大陆法系行政调查中公民调查义务的规范实证分析

李 莉

摘要:行政调查是行政机关的重要权力活动之一,是进行行政处分与决定的基础。大陆法系各国对公民调查义务的立法规定,体现了现代行政法治发展中公民从完全被动接受管理的角色逐步发展为协助行政机关、共同参与实现行政管理目标的理念。针对大陆法系九个主要国家和地区行政程序法中公民法定调查义务的四个方面:提供相应文书资料、参与事实调查、拒绝履行协助调查义务的法定事由和不履行法定调查义务的后果作了规范实证分析。

关键词:行政调查;调查义务;规范实证;参与调查;大陆法系

中图分类号:DF74文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)14-0211-03

行政调查是行政机关的重要权力活动之一,是进行行政处分与决定的基础。美国行政法学者施瓦茨(Schwartz)曾说过:“资料好比行政机器的引擎动力,没有它,行政机关将不能明智地实践法律制定和裁决的实质权力。”大陆法系国家在20世纪中期普遍制定了行政程序法来规范行政机关的公权力行为,以保护公民的合法权益尽量免受公共权力侵害,但同时为了保证政府机关能够合法顺利地收集到必要的行政决策资讯,保证行政调查的顺利展开,各国在行政程序法典中也相应规定了公民协助行政调查的义务。在以“控权”为主线的行政法律规范中,规范公民的行政法上义务是比较罕见的,应而显得格外重要,而更为重要的是,各国对公民调查义务的立法规定体现了现代行政法治发展中公民从完全被动接受管理的角色逐步发展为协助行政机关、共同参与实现行政管理目标的理念。现本文就主要九个大陆法系国家和地区(德、日、中国台湾、奥地利、西班牙、瑞士、葡萄牙、中国澳门、韩国)行政程序法中关于公民在行政调查中的义务进行规范实证分析与研究。

一、提供相应文书资料的义务

依大陆法系部分国家和地区行政程序法的规定,被调查人在行政主体对其进行调查时,有向调查机关提供其所拥有的文书及相关资料的义务。此为行政程序法上,被调查人最首要的法定协助义务。

1.“参与人应参加事实调查。参与人尤其应提供知道的事实和证据。其他协助事实调查的义务,尤其是到场或陈述的义务,仅存在于法律有规定的情况。” (德国《行政程序法》第26条第二款)

2.“领导调查的机关,可命令利害关系人提供资料,以及就其他证据方法给予协助。”(葡萄牙《行政程序法》第89条)

3.“行政机关基于调查事实及证据之必要,得要求当事人或第三人提供必要之文书、资料或物品。”(中国台湾《行政程序法》第39条)

4. “被讯问之证人应提供其他相关之证据,尤其应提出其持有之文件。” (瑞士《行政程序法》第17条)

对于在法律上明确规定被调查人有提供文书资料和物品的义务是否违背宪法所保障的个人隐私权、财产权及不得自证己罪权利是值得关注的。在一些情况下,强迫被调查人提供违背其自主愿望的文书资料和物品无异于直接侵犯被调查人上述被宪法保障的基本权利,尤其是强迫要求提供文书资料的。且如果该文书是被调查人亲自制作的,强迫提供是否还会涉及其言论自由权的行使也值得进一步思考。因为文书资料除了内容可能涉及本人或他人的隐私外,还是制作者本人思想意志的重要表现方式,如行政调查机关有强迫提供的权力,无疑会对被调查人形成意志表达上的威胁,害怕某一天被强迫要求提供,而不敢自由表达自己意志,言论自由权受到压抑。除此之外,根据上述这些国家的行政程序法规定,对于文书资料的提供显然包括被调查人所有和持有两种情况,前者文书资料属于被调查人所有,后者文书资料仅为被调查人暂时占有,而对于后一种情况还将涉及被调查人的职业保密义务和第三人的商业秘密问题,如税务所对第三人的经营资料的保存,在这种情况下,能否以职业规范要求来对抗行政调查机关的要求?显然出于上述基本权益保护的考虑,少数国家(奥地利、葡萄牙和中国澳门)在行政程序法中同时规定了不提供证据的例外情况(详见下文三),但上述德国、中国台湾、瑞士几个国家和地区在行政程序法对于这一问题却没有作出相应回答,这显然是今后值得修正的地方。笔者认为,各国如果在行政程序法中明确规定被调查人有提供相应文书资料的义务,则应同时明确规定被调查人拒绝提供上述文书资料和物品的例外情况,在涉及职业保密义务、商业密秘、本人或第三人隐私权、以及不得自证己罪时被调查人得要求免除该义务的行使,以维护宪法和法律所保障的相应权利。如果该国行政程序法中没有明确规定上述提供文书资料和物品的法定义务,而于进行调查时直接以调查需要命令被调查人提供相应文书资料和物品,则被调查人当然能够以宪法上基本权利以及法律规定的职业操守规范为抗辩拒绝提供,如行政调查机关因此而采取强制措施的则需有行政程序法和行政强制法上的必要根据。

