美英日政府信息公开的法律救济比较研究

万 梅

摘要世界范围内政府信息公开的救济制度中,美、英、日三国的法律救济具有代表性意义。同时,这三国根据不同的国情,在救济手段的具体设计方面又各有特色。借鉴这三国法律救济的成功经验,对发展我国政府信息公开的法律救济有重要意义和启示作用。

关键词政府信息公开法律救济比较研究

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-011-02

随着公开政府信息越来越成为世界性趋势,如何建立起有效的救济制度以确保公众获得政府信息的权利免受侵害,以及当权利受到侵害时如何得到矫正和补救,成为各国政府信息公开法律制度中重点规定的内容。美国、英国和日本三国政府信息公开的救济制度,在世界各国制定的救济制度中,具有代表意义。本文将以美国、英国和日本三国为例,对政府信息公开的救济制度情况进行介绍和研究。

一、美、英、日信息公开的法律救济概况

目前,美、英、日三国关于政府信息公开的救济手段除了传统的行政复议和行政诉讼两种,还规定了信息裁判所,议会督察专员,专门的信息委员会或者信息专员的救济。

(一)专门信息委员会

专门信息委员会是设置在行政系统之内的独立于拥有信息的行政机关的组织,但它仍是政府的一部分。日本是采用信息委员会救济的典型国家。日本的信息委员会设置在总理府内,其组成成员经国会同意后由内阁总理大臣任命,具有非常高的权威性。

(二)独立信息专员

独立的信息专员的典型是英国。英国的信息专员是由1998年《数据保护法》规定的数据保护专员易名而来。只要信息公开的申请人对公共机关对信息公开的申请的处理有异议,就可以向信息专员提出申请,请求信息专员对公共机关对信息公开申请的处理是否符合《信息公开法》的规定做出决定。

(三)信息裁判所

英国的信息裁判所是独立于行政系统之外的准司法性裁判机构,是行政裁判所的一种。裁判所是独立的裁判机关,程序简单,并且成员多数是有专门知识的人,有利于解决技术性较强的问题,收费也相对低廉。

二、美、英、日信息公开的法律救济相同之处

(一)体现了共同的价值理念

近半个世纪以来,只要实施起政府信息公开的国家,都纷纷建立起政府信息公开的救济制度。在信息公开的救济制度中体现了人民主权、信息自由权、救济权等权利的价值理念。

人民主权理论是政府公开信息的基石。美国、英国、日本均倡导人民主权的价值理念。1776年,美国颁布的《独立宣言》,指出“人人生而平等,他们都从他们的‘造物主那边被赋予了某些不可转让的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”英国在1689年的《权利法案》明确“英国人民拥有不可被剥夺的民事与政治权利,国王不得干涉法律”。日本于1947年生效实施现行宪法,其中最重要的三大原理之一即主权在民。

信息自由权是政府公开信息的依据。美国1967年的《信息自由法》建立起了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度。英国从上世纪七十年代初就开始了信息公开的努力,用了将近三十年的时间终于完成了信息公开法的立法,2000年颁布的《信息公开法》正式设立信息公开的救济内容。1969年,日本最高法院在两个著名的判例中确认知情权是宪法第二十一条所规定的表达自由的一部份。2001年,日本通过全国范围内的《信息公开法》,首次在全国范围内建立政府信息公开的救济制度。

(二)均以法律条文的形式予以确立

制定政府信息公开的国家大都注重将救济制度以法律的形式予以确立。美国1967年出台《信息自由法》,明确规定当行政机关拒绝提供文件时,法院可应原告的要求发出有关公开信息的令状,消除行政官员在信息披露上的抵制。英国2000年制定《信息公开法》,2001年正式建立起救济制度。日本也于2001年正式颁布《信息公开法》,首次在全国范围内建立政府信息公开的救济制度。

(三)穷尽行政救济的原则和司法最终救济的原则

穷尽内部行政救济能充分利用行政救济的便利、经济和高效的优势,因此是司法救济的必要的前置程序。美国是个高度重视司法审查的国家,《信息自由法》、《阳光下的政府法》和《隐私权法》都明确规定司法救济制度,在认为知情权或个人的隐私受到行政机关侵犯时,在穷尽了行政救济后,最终申请人可以向其居住的联邦基层法院、文件所在地的联邦基层法院或哥伦比亚特区法院提起司法审查。英国和日本也同样遵循这两项原则。

