浅析跨国银行存款保险制度的建立及对我国的法律启示

李 苗 张基辉

摘要存款保险制度是各国进行金融监管的主要方法之一,建立跨国银行存款保险制度是防范金融风险、保护存款人利益、维护金融秩序稳定的重要环节。本文从建立跨国银行存款保险制度的必要性入手,分析了国际上尤其是欧盟设立跨国银行存款保险制度的方式,并对我国建立跨国银行存款保险制度提出了法律建议。

关键词跨国银行存款保险法律启示

中图分类号:F831文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-142-02

一、建立跨国银行存款保险制度的必要性

存款保险制度又称为存款保险体系,是指符合条件的存款类金融机构,按照一定的比例向专门的存款保险机构交纳保险费,在投保机构出现支付危机或破产清算时,存款保险机构向其提供流动性资助或者代表破产机构在一定限度内对存款者支付存款的一种保险制度。对银行予以救助从而保护存款人的利益,是设立存款保险制度的最终目的。存款人与银行相比,处于弱势地位,但存款保险机构与银行相比,则处于强势地位。存款保险机构就是通过这种强势力量来调整存款人与银行之间的不平等关系。正如巴塞尔委员会在《有效银行监管核心原则》中所指出的:存款保险与适当的退出程序结合在一起,可以使银行监管者有更多的允许银行倒闭的自由。①现代意义上的存款保险制度出现于20世纪30年代的美国金融大恐慌时期。当时,美国出现多家银行破产,严重影响了金融系统及社会经济的稳定。因此,美国国会于1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法》,从而创立了存款保险制度。

在经济全球化和金融一体化的今天,不论是资本的国际化流动,还是国际经济活动中支付的顺利进行,都离不开跨国银行的作用。作为金融业的重要部门,跨国银行是全球经济得以正常有序运转的重要基础之一。跨国银行不同于国内银行,一般是指在两个或两个以上国家或地区设有分支机构或附属机构,从事国际货币信用经营,境外业务占有一定比例,并在一个决策机构下进行经营活动的银行。由此可见,跨国银行的经营活动涉及到多个国家,而一旦其经营出现问题,就会直接损害到相关债权人的利益,更会酿成全球性金融危机,乃至世界性经济危机。因此,对跨国银行建立存款保险制度,用法律与经济的方法来防范危机恶化,是对跨国银行进行救助的重要手段。

二、跨国银行存款保险法律制度的构建

对于跨国银行来说,建立行之有效的存款保险制度并非易事,面临很多问题,如对跨国银行应采取何种投保方式及何种组织管理形式、存款保险的范围如何、跨国银行应在母国还是东道国的存款保险机构投保、位于不同国家的存款人能否得到同等清偿,等等。目前,国际上对这些问题并没有统一的规定,各国有不同的做法。一些国际机构也试图建立这方面的国际规范与指导原则,如国际清算银行的金融稳定论坛(FSF)于2001年9月经过多次征求意见后发布的《关于建立有效存款保险制度的指引》,国际货币基金组织的《存款保险制度的最佳实践原则》,以及欧盟1994年发布的《欧共体存款保护计划指令》。下文将对国际上尤其是欧盟对跨国银行存款保险制度的建立方式加以分析。

(一)对跨国银行采二元制的存款保险制度

对跨国银行采取何种形式的存款保险制度,不同的国家有不同的做法。如美国坚持地域原则,即将本国银行和设在本国的外国银行分支机构及附属机构都纳入存款保险体系,但并不包括本国银行的海外分支机构。但如果美国银行的海外分支机构在美国吸收外国存款的,仍然应当被纳入美国的存款保险体系。与美国不同,德国与日本将本国银行的海外分支机构也纳入保护的范围。日本与比利时则将本国境内的外国银行分支机构与附属机构排除在保护的范围之外。