二、参与事实调查的义务

大陆法系各国行政程序法上,行政调查被调查人的另一项重要义务是参与事实调查的义务。参与事实调查义务与上述提供文书资料与物品的义务不同,前者是指被调查人亲自参加行政调查程序的义务,主要是要求被调查人对调查机关所获得事实证据进行认证、质证以及提出相应抗辩和反证,而后者仅指被调查人提供调查所需资料、物品的义务;因此,被调查人提供调查所需资料、物品的义务可以在履行参与事实调查义务的过程中完成,前者是一个含义更广的义务。参与事实调查义务通常以参加调查听证会、参与现场勘测检验、接受行政调查机关讯问、传唤等调查方式来完成。

1.“(2)当事人须参与事实之调查。当事人尤其提出其所知之事实与证据方法。至于参与调查事实之其他义务,尤其亲自出席或陈述之义务,仅于法规有特别规定者为限。(3)证人与鉴定人员有陈述与鉴定之义务,但以法规有规定者为限。”(德国《行政程序法》第26条)

2.(3)“官署认为必要时,对于管辖区内有居所之人,得传唤到场。” (奥地利《普通行政程序法》第19条第一款)

“下列情形当事人有义务参与事实关系之确定:a.程序系因该当事人之申请而开始者。b.于他人申请之程序中,为独立之声明者。c.依据其他联邦法律当事人有提出报告及公开之义务者。” (瑞士《行政程序法》第14条)

参与事实调查的义务在理论上常常被理解为是行政调查当事人和利害关系人的一种权利,即行政参与权,是实现行政民主的基础和保障。但为什么一些国家行政程序法上明确规定参与行政调查是一种义务呢?本文认为,从义务角度阐释的参与行政调查有其必然的科学性,将参与行政调查作为一种义务,考虑的是当事人和利害关系人因为参加行政调查必须付出的时间、精力代价且参与行政调查的结果并不必然使他们获得法律上的利益,因此参与行政事实调查这一过程事实上并不符合权利的逻辑解释而更多是承担了义务的履行。但是,当它被立法者视为一种必须履行的义务时,为了区别它所内含的权利性格,该义务一定是有条件限制的履行。这些条件主要有:(1)调查机关认为有必要时;(2)法律法规明确规定的;(3)该调查是依当事人或利害关系人申请而进行的,则当事人和利害关系人必须参加调查。只有符合上述三个条件之一,参与调查才能成为被调查人的一种法定义务,否则参与调查更多理解为被调查人的一种权利,其可以放弃参加或因参加而要求行政机关给予必要开支的补偿。

三、拒绝履行协助调查义务的法定事由

被调查人在特殊情况下,基于下列法定事由可以拒绝行政机关要求其协助调查,提供必要文书资料等资讯的调查义务。

a.涉及违反保守职业秘密的义务。如公务员基于国家公务职责对于有关国家事务负有保密义务,因而其在行政调查中就涉及职业秘密的事项得拒绝行政机关要求其作证的义务。在西方一些国家法律规定,神父在教徒忏悔中所获知之事实,或宗教上受信托之事项也应严守秘密拒绝作证。①

b.涉及商业秘密或法律禁止透露的事实。商业秘密是受国家法律保护的一种特殊信息资源,除非有特别法律要求和程序保护,一般不得公开。所以,当事人基于商业秘密得拒绝提交相关资料。

c.不得自证己罪。透露某些信息将使当事人可能被刑事追诉或者获罪,则当事人或以免除自我作证的义务。该种情况还扩大至透露利害关系人配偶、直系血亲等亲属或直系血亲卑亲属、兄弟姐妹,或者相同亲等的姻亲所作的可被处罚的事实。

d.透露相关信息可能对利害关系人本人及其配偶、直系血亲等亲属或直系血亲卑亲属、兄弟姐妹,或者相同亲等的姻亲造成精神或物质上损害的,当事人可以拒绝向调查机关提供资料,协助调查。如葡萄牙《行政程序法》第89条规定:

“(一)领导调查的机关,可命令利害关系人提供资料,以及就其他证据方法给予协助。(二)当服从上款的指令出现下列情况,则拒绝该命令属于正当:(a)涉及违反职业秘密;(b)涉及澄清某些事实,法律禁止或免除透露该等事实;(c)涉及透露利害关系人本人、其配偶、直系血亲等亲属或直系血亲卑亲属、兄弟姐妹,或者相同亲等的姻亲所作的可被处罚的事实;(d)有可能对利害关系人本人或上项所指任一人造成精神上或物质上的损害。”(葡萄牙《行政程序法》第89条)②

行政调查在某些情况下会与被调查人受宪法保护的权利如隐私权、财产权、不自证己罪权利以及工商企业法律所保护的商业秘密、职业道德规范产生冲突,在此情形下,为了平衡行政调查事实公共利益之必须与被调查人受法律保护的法益,大陆法系部分国家在行政程序上就明确规定了上述四种被调查人可以拒绝履行协助调查义务的法定情形。从这些法律规定来看,显然立法者认为,对被调查人隐私权、财产权、不自证己罪权利、职业道德规范以及工商业者商业秘密的法律保护利益要重于行政调查机关获得事实真相的利益。

四、不履行法定调查义务的后果

调查当事人不履行上述法定协助调查义务,一般不会受到特别行政制裁惩罚,因为行政调查本身是行政机关职权行为,由行政机关对调查事项负全部法律责任,但因此可能导致对当事人不利的后续行政决定。如因当事人申请行政许可而进行的调查,在当事人拒绝提供相关资料文书后,可能导致行政许可申请被拒绝。同时,在法律特别规定下,拒绝履行上述调查协助义务还可能导致对当事人的行政秩序罚,实行间接强制调查,或者允许行政机关采取直接的强制调查。

1.“二、为着证明的目的,应根据情况,自由判断未履行通知要求的行为,但并不妨碍行政机关调查有关事实以及做出决定。三、如果要求利害关系人提供的资讯、文件或行为对审查其请求为不可缺少者,行政程序不再继续,并将此情况告知利害关系人。” (葡萄牙《行政程序法》第91条第二款、第三款)

第三人不履行法规定协助调查义务,还可能就行政机关为此调查召开的听证会等必要支出承担赔偿义务以及刑法上的惩罚。如:

2.“证人无充分理由抗传不到或拒绝证言时,得令其负担所有因其缺席或拒绝所生费用之赔偿义务”;“对每一个证人均应于讯问开始时……并应告知其应为真实之陈述。亦须教示其决定拒绝证言之理由,及无正当理由拒绝证言即虚伪陈述之刑事上效果。” (奥地利《普通行政程序法》第49条第五款,第50条)

从上述各国行政程序法是对被调查人的权利义务的规定可以看出,被调查人中的当事人实为后续行政行为的相对人,应而其具有一般相对人通常意义上的法定权利,如陈述抗辩权、获得通知权、查阅卷宗权、参与行政程序权;但基于调查的特殊性,调查当事人还必须承担相应法定协助调查义务,而一般行政程序中相对人只有服从行政决定的义务,并没有特别的协助义务。而服从义务与协助义务还是差异的,对于前者在法律上相对人必须是无条件的履行,但不服可以提起行政复议或诉讼;对于后者是较前者程度低的服从,被调查当事人可能基于法定理由而直接拒绝服从协助调查义务,但不能拒绝履行一个已生效的行政处分决定,且拒绝服从协助调查义务本质上不影响行政调查的继续进行,因而作为对等,被调查人也无权诉愿行政机关命令其协助调查的行为,当然因拒绝协助而被采取直接强制方式调查的除外。