论公共政策制定中的公民参与

谭　颖　颜世磊

【摘 要】 公民参与程度是衡量社会民主的一个重要指标。目前，由于政府和公民对公民参与公共政策制定的认识存在误区，公民组织发育不成熟，制度化的缺失，使得当前我国的公民参于政策制定的有效性严重不足。这就要求从完善人民代表大会制度入手，积极探索公民参与的有效途径，完善听证制度和政务公开制度，培育成熟的公民社会，发挥网络媒体的作用，以实现公民参与的广度与深度。

【关键词】 公民参与；公共政策；扩大民主

人民民主是社会主义的生命。扩大人民民主，保证人民当家作主是十七大报告里的明确要求。人民当家作主，不仅体现在法律意义上的公民权利，而且要落实在具体的权利使用上。公民要参与到行政管理活动中，特别是参与公共政策的制定。

一、公民参与公共政策制定的必要性

1、公民参与公共政策制定是政府政策公共性的重要体现

“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”，在这个价值调整过程中，涉及到每位公民的利益，所以政府政策的公共性体现为政府的政策为公共服务的程度或者说是政府符合公共利益的程度。［1］然而我国政府政策的公共性往往不足，主要表现为：第一，政府习惯于关起门来制定政策，在有限理性的前提下，制定的政策往往于公共需要相差甚远，体现为政策落后，政策缺失，政策覆盖面不全等。第二，政府内部存在各个部门和单位的利益。部门利益的博弈影响了政策的公共性，权力和政策有可能成为部门维护或者获取利益的工具，造成对公共利益的侵蚀。第三，市场的发展，社会的多元化形成了多个层次的利益主体，在利益表达机制里分为强势群体、中势群体和弱势群体。在利益表达过程中，由于不同群体所占有的社会资源上的差异，导致了利益表达机会的不平等，往往会使政府的决策发生扭曲。［2］强势群体利用自身优势如社会关系、资金、教育素质等积极影响着政策的制定，在利益表达过程中拥有更大的空间，挤压或者遮盖了其他群体正常的利益表达。而其他群体在社会舆论和话语权等方面逊色于强势群体，他们的利益没有被充分的讨论和考虑。

2、公民参与公共政策制定是构建服务型政府的需要

政府的本质在于服务。“公务员（通常）不是提供服务，而是提供民主”，公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求。［3］由管理型政府向服务型政府的转型，不单单是理念上的转变，政府由无所不包，无所不管到有的放矢，政府不再扮演“为民作主”的“父母官”的角色，而是成为政策制定过程中的一个重要的博弈者。服务型政府包括一个公共政策产生方式的变化，由企业、工会、非营利组织、利益团体、政府以及普通公民组成的“政策网络”已经形成并且发挥着作用。政府的作用将更多的体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。需要什么要的服务、该不该提供服务等问题更应该由服务对象——公民来回答，政府作为服务提供者根据回答作出回应。除了这种促进作用，政府还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。［4］

3、公民参与公共政策制定是政府治理模式改革的重要内容

治理指的是公共权威的行使，治理的目的是公共利益的最大化，治理更关注的是过程而非结果，而过程就是政府与公民的合作。曾经的高高在上的政府自上而下的落实政策，政府基本上不谈合作，只有指令，而至于在“夹缝”中成长的社会组织发育不足，也没有独自承担社会事务的能力，公民意识也会很薄弱。随着经济市场化和政治民主化成为世界潮流，治理成为发展的产物。多中心的、自主的、分工合作的治理结构决定了政府不是唯一的主体，政府不再是唯一的权威。政府在治理机构的作用就是组织和倾听。公民参与治理，很大程度上就是参与政策的制定，监督政策的执行。公民和社会组织也是公共管理的权威之一，它们与政府的地位都是平等的。没有公民参与，就谈不上治理，更谈不上善治。社会公众作为公共政策制定的主体参与到公共政策制定中去是政府确立治理模式的需要。

二、目前我国公民参与公共政策制定的制约因素

目前，我国公民进入政策系统的方式大致有参与选举活动、听证会、信访、社会组织活动、政党活动以及利用网络、媒体等中介工具表达意见，通过这些制度性参与和非制度性参与等形式，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利促进决策的科学化和民主化。但是，我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。

