论公共文化服务体系中的项目目标及其功能测值方法

王列生

摘要：思考公共文化服务体系中的项目目标以及有效捕捉其科学的功能测值方法，不仅仅是简单地强化制度设计中的定量分析，更能现实地构建制度实现中的价值稳定性和存在生命力。本文对当下中国公共文化服务体系中的项目目标及其功能测值方法予以反思，并从操作性层面对测值方法论予以阐述，以确保测值的科学化、精密化与计量化。

关键词：公共文化；服务体系；项目目标；功能测值

中图分类号：G120文献标识码：A文章编号：1003－854X(2009)04－0131－06

公共文化服务体系作为一种整体性制度框架，如果没有充分的项目以及明晰的项目目标，那么就会蜕变为形式化的空壳，就会在社会化组织和社会性治理中钙化出形式主义与官僚主义意义叠加的“非理性的递增主义”赘物，即瓦尔达沃夫斯基模型中“理性的递增主义”的负面状况，甚至会因服务失效而消解制度设计中那些积极性的功能预期，导致社会集合心理中的逆反性信任危机。因此，认真思考公共文化服务体系的项目目标以及有效捕捉其科学的功能测值方法，就不仅仅是简单地强化制度设计中的定量分析，而更在于现实地建构制度实现中的价值稳定性和存在生命力。

按照凯瑟尔和奥斯图姆的观点，官僚主义的制度背景总是趋向于按照自由裁量权办事，从而不仅导致规则缺位而且影响到人们对于政策工具的有效运用。就我国目前公共文化服务的实际状况而言，这种情况同样很严重，譬如当前推进得极为热烈的博物馆免费开放，尽管一定程度上给社会受众带来了现实的公共福利和社会实惠，毫无疑问是值得肯定并倍加努力的公共文化服务方向之一，但同样无须回避的是，这样一种牵动全国的大面积文化行政转向行为竟然主要是批示性领导意志的力量驱动结果，是中国特色的首长式自由裁量权在政府文化治理中的直接政策贴现，现代政策科学所强调的“一扇敞开的政策之窗就是倡议者提出其最得意的解决办法或促使人们更加关注其特殊问题的一种机会。实际上，政府内部及其周围的倡议者把他们的议案和问题放在手边，随时等待这种机会的降临”，此刻就最多只能成为追加性行政注解或行政补充。

这意味着我们如果要实现公共文化服务的项目效果，首先就必须确立政策工具的权威性，并且努力使项目设计成为公共文化服务体系建构中政策工具的重要组成部分。问题是，在涉身公共文化服务的政策工具之际，项目设计的身份定位往往十分困难，从而也就难以认定其是否属于公共文化政策工具的科学范畴。当“国家舞台艺术精品工程”按照设定的项目目标出台以后，尽管目标本身带有极为浓重的浪漫主义色彩，以及在流程操作中还缺乏程序规范性，但基本上还算是公共文化政策层面的政策工具，而且在实际操作过程中也确实达到了一定程度的预期效果以及满足社会公众对该项政策工具的“接受视野”(The Horizon of Reception)。但“三下乡”中的“文化下乡”就完全不同，其存在的问题在于：第一，它是不是严格意义上的“政策项目”；第二，如果是的话，其准确的项目目标和项目标准究竟何在?如果不是的话，政府在文化行政过程中大张旗鼓的依据又是什么，究竟在追求“主观性政绩”还是“客观性政绩”；第三，如何确保其政策工具的规范性、程序性、长效性和社会均等性，并努力从精英利益的“价值偏好预期”中挣脱出来，即“从精英意志走向公众意志，由公众需求决定政策取向”。这并不是说“文化下乡”就没有客观性政绩可言，那样就会对广大文化工作者尤其是置身此项活动的人们以极不公平的评价，而是说这种活动带有浓厚的主观意志随意性和项目操作过程中的随机性，从一开始就不是政策程序的合法化产物，并且从一开始就无法作为体制期待层面的政策工具给予稳定性的效果评价。