三、美、英、日信息公开的法律救济不同之处

(一)法律救济文化传统不同

美国是一个高度重视信息自由的国家,对信息公开的立法方面也高度重视救济制度。其早期的杰出思想家托马斯·杰斐逊曾指出:“我们政府的基础源于民意。因此,首先应该做的就是要使民意正确。为免使人民失误,有必要通过新闻,向人民提供有关政府活动的充分信息。”英国是一个具有“悠久”保密文化传统的国家,其信息公开的立法过程是伴随着与保密文化相抗争,逐步改造其保密文化的过程。日本则受古代中国法的行政国家传统的概念和制度的制约,认为司法应保持适当角色,直到二战后才重视信息公开的法律救济制度。

(二)法律救济途径不同

美国政府信息公开的法律救济采用行政复议和行政诉讼两种最为基本的救济途径。英国政府信息公开的救济制度则包括信息专员的决定制度、信息裁判所的裁判制度和法院的上诉制度。日本信息公开制度也设置了行政复议和行政诉讼两种途径。但是,日本政府信息公开制度还特别创建了“信息公开审查会”。信息公开审查会是处于第三者的中立地位的咨询机关,对有关信息公开的处分不服的案件进行调查审理,提出该信息是否公开的意见和理由的咨询报告,但其咨询报告并无强制力。

(三)行政救济与行政诉讼的关系不同

美国信息公开制度规定最终申请人必须在穷尽了行政救济后,才可以向其居住的联邦基层法院、文件所在地的联邦基层法院或哥伦比亚特区法院提起司法审查。英国设立信息专员,其价值体现在争议进入信息裁判所的准司法程序之前,最大限度的通过非司法性的程序解决争议。日本当事人可以自由选择行政复议或行政诉讼。并且,日本在行政复议之前还设立了行政公开审查委员会,专门负责处理和协调行政公开中的分歧与争议,指导、监督法律制度的实行等。但行政公开审查委员会的审查并非向法院上诉的必要条件。

四、美、英、日信息公开的法律救济对我国的启示

(一)在救济机构中确立信息公开的理念

“文化为体制之母”,制度要有强大的生命力,就必须依靠文化的支持。具体到政府信息公开的救济制度,如要切实起到作用,就必须在救济机构中确立公开和负责的政府机关文化。在法治社会,首先就应该从立法上确立这种公开的理念,以期逐渐影响目前的政府保密文化。只有所有处理政府信息公开救济的公职人员都能够充分理解政府信息法的目的和理念,都能够在更为广泛的宪法架构下解读法律的作用,国家机关才有可能依据政府信息公开法的精神行事,切实保障公民获得政府信息的权利。

(二)引入信息审查委员会

设立独立的信息审查委员会的价值有两点,一是有利于防止利益保护,促进利益公开。独立的信息委员会由专家和不同政府部门的代表组成,能克服行政复议机关与被申请的信息的直接或间接的联系的弊端,克服部门利益的驱动,平衡不同部门的利益冲突,做出更客观的决定。二是体现具有专业知识的特点。信息委员会由专家和行政官员组成,结合了专家和行政官员的优势,对信息审查会更加科学、严格。我国的行政复议法和行政诉讼法规定了现有的解决行政争议的手段是行政复议和行政诉讼。但是,是否可以考虑借鉴外国的成功经验,增设一种独立的信息委员会机制,完善行政救济的程序,以期更有效的保障当事人的权利。

(三)清晰界定并严格限定豁免公开条款的范围

信息公开中豁免条款的界定不清晰,容易造成政府自由裁量权的滥用,也给权利救济带来难度。我国的《政府信息公开条例》并没有列出豁免的信息。参考日本《信息公开法》、美国的信息公开法处理豁免信息的规定,我们应该对免予公开的事务进行具体规定,规定不予公开的明确标准或列举不予公开的事项的具体种类的信息范围,应当尽量采取概括、列举加排除的方式划定信息公开与不公开的范围。同时也要规定一些特定必要的情形,授予一定级别的行政机关自由裁量权,并对自由裁量权规定严格的限制条件,以避免行政机关自由裁量权的滥用。