1、政府和公民对公民参与的认识存在误区

由于历史政治文化影响，我国从总体上缺乏公民参与政府行政决策的传统和对参与价值的应有的认识，这就使得政府与公民的交流和沟通不足。政府在促进公民参与的主动性不强，这是因为很多政府官员与学者都认为大部分公民的文化素质不高，或者目光不够远大，参与意识淡漠，公民缺乏必要的知识储备和政治素养而无法参与到政府的行政决策中来，公民参与政策制定反而降低了行政效率。所以在实际的政府行政决策制定过程中，普遍存在着过于强调政府和专家学者的作用的现象，有的甚至只注重个别权威专家的意见，公民参与只流于形式，有关部门对公民反映的问题相互推诿或者置之不理，公民的意见在决策过程中权衡的比重很少。

而正因为政府的不重视，公民参与的热情和积极性调动不起来，甚至造成了公民心理上的政治冷漠和对政府的不信任。而且由于公民自身教育程度、经济状况、参与意识等的原因，公民参与决策表现出了极大的不平衡，越是处于弱势地位的公民，参与能力就越低，所以有的公共政策很难平衡各个群体的利益而发生倾斜。加之公共政策具有非排他性，公民很容易产生“搭便车”的心理，寄望于通过他人的参与而获得无成本投入的成果。正由于政府公民两者的主观上的障碍心理，制约了公民参与的发展，而观念又往往最难改变。

2、公民组织发育不成熟

我国的公民组织的发展途径是政府自上而下的推动，尽管国家的有意识培养，政府主动的放权，撤出了相应的活动领域和空间，我国的公民组织有所发展，而且活动范围也不断增加。根据民政部门的数字，目前正式登记注册的各类民间组织已经接近40万个。然而作为公民参与的团体代表，公民组织参与依然存在明显的局限性。一方面，独立性差，许多公民组织对政府的依赖性大，业务活动有主管行政部门的指导，履行职责不到位，造成了不能真正的代表公民反映呼声，有时候对政府政策的研究、评价、评估带有官方性质，甚至成为政府的传声筒。另一方面，一些公民组织管理欠佳、自律性差、监督机制不健全，特别是利益表达组织化不足，公民对民间组织的认同度低，影响了公民通过民间组织参与政策过程的积极性。［5］

3、制度化的缺失

制度化是组织和程序获得价值的稳定性的过程，制度化的公民参与对于实现真正的公民参与公共政策是非常重要的。［6］目前，我国公共政策的制定是由政府精英代替人民进行利益的整合与表达，尽管很多地方政府和部门都鼓励公民参与公共政策的制定，但这都是以非制度化的形式出现的，并没有法律上的制度保障。比如参与的申请，参与的政策领域，监督的权利等等。这样导致了公民参与的合法性不足，影响了公民参与的广度和深度。还由于缺乏法律制度的保证，一些强势群体就会钻政策的空子，对政府施加压力，使政策失去公平公正。一些政府官员在政策制定过程中，追求短期效应，将不成熟的政策直接付诸实践，政策制定草率或失误，造成了巨大的资源浪费。

三、促进公民参与公共政策制定的途径

现阶段，我国促进公民参与除了公民自我参与意识增强以外，很大程度上要依靠政府的力量，而政府的作用要体现在制度完善方面以及提供各种技术支持，用制度构造一个民主参与的氛围，用技术方法实现参与。

1、完善人民代表大会制度是实现公民参与公共政策制定的根本途径

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国的民意代表机构和立法机构，是人民当家作主的最基本形式。公民通过选举代表参加国家、地方召开的人民代表大会，把政策建议带入决策系统。公民通过代表间接参与各种立法和重大决策的政策制定过程，把自己的利益诉求通过代表的提案或表决反映到决策机关，间接影响了政策的制定执行和调整，从而维护了公民的合法利益。所以完善人民代表大会制度对促进公民参与起着根本保障的作用。按照十七大的提法，密切人大代表与人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。除此以外，人大代表还要覆盖各个阶层和各个领域，对于农民、农民工等弱势群体和涉及到公共服务公共利益的领域要相对地增加代表人数。一些学者提出应该提高人大代表的直选层次和采取人大代表自由竞争的方式，这样可以使选民对自己所选的代表有真正的了解，人民代表有足够的责任心代表人民。