因此，在体制化政策工具意义上追求项目目标，就成为公共文化服务体系建构中功能实现的一个基本评价参照物，按照弗兰克·费希尔的说法，就是“要想纳入政府部门的议事议程，必须把政策转化为项目，项目将确定并列出总的目标所衍生出的特定目的……建立起一种手段——目的关系，借此可打造问题的初始条件和导致变化的未来政策之间的‘因果关系链”。由于我国目前的公共文化服务总体上处于较低水平，基于机构主义的文化行政观念从根本上决定了服务取向的逆向向度，也就是说，不是公共文化生活的需求决定服务内容和服务方式，而是机构功能预设和文化行政权力贴现决定着究竟能提供什么样的服务以及以何种方式服务，这就是威尔逊曾经描述的“他们的任务倒是执行政策和提供服务，而且在这些任务中，他们为了忠实地执行正常的指令而要求按照中立原则和职业特性行动”处在这样的情势之下，项目就不仅很难严格地定义为特定的政策工具，而且项目与社会需求之间也很难形成合理的对应结构，亦即我们孜孜以求的文化项目可能对社会和大众而言未必是热拥的对象。文化服务过程中一定程度的社会疏淡甚至社会逆反，对公共文化服务体系的制度设计而言乃是警钟，时刻警示着我们参照物究竟清晰还是模糊，提醒着我们的服务究竟是有效还是无效。而要确保有效，就必须使项目目标定位于客观的社会文化需求取向，必须使公共文化服务体系的制度出发点和功能落脚点都紧紧围绕社会文化需求以及进步的社会需求的曲线变化，使其最大限度地成为客观性事实而非主观性事实。

如同经济学供需学派强调“政府对提供商品和服务的社会调控应立足于总体需求变化”从事公共政策的学者们也不断努力地寻找着对社会需要总量以及更进一步的社会需求清单的有效把握，所以才导致“各种评估需求满足的实证指标在世界各地愈演愈烈”，尽管对专门知识领域内的公共文化政策专家们来说，对文化需求一系列社会指标以及诸多复杂的文化福利函数的技术化测度还显得较为稚嫩，但是公共文化政策的需求性关注以及公共文化政策研究中对文化需求的技术化指标测度都已然成为共同的自觉追求，假以时日，肯定会呈现知识范式转型的蔚然景观。显然，在这样的转型过程中，文化需求关注将会极大地提高公共文化服务的客观性和有效性。

但问题是，需求存在的复杂性和变化性对公共文化政策研究者来说始终具有挑战意义。挑战之一在于，确立文化需求的意义边界以及计算整体性的文化需求总量非常困难。这不仅牵涉到技术层面的统计口径差异，而更在于框定人的文化需求结构和文化需求方式会引申出一系列极其纠缠的文化人类学基本问题，并且因文化概念的言说立场不同以及语用实践中的语义紧张而难以抵达量化的计算通道。如果按照文化人类学家纯粹学术性描述的“文化包括各种外显与内隐的行为模式，通过符号使用来进行学习和传播，并且构成人类群体的成就……文化的核心涵括传统与观念，其中观念尤为重要”，那么我们从意义内核通达日常文化生活显形还必须经过一系列陈述转换，而从日常文化生活显形的意义把握到日常

文化生活的量化计算，同样必须经过一系列知识变型，从这个意义上说，寻找特定时空限制内的文化需求总量谈何容易?而问题在于，对于公共文化政策视角而言，又必须设计一套行之有效的计算语言来清晰地表述文化需求总量乃至这一整体性参数的形成机理，否则制度设计的精密性和政策导向的现实针对性就根本无法保证。挑战之二在于，即使文化需求结构和文化需求方式得以确立并且能够获得量化的计算语言转换，在对称位置如何实现有效供给，如何使作为政策工具的一系列文化项目适应文化需求的动态变化并且确保任何一种项目目标与特定的社会文化需求参数的对位效果，就变得更加困难。当加拿大的政策设计专家在项目评审中关注“(1)公共利益测试，(2)政府角色测试，(3)联邦制度测试，(4)伙伴测试，(5)效益测试，(6)支付能力测试”时，操作的还只是项目个案，而在我们的公共文化政策设计中，所面临的是公共文化服务体系的纷繁的子项目序列和庞大总项目框架，子项目序列对社会文化需求的覆盖幅度直接影响总项目框架的社会支撑力和功能值。按照拉塞尔·M·林登的说法，在构建“无缝隙政府”时勾了确保效率就有必要“(1)围绕主要序列运行：(2)保持工作的持续流动”，而这导致的对我们的跟进追问就是，公共文化服务项目的主要序列如何编制?项目在体制的流程中如何确保其持续流动的体制活性?所有这一切既隐含着理论存疑更袒露出实践询答。