从总体上来看,对跨国银行应采用二元制的存款保险制度,即母国规则和东道国规则相互补充。欧盟对于跨国银行就采用二元制的存款保险制度:首先,对在东道国的分支机构应适用“母国规则”,即它们必须按照母国存款保险制度的相关规定参加母国的存款保护计划,豎而且母国存款保险机构所承担的分支机构的存款人的担保金额至少等于其向总行存款人提供的保护金额。其次,当东道国存款保护计划提供保护的水平或者范围,包括保险比率高于母国的保护水平时,分支机构可以自愿参加东道国的存款保护计划以补充母国存款保险的不足。豏而当跨国银行分支机构据此原因要求参加东道国的存款保护计划时,东道国应与母国就向分支机构存款人赔付建立双边的规则和程序。《欧共体存款保护计划指令》对此做出了一些指导性原则,包括:第一,东道国的存款保护计划必须拥有完全的权利对参加其存款保护计划的信用机构施加本国的目标和适用本国的规则,能够要求这些信用机构提供相关信息,并有权向母国当局核实这些信息。第二,当母国当局宣告不能支付存款时,东道国存款保护计划必须满足东道国存款人补足赔偿的要求。在此之前,东道国存款保护计划保有完全的权利来根据自己的标准和程序核实存款人的权利。第三,母国和东道国的存款保护计划之间应当充分合作以确保存款人能够及时、如数获得存款赔偿。第四,东道国存款保护计划有权就提供的补足性存款保护向分行收取合理的费用,但确定费用时必须考虑该分行已得到其母国存款保护计划的保护。而且,无论母国存款保护计划是否已经确实赔偿了东道国境内的存款,东道国存款保护计划的责任仅限于它所提供的超过母国存款保护的那部分。豐此外,在坚持母国原则下,如果东道国的存款保险系统提供补充担保,应避免对受保险的存款进行重复赔偿。母国已提供存款保险的,在考虑税收与保险费时应予减免。

(二)存款保险机构的组织管理形式

综观世界各国存款保险机构的组织管理形式,基本可以分为三种:一是官办型存款保险机构,如美国于1934年1月1日成立的联邦存款保险公司(FDIC),在最初成立时的资本一部分来自美国财政部的拨款,另一部分由联邦储备银行认股解决,但这种股票没有选举权,也不参加分红;二是由官方和银行界合办的存款保险机构,如日本1971年4月公布施行了《存款保险法》,并于同年7月设立了“存款保险机构”,其资本来源于日本政府、银行和民间金融机构;三是由银行同业合办的存款保险机构,如英国、瑞士等国的存款保险制度就是在银行界行业内部形成的,实行的是行业性存款保险体制。

(三)投保方式

从存款保险的投保方式上看,一般有强制、自愿、强制与自愿相结合3种方式:强制方式要求所有符合投保条件的金融机构都必须参保,如英国、日本、加拿大、荷兰等;自愿方式是指金融机构可以自主决定加入保险,如法国、瑞士、德国、意大利等;采取强制与自愿相结合的国家对某类金融机构要求强制投保,而对其他类金融机构采取自愿方式,如美国对联储的会员银行要求强制参加,对非会员则自愿申请参加。

跨国银行的国际性决定了其一旦发生危机蔓延速度极快,对全球债权人以及全球经济都会产生极大的负面影响。因此,强制跨国银行参加存款保险不仅在最大范围内保护了存款人的利益,也使破产的跨国银行得到一次重新振作的机会,更维护了全球经济的稳定。一般来说,各国存款保险制度的特点和运作方式不同,从欧盟采取二元制的存款保险制度就可以看出其是强制投保与自愿投保相结合,即跨国银行分支机构必须参加母国的存款保险,在东道国的保险水平和范围高于母国时,分支机构可自愿参加东道国的存款保险。可见,跨国银行分支机构已经在其母国参加了存款保险。因此,从这个意义上来看,欧盟范围内的所有信用机构都必须加入存款保险。同时,《欧共体存款保护计划指令》也规定:每个成员国应当确保在其境内建立被官方认可的存款保护计划。信用机构只有是存款保护计划的成员,才能吸收存款。