2、完善听证制度是实现公民参与公共政策制定的技术性保障

伴随着社会利益主体的多元趋向、公民权利意识的不断增强以及公共权力的日益扩张，听证制度作为民主的一种实现形式、管理的一种有效方法，被诸多国家普遍采用。听证会成为公民就公共政策直接于政府对话的一个平台。公共政策听证制度有三方面的重要意义：首先，它可以在相当程度上保证政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；其次，政策听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程，它能够在相当程度上保证政策的代表性，不至于在政策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触；最后，它可以及时发现政策在实施过程中的重要不足，以便不断调整和完善相关政策。［7］我国完善听证制度应该注意：第一，扩大行政听证的适用范围。有关行政听证的规定只见于《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》等为数很少的几部法律中。行政听证应该扩大在具体行政行为范围的适用，而且还要包括抽象行政行为。第二，建立健全行政听证主持人制度，保证主持人的中立态度从而取得听证的公平公正。第三，增强听证参与者遴选的有效广泛代表性，让更多的公民更容易更直接的表达意见，鼓励公民参与，调动积极性，使听证制度不流于形式。

3、培育成熟的公民社会是实现公民参与公共政策制定的基础性手段

我国的公民社会是具有中国特色的公民社会，是一种典型的政府主导型的，具有明显的官民双重性的组织，此外，还有特殊的制度环境、明显的过渡性、作用比较小、发展不平衡等特点。这一方面需要促进公民社会队伍的壮大，另一方面促进公民社会发展成熟，使其具有非政府性、相对独立性、非营利性和自愿性的特征。所以，公民社会的发展极具意义。政府对公民组织应当采取积极培育的态度，要切实帮助各种社会组织的健康发展，例如，加大政府对民间组织的资助，通过直接财政拨款的形式对从事公益事业的民间组织进行资助或者是通过政府招标的形式，将政府的某些公共服务外包给比较成熟的公民组织，使其在帮助政府提供公共服务的过程中获得必要的经费支持。［8］其次，针对我国至今还没有一部管理民间组织的正式法律，要抓紧修改完善相关法律政策，改善公民组织成长的制度环境。而作为公民组织本身，要注重提高素质，尤其要加强法律意识、民主意识和公共意识，要扮演好政府与公民之间桥梁的角色，化解社会矛盾，稳定社会秩序。

4、实现公民参与公共政策制定要充分发挥网络媒体的作用

电子政府的建设随着科技的发展已成为现实，我国政府高层领导人与网民的直接对话对促进公民参与有很大的启示。网络超越了时空限制，突破了传统媒体信息传播的障碍，带来了公民参与方式的革命性变化。公民通过网络可以直接与政府沟通，享受充分的参与自由，政府也可以就某项议题在网上咨询意见，节省了时间和成本。所以，我国政府要通过法规促进各级政府和部门尽快的推行电子政务，而且应该不断的增加“政务”含量，增加政府的透明度，方便群众的监督和反馈。而且，善于利用网络和其他手段的结合，如网上调查与实地调查的结合、网上咨询和听证会的结合等等。电子政府的目的不仅仅只是政府内部沟通的快捷，还要为公民参与提供方便直接的途径。

其实我国公民参与的形式不仅仅是以上提到的，投票、竞选、公选、结社、请愿、宣传等等都是公民参与可以利用的有效方式，都有待发展和成熟。

【参考文献】

［1］ 李景鹏．论政府公共性［J］．天津社会科学，2002（6）．

［2］ 王春福．论科学民主决策的社会利益表达机制［J］．求实，2006（4）．

［3］［4］ 珍妮特•v•登哈特、罗伯特•b•登哈特著，丁煌译：新公共服务服务，而不是掌舵［M］．出版社：中国人民大学出版社，2004．

［5］ 孙永怡．我国公民参与公共政策的十大困境［J］．中国行政管理，2006（1）．

［6］ 杨志．我国公民参与公共政策的现状及其路径选择［J］．理论学刊，2006（7）．

［7］ 俞可平．增量民主与善治［M］．北京：社会科学文献出版社，2005．

［8］ 张琳．公民社会发展与民主政治建设-访中央编译局副局长俞可平［J］．理论视野，2008（6）．

【作者简介】

谭 颖（1984-）女，广东鹤山人，汉族，中共广东省委党校研究生部科学社会主义2007级研究生，研究方向为社会主义行政管理．

颜世磊（1978-）男，山东泰安人，汉族，中共广东省委党校研究生部党建党史2006级研究生．