在目前的公共文化服务条件下，起主导作用的还是那些传统项目，甚至在制度设计中也往往更多地考虑发挥这些传统项目的服务优势，从而有效实现公共文化服务体系制度建构的现实目的。例如从乡镇阅览室到国家图书馆的整个公共阅览服务链条，就可以定义为“主要序列”中意义重大的项目之一，就可以理解为政府文化行政的政策工具。从德国地方政府“致力于其中的另一个广泛的活动领域，主要作为一种‘志愿型任务，则是大量的文化和休闲活动，包括地方剧院、交响乐团、博物馆、公共图书馆、成人夜校和音乐学校等”来看，西方发达国家也依然把这些传统项目视为政府公共文化服务的基本支撑点。而我们所共同面对的问题在于，这些传统文化项目并没有在漫长的历史存在过程中解决其意义确定和指标合法化问题，而且尤其没有解决在当前的社会存在条件和政府存在条件下所应有的文化政策目标值问题。如果对传统项目持被动服务态度，就会有一系列理解中的模糊和操作中的困难，诸如公共图书馆的数量、规模、人均比等如何给予合理取值，公共图书馆的行政载体究竟应该依附于目前状态的行政层级制还是应该定位于理想状态的独立工具制，公共图书馆与私人藏书和社会化阅读之间是什么样的文化资源配置关系等等。相反，如果对传统项目持积极服务态度，就不仅会对诸如此类的问题在理论和实践上给予足够的重视，而且会在新的日常生活境遇中创新性地衍生出一系列新的目标设定，从而使公共图书馆这样的传统项目获得新的目标值和功能参数，那些“再造政府”者甚至努力思考“企业家精神如何改革着公共部门”，使包括公共图书馆在内的公共服务努力实现其“把竞争机制注入到提供服务中去”。

由于人类生存界面的急遽转型，在全球化和后现代社会思潮的狂涛下，加之信息化、网络化、数字化以及视觉生活中心化等一系列技术突进的推波助澜，人类的文化生活内容和文化生活方式与之发生同步性的生存移位，“文化加速度”(Cultural Acceleration)所强调的“文化变化增长率”和“文化重组”(cultural Reformu-lation)所强调的“新文化元素的采集及旧文化元素的抛弃”正在世界范围内发生，有如蜀江春水，这意味着文化需求内容和文化需求方式已经呈现新的格局，同时也就意味着文化政策制定者必须迅速推进公共文化服务中的项目更新。一个突出的例证就是，构建网络文化生活公共平台正强烈地召唤着公共文化服务体系的有效项目创建，原因很简单，假如单纯从法律角度陈述诸如“假如当初各方的目的是要将许可限制在视窗1.0的界面上的话，那么他们应当知道该如何去表述协议条款的。相反，该协议中所许可的‘演绎作品的范围，指的是视窗1.0界面的‘终端显示，而不是界面本身”，或者假如只解决“只要一则广告在法国能够被主动搜索到，或能够被访问，就构成法国法院享有管辖权的充分条件”，这类审判管辖权问题，只不过提供了一个较为可靠的舞台，而更实质性的地方在于，人们不仅要无奈地逃离网络文化生活中“音乐和电影节目中的性、暴力和庸俗题材的泛滥”，还要最大限度地从这个舞台上获得他们日常所需的丰富的文化生活内容。这也就是说，在新的生活方式条件下，公共文化政策必须考虑以更多新的项目为公众提供足够选择的公共文化生活内容，这种保障性服务要求设计者和服务者都必须有能力站到新生活的最前沿，通过创新项目和政策工具，切实为解决人们的日常文化生活危机提供广阔的公共文化生活平台，必须凝聚这些场域中的意义吸引力并努力建构新的文化生活在场。

