳定和扩大就业

在稳定就业方面，政府应该慎用就业岗位补贴制度。由于农民工就业流动性强，而且在城镇就业统计制度非常不完善的情况下，采用就业岗位补贴制度不仅操作难度大，而且补贴容易漏失，实现不了预期的政策效果。就业岗位补贴制度应主要向公益性岗位和易于统计的岗位倾斜，在操作上保持透明和公众监督。在工资形成方面，政府应该鼓励和倡导工资集体谈判，允许企业与职工之间进行对话和协调，共渡难关。

采取城乡统一的就业政策解决农民工就业问题。把就业指导、信息服务和就业扶持等政策，扩大到城乡所有需要就业的对象，消除对农村劳动力的政策歧视，禁止地方出台就业保护政策措施。将农村劳动者纳入小额担保贷款、就业援助、职业培训和技能鉴定等就业政策范围，改善农村劳动力转移就业的环境。将税收减免、信贷担保和岗位补贴等政策拓宽并覆盖到城镇所有就业困难人员，包括进城求职农村劳动者。对自谋职业和创业人

员，扩大小额贷款的额度和范围，适当放宽资产担保的条件，并在创业场地和创业服务、税收和行政收费方面给予优惠，促进城镇劳动者和农民工创业，并带动就业。

大学生就业难属于青年失业的范畴。在完善就业服务和政策引导的同时，还可以通过建立就业实习制度，提高大学毕业生的动手能力和就业能力。农民工群体以青年为主。由于初中毕业生和高中毕业生是青年失业的主体，对于这些青年人的就业问题应予关注。

在初等教育和中等教育阶段，通过适当延长学制的劳动预备制度，加强学校和企业之间合作的青年见习制度，提高年轻劳动力的劳动技能。在就业实习或岗位见习过程中，除了给予企业适当补贴外，由于生产操作过程存在意外风险，政府还应设立实习人员的意外保险，提高企业接纳大学毕业生就业实习和青年岗位见习的积极性。

五、通过深化改革加快劳动力市场一体化建设

由于农民工和大学生就业都涉及到深层的体制问题，只有解决这些体制上的问题，才能为劳动力市场一体化建设提供可靠的制度保障，实现最大化就业的政策目标。

首先，采用常住人口的概念，把农民工和大学毕业生纳入城镇就业失业统计体系。把在城市生活半年以上的农民工和大学毕业生纳入就业和失业统计范围，是一项符合城市化发展规律的积极政策措施。在此基础上，加快推进户籍制度改革，建立符合城市化发展要求的失业统计制度与失业保险体系。同时，制定适合农民工需求的社会保障体系，并与城市社会保障体系有效衔接，使其能够顺利融入城市生活，选择在城市定居和生活。

其次，利用常住人口的就业统计建立就业问责制度。不分本地劳动力和外来劳动力，而是按照解决就业数量和效果，对地方政府进行问责，才能做到就业优先目标在全国层次和地方层次的相互一致。

第三，深化财政税收制度改革。中央和地方政府之间，需要在事权和财权上进行合理的责任与权利划分，通过财政转移支付或相应的措施，提高地方政府解决外来劳动力就业的积极性。

最后，深化教育和培训体制改革。通过改革，加强高等教育与劳动力市场的连接，提高教育质量和学生就业技能。同时，完善高校毕业生就业的政策体系和服务体系，通过建立相应的制度鼓励和引导大学毕业生去生产基层和中西部地区就业，支持和促进大学毕业生自主创业、自谋职业等等。

责任编辑：张书启