(四)受保护存款的范围

《欧共体存款保护计划指令》对存款作了明确界定:存款是指由留在帐户中的资金或源于正常的银行交易产生的暂时情况而形成的任何信用结余,信用机构在适当的法律和契约条件下必须偿还的信用结余以及信用机构签发的证书所证明的任何负债。豒当然,《欧共体存款保护计划指令》也规定了一些不能得到存款保护计划赔偿的存款,包括:信用机构以自己名义在自己帐户中的存款、属于信用机构自有资金的所有项目、来源于洗钱交易犯罪的存款。豓此外,指令还规定成员国对于某些存款可以不受存款保护计划的保护或者受到较低水平的保护。

(五)存款保护数额

《欧共体存款保护计划指令》对最低存款保护的数额作了规定:存款保护计划向存款人提供的存款保护总额不低于2万欧元。豔但是,该指令并没有对成员国存款保护计划的最高限额作出规定,而是规定成员国可以向存款人提供数额更高、范围更广的存款保护计划,特别是可以基于社会情况的考虑而完全涵盖多种类型的存款。

(六)相关信息的披露

各国应在存款保护计划的信息披露方面建立合作机制。《欧共体存款保护计划指令》指明:各成员国应当确保信用机构向实际的和潜在的存款人提供关于该信用机构及其分支机构所参加的存款保护计划及保护的数量、范围等信息。而且,这些信息应以信用机构所在国法律规定的方式,用官方语言和该信用机构分支机构所在成员国的语言发布。但《指令》还规定,成员国应当制定一些规则来限制信用机构通过广告使用这些信息以预防这样的使用会影响银行系统的稳定和存款人的信心。豖

三、建立符合我国国情的跨国银行存款保险法律制度

尽管存款保险制度不是金融监管的必要组成部分,但它对保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定有积极的作用。对于跨国银行而言,通过建立存款保险制度,办理保险业务,存款保险机构可以规定投保的跨国银行的行为准则,并检查其活动,审查其财务报表,对经营不善的银行加以警告和制裁,从而促使跨国银行按有关要求合法地从事业务经营活动。在跨国银行出现危机时,由存款保险机构向跨国银行提供财务援助,或由存款保险机构直接向存款人支付部分或全部存款,既能在一定程度上挽救跨国银行,也能更好地保护全球存款人的利益。因此,存款保险制度是跨国银行退出市场的重要保障机制。2003年10月,中国人民银行在其金融稳定局下设立存款保险处,具体负责研究存款保险制度建设事宜,此举被认为是建立存款保险制度实质性启动的明确标志。因此,建议尽快出台《存款保险条例》,并在其中设专章对跨国银行存款保险的相关问题作出明确规定。

针对我国的具体情况,作者认为,我国在建立跨国银行的存款保险制度方面,应当注意以下几点:

首先,我国的存款保险机构应当由政府与银行业共同筹建。如果完全由政府筹建,不易于发挥银行业的业务优势,也不能调动起银行业的积极主动性,更无法反映出银行业的实际状况与要求。而完全由银行业筹建,则缺乏一个强有力的指挥者,无法肩负起组织存款保险的任务。因此,由我国政府与银行业共同组建存款保险机构更为妥当,也更为符合我国的现实要求。

第二,对于在境外设有分支机构的我国银行而言,应当采取强制投保的方式。当然,对于外资银行在我国的分支机构,如果外资银行已在其母国参加存款保险,可自愿参加我国的存款保险,而且在保险费率等方面应当予以减、免等考虑。

第三,加强与其他国家存款保险机构的沟通与合作。各国建立的存款保险制度有一定差异,而一旦跨国银行破产,可能面临不同存款保险制度带来的对存款人的偿付差别。因此,只有学习、借鉴已经建立存款保险制度的国家的经验,并与它们广泛合作,才能使我国的存款保险制度趋于成熟,并得到世界各国的认可,从而为跨国银行破产中的债权人提供充分的保护。