无论是传统的文化项目还是新兴的文化项目，其项目目标都必须确保项目一旦实施之后将具备如下基本功能：对日常文化生活结构谱系的有效填充；在满足确定社会文化需求中完成政府的文化责任承诺；最大限度地追求公共性以提供每一个体的文化利益分配机会。

所谓“对日常文化生活结构谱系的有效填充”，是指对人的文化需要的结构完形，因为在具体的社会意义截面位置，个体文化需要显示其基本义项构成关系以支撑其日常文化生活方式，社会文化需要显示其主要序列结构谱系以支撑其总体性公共文化在场，所以这个命题实际上也就包含两层意思：第一层意思是要求每一单个的设定项目必须处在“基本义项”或“主要序列”的确定位置，而且保持着与其它位置间的间离效果和承接关系，从而确保该项目存在的客观真实性和有效性，确保项目设计中的工具选择理陛。如同布雷尔斯和克洛克所说的“情况变得越来越明显……可以有更多不同的政策工具。这些政策工具一起构成了一种工具箱。人们通过对所需效果和环境的仔细考察。在这个政策工具箱中作理性的挑选”。第二层意思是要求在社会文化生活的集合意义上，项目聚集构成满足基本需要的工具主要序列，从而实现对日常文化生活结构谱系的全面覆盖。使工具主要序列体现出谱系完形的结构完整特征。就像结构主义者所操作的“这些序列以及类似的其他系列，都各自变得越来越复杂，它们都在各种结构主义的位置上发挥着作用。应当把它们都排列在一个表中……就可以从功能上加以分析”。其实也就是要求有足够的、充分的而且彼此补充以形成完整性公共文化服务项目，既避免缝隙政府出现，也避免公共文化生活中局部荒漠化的形成。

所谓“在满足确定社会文化需求中完成政府的文化责任承诺”，是指公共文化服务项目设定的主观驱动力在于通过满足需求来兑现政府的文

化承诺，因为一切合法性政府都会把公共文化责任视作基本责任之一，把公共文化支出视作公共财政的基本支出之一。基于这样的观念，文化项目就被拟定为政府文化行动的所谓“抓手”，被拟定为有效的政策工具并使得政府的文化承诺得以实现。这个议题既可以价值性地延伸至政策策略层面，即所谓“一个政治推理的模型应该能对以下一些可能性做出解释：改变自己目标的可能性；同时寻求相反目标的可能性”，同时也可以功能性地延伸至公共政策层面，即所谓“政府拥有大量的政策工具，它们利用这些工具试图分配它们可处置的责任与利益来达到他们试图影响经济和社会的目的”。正因为如此，一切负责任的现代性政府，都会把制订有效的公共文化政策看作提升公共文化生活水平和个体文化生活质量的政府前提，都会努力通过对文化责任的切实承诺来显示政府在公共文化生活中的特殊角色功能，都会在有效的责任承诺中塑造政府的文化形象乃至提升政府的公信力。从某种意义上说，政府文化责任承诺的兑现程度，直接取决于文化项目目标的设计水平和工具运作过程中的达标率。

所谓“最大限度地追求公共性以提供每一个体的文化利益分配机会”，是指公共文化项目中务必保持主观性政绩与客观性政绩的效果均衡，务必保持政府文化利益意愿与公民文化利益意愿的利益均衡，务必在意识形态前置的必然条件下最大限度地追求文化价值的公共性，尤其不能因权力授予中的强势地位而在现实的文化利益博弈中先验地预设各种条条框框，导致政府主体性、精英主体性或者权力主体性的任意在场，就仿佛中国的精英阶层总是认为我们的文化服务应该致力于教育我们的人民，否则他们只能永远沦落于愚昧和无知之中；就仿佛那些为官僚制利益辩护的美国学者们振振有辞的“民主制度本身的成功依赖于一个成功的官僚制度，如果没有官僚体制，那么就没有一个靠选举产生的政府能够存活”。从文化权益的角度说，政府只有在公共文化政策中贯彻公共文化服务的公共性建构，才能确保文化利益的利益客观性以及利益分配中的公正性，才能使所有的公民都进入公共文化利益的分配行列并不断地获得利益分配机会。如果个体丧失这样的机会或者在分配过程中受到歧视或者其他不公正的待遇，就可以视为公共文化政策失效或者具体文化项目的功能缺失，而这一看似微乎不计却牵系根本的纠葛通常被疏忽或搁置，错误地以为个体利益较之宏大文化利益叙事的英雄主义壮举来不值一提，正是这种糟糕的不断重复的“不值一提”，几乎断送了我们的公共文化服务的起码公信力。尼古拉·别尔嘉耶夫曾深刻地指出：“世间最幽邃的谜也许是人。究其原因，并非在于人是社会或动物的生存，也并非在于人是社会或自然的一个部分，而在于人是个体人格。个体人格铸成了人这个谜。”如果我们的公共文化服务体系及其具体的体制延伸能站在人格主义文化信念的高度来进行制度设计或政策工具设计，如果每一个文化项目真的能像科学发展观所追求的那样做到以人为本。如果我们在公共文化服务的项目实施中大范围地为公民提供文化利益分配的各种机会，那么我们的项目目标就一定能与客观文化需求和公民的文化利益原则形成结构对位和供需协调关系，那么也就一定能在项目的功能测值中获取到一系列令人兴奋的达标数据或理想的评价参数。

必须清醒地看到，不管类似的理想主义目标状况如何诱人，有一个现实的前提条件绕不过去，那就是目标状况只有通过技术化的功能测值才能够得到有效检验，所以对项目实现而言是严峻的现实考验。

之所以功能测值对项目而言如此意义重大，是因为“在涉及政策工具选择的环境中，通常会提出有关不同指令的论证。一方面，有着各种规范性质的论证，这些论证常常是基于福利理论。另一方面，也有着必然与政客和官僚们利益相关的论证，在这方面，相关政策工具对于歧视性财政利益以及对于一些公共部门预算的影响就是相关的要素”。从这个意义上说，相关的利益各方都会对技术化的评估寄予自身利益诉求的浓厚兴趣。所以，功能测值就不仅仅是效果评估，而是贯穿于从项目设计开始一直到项目结束的全过程，贯穿于项目实施的各个步骤和各个环节，其中当然也包括阶段性价值断决的效果评估。相关利益各方会不断地通过这些测值参数，作出具体性利益关系情况判断，调整其在文化利益博弈结构中的策略、取向重心和出场姿态。公共文化服务体系作为兼容利益各方的总体性制度框架，同样会根据每一项功能测值结果来适时地调整其项目计划和项目实施进程，从而使制度主体的选择机制和调节机制即使在被动局面下也不致于失控、失灵、失效，进而也就确保了公共文化服务拥有其全面社会响应的稳定坐标。杜尔在讨论政策分析作为政府服务中的新的专业角色这一议题时，认为“政策分析和制度分析的角色弱化是导致问题滋生的重要原因”，这与我国现存的公共文化服务状况以及正在进行的公共文化服务体系建构状况非常一致，我们的问题症结恰恰也就在缺乏充分的科学论证和精细的制度谋划，尤其缺乏把政策分析精进到功能测值等一系列技术化层面的手段、能力和习惯，较大程度上还是文化行政权力在其中起着根本性的制度调控作用，甚至在极端情况下这种行政权力直接就被主要行政首长的长官意志所置换，由此进行的政策分析最终也就只能是对长官意志的合理性注解，或者从意识形态角度进行呼呼。

从一般方法论的层面而言，具体的功能测值方法会来自不同的知识背景，会根据不同的知识门类和学科规则选择不同知识范式的测值路线。如果研究者携带着社会学家的知识身份，他就有可能像吉登斯一样拥有一种作为测值前提的“结构化理论”的知识立场，认为“各种形式的社会行为不断地经由时空两个向度再生产出来，我们只是在这个意义上，才说社会系统存在着结构性特征(stmctural Properties)。我们可以考察社会活动如何在时空的广袤范围内‘伸展开来，从这一角度出发，来理解制度的结构化”。与此不同，一旦身份转换为经济学家，就转而会像安德鲁·肖特那样热衷于讨论“社会制度的经济理论”，以及具体的“弟兄博弈”，讨论“特定的、任意的制度安排却可能在经济中被固定化，并且这些安排会变成社会演化过程中的参数或者永久的特征”，或者干脆像穆雷·霍恩那样直接去考察制度及其运作成本，努力在制度设计中“选择那些最适于处理所面临交易问题的执行安排。更准确地说，在任何情况下，他们可从供选择的制度安排中，选择那些能使交易费用最小化的安排”，这意味着不同知识身份的涉身者会拥有各自不同的测值角度，不同视角的测值参数聚集以后就会对项目目标形成整体性的评估值和调控力量。只有不同的知识背景和知识范式都表现出对项目目标的极大测值热情，才能使公共文化服务不致盲人摸象或者一叶障目。

在进一步的技术层面，则会寻找到不同的测值技术，以支撑对项目目标进行功能测值的科学

化、精密化和计量化。较为有效的测值技术一是建模。一定的计量模型及其与之相一致的具体算法是对公共文化服务体系中项目目标的稳定观察方式，这些观察方式承接了自然科学向社会科学的知识转移，经济体制研究向文化体制研究的知识转移，一旦我们在这些知识转移中消化了那些知识内存并能有机地植入公共文化政策研究，那么我们的研究就会在稳定性和公信力方面获得长足的进展。我们的问题聚焦于如何根据公共文化政策的制度设计和效果评估的需要，根据公共文化服务实践中所遭遇到的那些带有普遍性同时又极其纠缠的困难，建立起一系列具有针对公共文化服务中项目目标的功能测值模型，通过模型的计算稳定性和测量精密性来保障功能测值的计量化效果。有些其它知识领域的模型在进行适当的修改和意义填充之后可以移植到公共文化政策研究中来，更多的则要求涉身这一事态的专家以创新姿态在新的问题域和知识域之间有效建模。只有建构起公共文化服务研究主旨明确的专属测值模型，才能形成对项目目标进行功能测值的理论张力和实践穿透力。二是采样。适度采样对于文化项目的功能测值来说，其难度并不仅仅在于“调查目的应该决定样本设计；但实际上，这种决定是双向的，因为样本设计中遇到的问题常常影响和改变调查目的……在调查设计的任一方面‘定案之前，研究人员同抽样人员必须交换意见，因为任一方面的变动都会引起其他方面的变动”，而更在于取样会涉及到对象事实的分层性、随机性、等距性以及等群与不等群一系列非确定存在因素，这些非确定性因素的直接后果就是取样时采集点的定位困难。如同我们在东中西地区进行基层文化馆站年度保障性运营经费指标的取样，无论我们做怎样的条件限定或者尽量扩大取样面，都很难保证采集点的均量表征性或样本典型性，而缺乏均量表征性和样本典型性的采样结果，会降低政策分析和制度设计过程中工具化指标体系的科学合理程度。各级文化行政部门和文化政策研究部门尽管年复一年地呼吁尽快建立详尽具体的公共文化服务指标体系，却一次次地在草草收兵中倍觉无奈，究其原因就在于虚拟的指标体系往往是非客观性的权力意志产物。三是数据分析。各种稳健性的数据分析技术可以在公共文化政策研究中提供丰富的常态化预案建议或评估意见，就仿佛“贝叶斯期望损失”能为我们揭示项目运营中的实际功能状况，即所谓“直观上最自然的期望损失应包含不确定的量值，因为它正是在做决策时所未知的量。我们已经提到过。可以把它看作具有一个概率分布的随机量，那么按此分布得出期望是十分合理的”，如果把这样的方法植入公共文化政策研究语境，而且在植入过程中能够有效解决意义嵌位和语旨转换等一系列节点性问题，那么对于我们的文化项目目标的功能测值至少在精确程度会大大向前推进。更加鼓舞人心的是，还有更加先进的数据分析技术显示出对公共文化政策研究的知识诱惑，例如“探索性数据分析方法”等。虽然我们现在还不能在公共文化服务的政策工具运用中加以移植，但只要随着功能测值的深入以及公共文化服务体系研究的知识深化和分析精密化，其知识应用空间一定会十分广阔。

总之，对于公共文化服务体系中项目目标研究而言，现在的问题并不是有没有较为成熟的功能测值方法，而是政策工具的设计者、运营者以及研究者能不能成熟地进行这些方法的知识性植入，从另外一个角度看问题，其实也是对公共文化服务体系不同涉身者的严峻素质考验。